論生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)之主體制度*

楚道文 唐艷秋

(山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。2015年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)，在吉林等7個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。為進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)?！斗桨浮芬螅鹤?018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2019年6月5日，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》)正式出臺(tái)，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在司法領(lǐng)域有了統(tǒng)一的操作性文件。不過(guò)，總體上看，作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式、新途徑，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)(賠償)法治建設(shè)尚處于探索階段，[1]建立和完善生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度已經(jīng)成為深化生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。其中，主體制度又是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中最核心的問(wèn)題，是該制度得以建立、完善和實(shí)施的基本前提，本文以此為題展開(kāi)探討。

一、何謂生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境是生態(tài)和環(huán)境兩個(gè)名詞的組合，對(duì)“生態(tài)”和“環(huán)境”分別進(jìn)行解構(gòu)，可以幫助我們理解其組合含義。一般認(rèn)為，生態(tài)一詞源于古希臘，是指一切生物的狀態(tài)，以及不同生物個(gè)體之間、生物與環(huán)境之間的關(guān)系。①后來(lái)，人們加入了情感因素，將生態(tài)理想化，認(rèn)為只有那些有利于人類(lèi)的生物狀態(tài)、生物與環(huán)境之間的關(guān)系才是“生態(tài)的”，繼而將“生態(tài)”更多地作為一個(gè)修飾語(yǔ)，于是出現(xiàn)了生態(tài)旅游、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)文明等表述。環(huán)境即周?chē)木硾r，其總是指向相對(duì)于某一中心事物的周?chē)拇嬖冢@些存在即是構(gòu)成環(huán)境的要素及其功能?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》從法學(xué)角度對(duì)環(huán)境下了定義:“本法所稱(chēng)環(huán)境是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡，人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！边@一定義中，“自然因素的總體”不僅是指“自然因素”(環(huán)境要素)本身，還包括環(huán)境要素在總體或整體上所體現(xiàn)出來(lái)的功能或價(jià)值。因此，所謂生態(tài)環(huán)境應(yīng)該是指生態(tài)化的環(huán)境，即理想狀態(tài)的環(huán)境，各環(huán)境要素之間彼此相互依賴(lài)、相互制約并具有良好生態(tài)功能，具有整體性、系統(tǒng)性等特征。

生態(tài)環(huán)境損害作為一種新的制度理論的核心內(nèi)容，還必須建立在對(duì)現(xiàn)行法律深入分析的基礎(chǔ)上，而不能僅僅做文義上的理解。通過(guò)文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，生態(tài)、環(huán)境組合在一起作為一個(gè)立法上的用語(yǔ)使用最早出現(xiàn)在1982年第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上。會(huì)議接受了由時(shí)任全國(guó)人大常委、中國(guó)科學(xué)院地理研究所所長(zhǎng)黃秉維院士提出的應(yīng)以“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”替代當(dāng)年政府工作報(bào)告(討論稿)和第四部憲法(草案)中使用的“保護(hù)生態(tài)平衡”的建議。[2]這也就形成了我們今天看到的《憲法》第26條：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?。此后，雖然對(duì)“生態(tài)環(huán)境”一詞是否規(guī)范多有質(zhì)疑，②但一直廣泛使用至今?！稇椃ā返?6條的規(guī)定是我國(guó)關(guān)于“生態(tài)環(huán)境”的時(shí)間最早、效力最高的法律規(guī)定，直接奠定了法律語(yǔ)境下“生態(tài)環(huán)境”的基本內(nèi)涵。其一，生態(tài)環(huán)境與生活環(huán)境并列，在“生活環(huán)境”中，“生活”顯然是用來(lái)修飾“環(huán)境”的，意為適于生活的環(huán)境；“生態(tài)”也應(yīng)該理解為“環(huán)境”的修飾和限定語(yǔ)，意為生態(tài)化的環(huán)境。其二，“生活”在內(nèi)涵上是指人類(lèi)生存過(guò)程中的各項(xiàng)活動(dòng)的總和，側(cè)重于“人”；“生態(tài)”在內(nèi)涵上則側(cè)重于人以外的環(huán)境要素及其系統(tǒng)性的功能；生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境兩者共同構(gòu)成完整的環(huán)境。其三，將生態(tài)環(huán)境與污染、公害分開(kāi)表述，并對(duì)生態(tài)環(huán)境冠以“保護(hù)和改善”，而以“防治”來(lái)應(yīng)對(duì)污染和公害，這表明“生態(tài)環(huán)境”的準(zhǔn)確含義應(yīng)該是未被污染和破壞的、受保護(hù)的環(huán)境。

不過(guò)，由于《憲法》的特殊地位，其沒(méi)有也不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的具體含義做出規(guī)定，我們還需要在其他法律中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的含義作進(jìn)一步的界定?！董h(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！边@一規(guī)定可作以下三點(diǎn)理解：其一，該條款隸屬于該法“第三章保護(hù)和改善環(huán)境”，且區(qū)別于“第四章防治污染和其他公害”，這一外延關(guān)系與邏輯結(jié)構(gòu)完全影像于《憲法》第26條關(guān)于“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定，因此，《環(huán)境保護(hù)法》中的“生態(tài)環(huán)境”與《憲法》規(guī)定一脈相承。其二，以“生態(tài)”來(lái)修飾功能區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)，這一規(guī)范強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的功能化、整體性、區(qū)域性特征；生態(tài)功能區(qū)的損害就是指生態(tài)環(huán)境功能受到損害所致，這也就意味著生態(tài)環(huán)境的損害包含了生態(tài)功能的損害；而敏感區(qū)與脆弱區(qū)也正是生態(tài)環(huán)境功能趨于敏感和脆弱并應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)的區(qū)域。其三，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方法，除了第29條規(guī)定的區(qū)域化的“生態(tài)功能”保護(hù)措施之外，《環(huán)境保護(hù)法》還在“第三章保護(hù)和改善環(huán)境”中規(guī)定了通過(guò)環(huán)境要素保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的，包括第30條規(guī)定的對(duì)生物等環(huán)境要素的保護(hù)、第32條規(guī)定的對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境要素的保護(hù)。之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)榄h(huán)境要素組成了生態(tài)環(huán)境并形成生態(tài)功能，保護(hù)了環(huán)境要素就保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，同樣道理，損害了環(huán)境要素也就損害了生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境損害也包括了組成生態(tài)環(huán)境的環(huán)境要素的損害。此外，《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境法律也對(duì)生態(tài)環(huán)境及其損害做了類(lèi)似的規(guī)定。

從最新的理論發(fā)展看，習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要論述，為我們更加深入理解生態(tài)環(huán)境損害提供了理論支撐。2013年4月8日至10日，習(xí)近平在海南考察時(shí)指出：良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。2013年9月7日，習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)回答學(xué)生問(wèn)題時(shí)指出：我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。2015年3月6日，習(xí)近平在參加江西代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例。2016年3月7日，習(xí)近平在參加黑龍江代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，為可持續(xù)發(fā)展留足空間，為子孫后代留下天藍(lán)地綠水清的家園。2017年5月26日，習(xí)近平在中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根到底是資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、奢侈消費(fèi)造成的。2017年10月18日，習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)上述習(xí)近平關(guān)于生態(tài)環(huán)境及其損害的重要論述，我們可以認(rèn)識(shí)到：(1)“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線”的論述表明，生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本依托，保護(hù)生態(tài)環(huán)境有利于生態(tài)文明建設(shè)，而且，生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)就是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，這是生態(tài)環(huán)境在宏觀視域上的基本定位。因此，必須從生態(tài)文明建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。(2)生態(tài)環(huán)境是“公共產(chǎn)品”，是“民生福祉”，這是生態(tài)環(huán)境所具有的生態(tài)功能在微觀視域上的基本定位。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善會(huì)增益生態(tài)功能，有利于民生福祉的提高和公共利益的保護(hù)。(3)“過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放利用、奢侈消費(fèi)”等對(duì)自然資源的不合理利用行為是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根本原因，自然資源等環(huán)境要素的損害也必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的損害。(4)“最嚴(yán)格的制度”是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的路徑；對(duì)破壞和損害生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)厲追責(zé)，“不能手軟，不能下不為例”，做到應(yīng)賠盡賠。

綜上，生態(tài)環(huán)境就是指環(huán)境要素及其在總體上具有的良好生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的基本依托。生態(tài)環(huán)境損害亦即因污染或破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境的損害，從客體上包括環(huán)境要素的損害和環(huán)境要素在總體上所體現(xiàn)的生態(tài)功能的損害兩個(gè)方面，③是環(huán)境權(quán)利和環(huán)境法益受損而產(chǎn)生的一種不利益狀態(tài)。[3]環(huán)境要素(如土地、水、森林等)主要是指自然資源，是人們開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，法律以自然資源的名義將這些環(huán)境要素規(guī)定為物權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))的客體。國(guó)家因自然資源具有“為公民自由和自主發(fā)展提供物質(zhì)和組織保障”[4]的功用而將其作為當(dāng)然的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，國(guó)家為全體公民的利益行使其自然資源所有權(quán)，包括民法上的所有權(quán)權(quán)能，此為私法權(quán)能。[5]生態(tài)功能卻與此不同，由于不能像自然資源那樣進(jìn)行物理上的分割，生態(tài)功能很難在法律上分配給特定的主體，只能作為全體社會(huì)成員都享有的一種利益，即公共利益。此外，一些環(huán)境要素?zé)o法納入自然資源的范疇，不具有法律意義上的物權(quán)客體屬性，不能在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中進(jìn)行私法上的保護(hù)，最典型的就是大氣，作為一種環(huán)境要素也沒(méi)有特定的權(quán)利主體，目前只能作為全體社會(huì)成員公共利益的客體。因此，生態(tài)環(huán)境損害涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)利益與社會(huì)公共利益，[6]它們?cè)跈?quán)力(權(quán)益)主體上明顯不同，這就是生態(tài)環(huán)境損害所具有的利益二重性。既然組成生態(tài)環(huán)境的環(huán)境要素和生態(tài)功能分屬不同的權(quán)利主體，那么環(huán)境要素?fù)p害和生態(tài)功能損害就應(yīng)該分別進(jìn)行救濟(jì)，由責(zé)任者分別承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?，F(xiàn)行政策和法律也支持對(duì)環(huán)境要素?fù)p害和生態(tài)功能損害分別進(jìn)行救濟(jì)的觀點(diǎn)。例如，在《方案》所規(guī)定的賠償內(nèi)容中，區(qū)分了修復(fù)費(fèi)用和功能損失費(fèi)用。其中，環(huán)境功能損失費(fèi)用主要是用于生態(tài)環(huán)境本身的生態(tài)功能的損失補(bǔ)償；而修復(fù)費(fèi)用則主要是用于環(huán)境要素(比如：水資源、森林資源等)的修復(fù)，并通過(guò)環(huán)境要素的修復(fù)恢復(fù)生態(tài)功能。又如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第二款規(guī)定：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。在這一規(guī)定中，損失的范圍包括海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，其中，海洋生態(tài)屬于功能類(lèi)的，而海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)(海域)則屬于物權(quán)法意義上的自然資源類(lèi)的客體。也正是基于這一規(guī)定，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中直接以“自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償”為題，并在具體規(guī)范中加以區(qū)分?？梢哉f(shuō)，這些規(guī)定是對(duì)環(huán)境要素?fù)p害和生態(tài)功能損害賠償分別進(jìn)行救濟(jì)的直接依據(jù)，為以后相關(guān)立法提供了借鑒。

二、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)權(quán)利主體

在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)途徑方面，《方案》與《若干規(guī)定》都規(guī)定了磋商與訴訟兩種方式，且都將磋商作為前置程序，為政府環(huán)境保護(hù)行政管理職能的履行提供了引入契約式公私合作的轉(zhuǎn)型契機(jī)。[7]那么，誰(shuí)來(lái)做磋商救濟(jì)中的權(quán)利主體呢？按照《方案》第四部分第(三)條和第(四)條的規(guī)定，其設(shè)定的磋商權(quán)利人是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府；國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門(mén)作為磋商主體。④上述主體因何可以主張生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)權(quán)利呢？理論上主要有政府管理職能說(shuō)和自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)兩種觀點(diǎn)，區(qū)別在于對(duì)磋商程序的定性不同，前者認(rèn)為磋商屬于行政性質(zhì)，后者認(rèn)為屬于民事性質(zhì)。[8]政府管理職能說(shuō)認(rèn)為環(huán)境利益屬于公共利益，在實(shí)踐層面的直接執(zhí)行者是政府，環(huán)境損害的防治主要應(yīng)通過(guò)法律對(duì)政府權(quán)責(zé)的規(guī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，[9]磋商實(shí)質(zhì)是一種行政機(jī)關(guān)借用私法領(lǐng)域的協(xié)商與填補(bǔ)機(jī)制來(lái)維護(hù)環(huán)境公益的行政權(quán)行使之新樣態(tài)。[10]自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)認(rèn)為可以從自然資源所有權(quán)出發(fā)探尋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)來(lái)源，又可分為私法意義上的國(guó)家所有權(quán)說(shuō)和公法意義上的國(guó)家所有權(quán)說(shuō)。私法意義上的國(guó)家所有權(quán)說(shuō)認(rèn)為《物權(quán)法》確認(rèn)了自然資源國(guó)家所有權(quán)，在受損時(shí)國(guó)家可以以所有權(quán)受侵害為由提起生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主張；[11]公法意義上的國(guó)家所有權(quán)說(shuō)認(rèn)為我國(guó)民法意義上的自然資源國(guó)家所有權(quán)并未真正建立，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，應(yīng)賦予國(guó)家一個(gè)公法性質(zhì)上、私法操作上的請(qǐng)求權(quán)。[12]我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害糾紛的特點(diǎn)決定了僅靠人民法院訴訟程序不可能完全承擔(dān)有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的使命，而必須充分發(fā)揮各種非訴訟糾紛解決方式的優(yōu)勢(shì)。[13]盡管在定性上有所分歧，但政府主張的生態(tài)環(huán)境損害磋商制度在獲賠速率、程序簡(jiǎn)便等方面相較傳統(tǒng)訴訟解決有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。例如：在貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案中，因成功進(jìn)行了磋商并進(jìn)行了司法確認(rèn)，從而節(jié)約了大量司法資源，也有利于在各方達(dá)成共識(shí)后方便有效地推進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，[14]該案被最高人民法院推薦為典型案例。又如，2018年12月26日，涉及山東章丘“10.21”特大危廢傾倒案的五家被告公司在庭審中均表示已在訴訟中止期間與省政府根據(jù)生態(tài)損害賠償制度磋商完畢，并支付了一定的款項(xiàng)。[15]因此，理應(yīng)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)揮政府作為磋商權(quán)利主體的責(zé)任感和積極性。

磋商之外的另一救濟(jì)途徑即為訴訟。將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)納入司法調(diào)整的范圍具有必要性，能有效地解決包括生態(tài)環(huán)境公共利益的爭(zhēng)議。[16]P39相對(duì)于現(xiàn)行制度來(lái)說(shuō)，《試行方案》及《方案》的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害訴訟原告主體的規(guī)定，即：提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告只能是省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，或者是由國(guó)務(wù)院委托的行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)。隨后出臺(tái)的《若干規(guī)定》對(duì)這一創(chuàng)新進(jìn)行了落地和細(xì)化。行政機(jī)關(guān)提起索賠訴訟是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)(賠償)制度的突出亮點(diǎn)。[17]不過(guò)，對(duì)于上述行政機(jī)關(guān)作為原告提起的生態(tài)環(huán)境損害訴訟的性質(zhì)尚存在較大爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由行使自然資源和生態(tài)環(huán)境行政管理權(quán)的部門(mén)作為索賠權(quán)利主體提起的自然資源與生態(tài)環(huán)境損害訴訟具有公益性，該類(lèi)訴訟屬于民事公益訴訟范疇，總體上也屬于最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的適用范圍。[18]這一觀點(diǎn)具有立法學(xué)意義上的依據(jù)，符合現(xiàn)價(jià)段相關(guān)立法意圖。例如：全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)于2012年4月24日所做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)修改情況的匯報(bào)〉》中，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度問(wèn)題作了以下說(shuō)明：“目前，有的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律已規(guī)定了提出這類(lèi)訴訟的機(jī)關(guān)。比如，海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)破壞海洋環(huán)境給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求。”在這里，最高立法機(jī)關(guān)顯然是將行政監(jiān)督管理部門(mén)提起的自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟界定為了環(huán)境民事公益訴訟的范疇。

生態(tài)環(huán)境損害訴訟作為一種環(huán)境侵權(quán)訴訟，與環(huán)境民事公益訴訟存在交叉，但并不完全相同。生態(tài)環(huán)境是自然資源在生態(tài)功能方面的外化或外溢，對(duì)自然資源及其生態(tài)功能進(jìn)行的訴訟活動(dòng)具有公益訴訟的組分和效果。但是，我們也不能因此而將生態(tài)環(huán)境損害訴訟等同于環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟制度是對(duì)環(huán)境公共利益損害的一種“民事救濟(jì)”，目的是為了維護(hù)以生態(tài)環(huán)境和資源免受污染和破壞為核心的公共利益。[19]而在生態(tài)環(huán)境損害訴訟中，包含了作為公共利益的生態(tài)功能的損害和公共領(lǐng)域的資源(大氣，氣候資源等)損害的救濟(jì)，也包括了作為國(guó)家所有權(quán)客體的森林資源、海域資源、水資源、土地資源等自然資源的損害的救濟(jì)。⑤相應(yīng)地，對(duì)公共利益損害提起的訴訟為公益訴訟；而對(duì)國(guó)家所有的自然資源損害賠償提起的訴訟并非一般意義上的公益訴訟，也難以明確是“私益”性質(zhì)，應(yīng)該稱(chēng)其為國(guó)益訴訟[20](即：國(guó)有利益的訴訟)?！斗桨浮返谌糠值?二)條第1項(xiàng)和《若干規(guī)定》第二條第一項(xiàng)都明確規(guī)定涉及“人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失”的救濟(jì)不適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定，這里明顯對(duì)“國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失”作了保留。也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)損害救濟(jì)是生態(tài)環(huán)境損害訴訟的當(dāng)然之義。既然生態(tài)環(huán)境損害訴訟中包含了公益訴訟和國(guó)益訴訟，那么，由政府及其部門(mén)作為原告進(jìn)行起訴是否適當(dāng)？或者，是否是最佳選擇呢？

起源于羅馬法的公共信托理論認(rèn)為：包括空氣、水源、海洋、海岸等公共資源為社會(huì)成員所共有，但是公民個(gè)人難以對(duì)這些自然資源進(jìn)行有效的保護(hù)和利用，所以公民將這些自然資源以“信托”的方式托付給政府加以管理。美國(guó)學(xué)者約翰·L．薩克斯教授基于這一理論又提出了環(huán)境資源公共信托思想，[21]認(rèn)為空氣等自然資源是大自然的贈(zèng)與，對(duì)全體國(guó)民具有重要意義，但由于不適宜作為私人物權(quán)客體，則由政府為了增進(jìn)公共利益而管理和控制這些資源。因此，行政機(jī)關(guān)作為原告提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不是為起訴者本身爭(zhēng)取某種利益，而是一種“高尚的訴訟”。[22]P11不過(guò)，這一訴訟原告主體的設(shè)定卻使得在環(huán)境公共利益事務(wù)上實(shí)際上衍生出了兩套機(jī)制類(lèi)似、功能重疊的法律程序，[23]將造成行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位。[24]而且，層級(jí)設(shè)置與嚴(yán)格區(qū)劃背景下的政府作為生態(tài)環(huán)境公共利益的救濟(jì)權(quán)利人仍然存在著一些難以逾越的障礙：

首先，行政部門(mén)作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)訴訟原告主體并不具有優(yōu)勢(shì)。在擬定法律規(guī)則時(shí)，必須參酌人(主體)的實(shí)際能力來(lái)合理規(guī)定行為方式與行為內(nèi)容。[25]對(duì)于《若干規(guī)定》賦予相關(guān)行政部門(mén)原告主體資格并加大其舉證責(zé)任的理由，最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞報(bào)告會(huì)上曾解釋說(shuō)：這些主體掌握著行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中形成的證據(jù)資料，舉證能力較強(qiáng)。不過(guò)，這一理由并不具有充分的說(shuō)服力。其一，按照行政法治的公開(kāi)性原則，行政執(zhí)法過(guò)程中的證據(jù)資料應(yīng)該是公開(kāi)的，并非只有行政部門(mén)才能使用這些證據(jù)資料。通過(guò)在環(huán)境違法案件查處部門(mén)與賠償(訴訟)權(quán)利人間建立案件通報(bào)程序，讓賠償權(quán)利人可以盡早介入案件，組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、證據(jù)收集、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，并在不同部門(mén)間實(shí)行證據(jù)信息共享[26]因此，即使由行政機(jī)關(guān)以外的其他主體作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟原告，也當(dāng)然可以使用這些在行政執(zhí)法階段和磋商階段形成的證據(jù)資料。其二，環(huán)境行政執(zhí)法中的大量證據(jù)資料不是由行政部門(mén)直接獲取，而是由專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)和人員輔助取得的，并不是行政部門(mén)的取證和舉證能力強(qiáng)使然，其他主體做原告時(shí)也可以委托這些專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)和人員輔助獲取相關(guān)證據(jù)資料。其三，磋商前置制度框架下，大量的證據(jù)已經(jīng)在磋商階段(而不是訴訟階段)被磋商權(quán)利主體(即行政機(jī)關(guān))獲取、固定，即使由行政機(jī)關(guān)以外的其他主體在后續(xù)的訴訟程序中作為原告主體，也能保證證據(jù)的充分性。退一步講，即使相關(guān)行政部門(mén)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測(cè)、損失的評(píng)估、造成損失的機(jī)理等方面具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，但對(duì)于訴訟活動(dòng)來(lái)說(shuō)，相關(guān)行政部門(mén)就只能說(shuō)是門(mén)外漢了。實(shí)踐中，行政部門(mén)都是通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師代理進(jìn)行訴訟活動(dòng)，這當(dāng)然能夠彌補(bǔ)“專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)”的缺陷，但也會(huì)增加行政部門(mén)的費(fèi)用支出，且由于我國(guó)律師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性建設(shè)尚十分落后，找到在生態(tài)環(huán)境損害訴訟領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的律師團(tuán)隊(duì)也不是一件十分容易的事情。

其次，在現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架下，行政機(jī)關(guān)(部門(mén))身兼三職：行業(yè)性的行政管理者、自然資源和生態(tài)環(huán)境權(quán)利主體(代表)和損害賠償?shù)乃髻r主體。這種多權(quán)集一身的格局，因缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)督而容易異化，例如：在環(huán)保問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)天然地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、資源和環(huán)境等看作一個(gè)有機(jī)整體，并實(shí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策[27]，這本來(lái)沒(méi)有錯(cuò)，但實(shí)踐中，為保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而在訴訟中做出較大的妥協(xié)、甚至實(shí)質(zhì)上放棄索賠的主張，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟成為一場(chǎng)華而不實(shí)的做做姿態(tài)，這種情況不能說(shuō)不普遍。例如，我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況堪憂，然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度實(shí)施近四年(從2015年12月《試點(diǎn)方案》出臺(tái)到2019年6月《若干規(guī)定》發(fā)布)的期間內(nèi)，全國(guó)卻只有不足20件生態(tài)環(huán)境損害訴訟案件。⑥生態(tài)環(huán)境損害訴訟活動(dòng)儼然成為了花瓶式的存在。而且，在訴訟活動(dòng)中，行政部門(mén)的這三種身份起到了無(wú)法撼動(dòng)的“自證真理”的效果，司法部門(mén)很難在審判階段對(duì)行政部門(mén)在行政管理階段、磋商階段的行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，這完全不同于一般的行政訴訟中的行政機(jī)關(guān)的訴訟地位。正如《若干規(guī)定》第9條規(guī)定：“負(fù)有相關(guān)環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)或者其委托的機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過(guò)程中形成的事件調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證并符合證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。根據(jù)這一規(guī)定，可能的結(jié)果是，司法過(guò)程成為行政過(guò)程的延續(xù)；司法部門(mén)異化為行政部門(mén)的背書(shū)人。果為其然的話，就與生態(tài)環(huán)境損害訴訟制度的初衷相差甚遠(yuǎn)了。

最后，自然地域的整體性與行政地域的嚴(yán)格區(qū)劃之間存在著不可調(diào)和的矛盾。自然地域是空間意義上的生態(tài)環(huán)境，其區(qū)別于經(jīng)濟(jì)地域和行政地域，前者具有自然屬性，而后兩者具有更多的社會(huì)屬性。生態(tài)環(huán)境的最大特征就在于系統(tǒng)性和整體性，同一自然地域單元的生態(tài)環(huán)境不可分割，不同生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)之間的依存關(guān)系不可分割，正所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須在整體上保護(hù)生態(tài)環(huán)境才能取得良好的效果。正是由于生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地、生態(tài)要素及功能損害結(jié)果地、采取生態(tài)預(yù)防措施地往往并不一致，甚至相離較遠(yuǎn)，極有可能涉及多個(gè)行政區(qū)域，[28]這給訴訟管轄?zhēng)?lái)了困難。例如，河流水資源及其水環(huán)境的損害發(fā)生地在中游，其結(jié)果地可以一直延續(xù)到下游，而預(yù)防或補(bǔ)救措施則需要上游在流量調(diào)劑、工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)控制等方面積極采取措施。在這種案件中，流域資源經(jīng)由水流而聯(lián)系在一起，統(tǒng)一管理是取得成效、實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用目標(biāo)的關(guān)鍵。[29]《方案》也規(guī)定了“跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級(jí)政府協(xié)商開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作?！币虼?，最佳方案是，作為一個(gè)統(tǒng)一的案件由各地相關(guān)行政部門(mén)進(jìn)行緊密合作，特別是對(duì)各地的損害數(shù)額、賠償金的管理、分配、使用等做出大量的協(xié)調(diào)工作。但是，已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中較少存在省域之間的“協(xié)商”。這也恰恰說(shuō)明，在目前以省級(jí)統(tǒng)籌為主的行政體制下，省域之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的可行性并不高。另一方案是由各行政區(qū)域分別主張生態(tài)環(huán)境損害訴訟活動(dòng)，但可能出現(xiàn)的結(jié)果是：一方面占用較多的司法資源，另一方面也會(huì)因疊加計(jì)算損失而不公平地加重施害方的負(fù)擔(dān)，更不利于統(tǒng)一裁判尺度、公正高效審結(jié)相關(guān)案件。以我國(guó)最先制定并實(shí)施的海洋生態(tài)環(huán)境損害訴訟制度為例，海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，根據(jù)職能分工，有關(guān)索賠權(quán)限主要涉及三大部門(mén)：中國(guó)海事局或者其下屬機(jī)構(gòu)采取清污等應(yīng)急處置措施的，可以索賠清污費(fèi)；農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政局或者由其管理指導(dǎo)的下級(jí)機(jī)構(gòu)(含沿?？h級(jí)以上人民政府的漁業(yè)漁政主管機(jī)關(guān))索賠天然漁業(yè)資源損失；國(guó)家海洋局或者由其管理指導(dǎo)的下級(jí)機(jī)構(gòu)(含沿?？h級(jí)以上人民政府的海洋行政主管機(jī)關(guān))索賠除天然漁業(yè)資源損失之外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失。這就出現(xiàn)了所謂的“多龍治水”現(xiàn)象。

解決上述問(wèn)題的基本思路就是找到一個(gè)“地域”和“主管領(lǐng)域”特性不強(qiáng)的機(jī)構(gòu)作為代表行使這一訴權(quán)，而且，該機(jī)構(gòu)在代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)和代表公眾主張生態(tài)環(huán)境公共利益兩方面都無(wú)障礙，如此，非檢察機(jī)關(guān)莫屬。理由是：僅從法律依據(jù)來(lái)看，我國(guó)既有允許檢察機(jī)關(guān)跨地域管轄相關(guān)案件的制度安排，也有著檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和公眾主張相關(guān)權(quán)利和利益的法律供給。我們可以借鑒公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中合作與制約機(jī)制，建立一種全新的生態(tài)環(huán)境損害磋商和訴訟銜接制度。在這一制度中，相關(guān)行政部門(mén)仍然充分發(fā)揮其在環(huán)境監(jiān)測(cè)、證據(jù)固定、損失評(píng)估等方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行訴訟前的調(diào)查工作，并以生態(tài)環(huán)境權(quán)利主體(代表)的身份與施害方進(jìn)行磋商。經(jīng)過(guò)調(diào)查、評(píng)估以及磋商失敗等環(huán)節(jié)，行政部門(mén)將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件移交檢察機(jī)關(guān)審查、起訴。考慮到同一損害涉及不同區(qū)域或者不同部門(mén)以及不同損害應(yīng)當(dāng)由不同機(jī)關(guān)索賠的情況，檢察機(jī)關(guān)可以在審查起訴前，參照《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境公益訴訟解釋》)第12條規(guī)定的程序，告知已知和潛在的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地、結(jié)果地及預(yù)防地的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為也應(yīng)該主張損害賠償?shù)?，?yīng)該在調(diào)查、評(píng)估及磋商失敗等環(huán)節(jié)后，由該檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行訴訟活動(dòng)。雖然，檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等部門(mén)之間目前仍沒(méi)有形成機(jī)制化的聯(lián)動(dòng); 對(duì)于污染和環(huán)境破壞證據(jù)的采集和認(rèn)定，二者沒(méi)有達(dá)到很好的協(xié)調(diào)銜接，[30]但是，這些短期內(nèi)的困難無(wú)法否定檢察機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟中的救濟(jì)權(quán)利主體的優(yōu)越性，其不僅可以在現(xiàn)有體制框架下較容易地解決管轄問(wèn)題、訴訟的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題等，還可以與我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的民事公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，回歸生態(tài)環(huán)境功能損害訴訟作為民事公益訴訟的本來(lái)定性，從而以較小的制度成本實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害訴訟制度的建構(gòu)與完善，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。即使是生態(tài)環(huán)境損害中的自然資源國(guó)家所有權(quán)的損害救濟(jì)，由檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家所有權(quán)損害的索賠權(quán)利主體也不存在理論上的障礙。更為重要的是，由檢察機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟原告的設(shè)計(jì)還十分有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的行為進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督作用體現(xiàn)在：一方面，雖然磋商應(yīng)建立在雙方平等自愿的基礎(chǔ)上，任何一方無(wú)權(quán)強(qiáng)求另一方最終必須達(dá)成磋商協(xié)議。[31]但是，在出現(xiàn)《方案》第三條第(一)項(xiàng)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害的情形時(shí)，法定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)磋商程序，這既是權(quán)利，也是職責(zé)，現(xiàn)有制度缺失對(duì)這一職責(zé)履行情況的監(jiān)督，作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟原告主體的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督正好能填補(bǔ)這一制度空白。另一方面，如果行政機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)磋商程序，并因磋商成功不需要訴訟活動(dòng)，也可以由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政部門(mén)在磋商過(guò)程中的權(quán)利處分行為進(jìn)行監(jiān)督和審查。⑦

三、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體

《方案》第四部分第(二)條規(guī)定，賠償義務(wù)人是“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人”；《若干規(guī)定》第11條規(guī)定，被告“違反法律法規(guī)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的”，應(yīng)該承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境等責(zé)任。上述規(guī)定都將對(duì)生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)的責(zé)任主體限定在“違反法律法規(guī)”的范圍內(nèi)。法律、法規(guī)是公告天下人人皆知或應(yīng)該知道的，違反法律法規(guī)的行為具有著天然的過(guò)錯(cuò)成分，可以將以“違反法律法規(guī)”作為責(zé)任要件的上述規(guī)定歸入“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”之內(nèi)。⑧也正因?yàn)檫@一規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并不符合無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的法理與價(jià)值取向。[32]不過(guò)，這一規(guī)定卻與相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在明顯的不協(xié)調(diào)。《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”；《環(huán)境公益訴訟解釋》第18條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)責(zé)任。與《方案》和《若干規(guī)定》相比，《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境公益訴訟解釋》的規(guī)定有兩點(diǎn)不同：其一，僅以污染行為和損害后果(或損害之虞)作為責(zé)任要件，并不要求違法性條件，行為人不得以無(wú)過(guò)錯(cuò)和符合國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主張不承擔(dān)民事責(zé)任，[33]是典型的無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則；其二，損害后果也不是絕對(duì)必要條件，在有損害之虞的情況下，也可以通過(guò)訴訟的方式主張權(quán)利。

《方案》和《若干規(guī)定》在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中增加了“違反法律法規(guī)”這一構(gòu)成要件，從而有別于《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境公益訴訟解釋》所確認(rèn)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，這實(shí)際上屬于規(guī)范的沖突。如果按照一般的規(guī)范沖突解決原則，即：特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法，并結(jié)合《若干規(guī)定》第17、18條所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害訴訟和環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制，那么，法律適用的結(jié)果就是：對(duì)于因違反法律、法規(guī)而造成的生態(tài)環(huán)境損害，(優(yōu)先)通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害(賠償)訴訟制度來(lái)解決；對(duì)于尚未違反法律、法規(guī)也造成的生態(tài)環(huán)境損害，則只能由檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)社會(huì)團(tuán)體通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)；而對(duì)于不管是否違反法律、法規(guī)但有生態(tài)環(huán)境損害之虞(但尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害)的行為，生態(tài)環(huán)境損害(賠償)訴訟制度便無(wú)能為力，也只能由檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)社會(huì)團(tuán)體通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)。我們無(wú)需就《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境民事公益訴訟解釋》中規(guī)定“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”的必要性做過(guò)多闡述，僅就上述法律適用的結(jié)果而言，已經(jīng)造成了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度分段切割的結(jié)果。關(guān)鍵是，這并不是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)之初想看到的結(jié)果。這就意味著，不但無(wú)法通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害(賠償)訴訟實(shí)現(xiàn)《方案》所要求的“應(yīng)賠盡賠”的原則，更有可能極大地浪費(fèi)司法資源，造成效率低下。另外，僅從我國(guó)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的有效性現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，很難在清晰判斷已經(jīng)成為“過(guò)去時(shí)”的污染行為違法與否方面為司法活動(dòng)提供支撐，即使是環(huán)境行政機(jī)關(guān)出面，要取得違法性證據(jù)可能也是一個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的過(guò)程，而在此之前，生態(tài)環(huán)境損害訴訟卻無(wú)法啟動(dòng)，及時(shí)有效的救濟(jì)更是無(wú)從談起。因此，將生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任主體限定為“違法人”顯然有其不足之處。不過(guò)，這并不意味著“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”在生態(tài)環(huán)境損害訴訟制度中就沒(méi)有用處了。生態(tài)環(huán)境損害包括自然資源的損害和生態(tài)功能的損害等兩個(gè)方面。在環(huán)境法律民事侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則問(wèn)題上，我們通常對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和自然資源損害區(qū)別對(duì)待。環(huán)境污染侵權(quán)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則；在民事公益訴訟領(lǐng)域，生態(tài)破壞也適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則；而自然資源損害則一般適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。這一區(qū)分有著立法上的依據(jù)，⑨且簡(jiǎn)單明了、易于操作，具有較大的合理性。因此，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人簡(jiǎn)單地界定為“無(wú)過(guò)錯(cuò)”主體與既有的環(huán)境法律體系不吻合。⑩

為了深入認(rèn)識(shí)“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中的獨(dú)特功能，我們先來(lái)談?wù)勆鷳B(tài)環(huán)境損害責(zé)任方式問(wèn)題。確定責(zé)任人之后，就是如何承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。從字面來(lái)看，“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”這一名稱(chēng)容易讓人產(chǎn)生歧義。追根溯源，《方案》和《若干規(guī)定》中“生態(tài)環(huán)境損害賠償”這一稱(chēng)謂來(lái)源于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第二款是，該條款是在1999年修訂時(shí)增加的(當(dāng)時(shí)為第90條第二款)，是我國(guó)法律中最早對(duì)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家主張生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作出的規(guī)定。受制于我國(guó)當(dāng)時(shí)環(huán)境治理技術(shù)水平和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的不足，該規(guī)定主要對(duì)“損害賠償”做了要求，這符合立法當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況；況且，支付賠償金也是當(dāng)時(shí)國(guó)際上船舶油污損害責(zé)任的普遍做法。但是在今天，“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”的稱(chēng)謂與現(xiàn)代侵權(quán)責(zé)任法的發(fā)展以及對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的實(shí)踐操作不相一致。具體來(lái)說(shuō)，其一，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》在第15條規(guī)定了承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的八種方式，賠償損失僅是其中的一種。雖然，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度作為特殊侵權(quán)的特別規(guī)定，可以援引侵權(quán)責(zé)任法關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的一般規(guī)定，但名稱(chēng)上的限定可能會(huì)使得該制度在操作中造成人們?cè)诶斫馍系钠?，以為?duì)生態(tài)環(huán)境損害只能承擔(dān)“賠償”的責(zé)任方式，影響生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度的運(yùn)行效率。其二，《方案》在“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理”部分，規(guī)定了責(zé)任人的“修復(fù)”責(zé)任，包括責(zé)任人自行修復(fù)、委托第三人修復(fù)及替代修復(fù)三種具體形態(tài)。其中，替代修復(fù)是由責(zé)任人支付賠償金之后，由“賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展”的修復(fù)活動(dòng)；而自行修復(fù)和委托修復(fù)都不是責(zé)任人支付賠償金的責(zé)任承擔(dān)方式。也就是說(shuō)，雖然名其為“賠償制度”，但在具體規(guī)定上卻不限于“賠償”的方式。實(shí)際上，考慮到責(zé)任人對(duì)損害救濟(jì)的時(shí)機(jī)把握最及時(shí)、對(duì)損害的機(jī)理了解最清楚等原因，由責(zé)任人自行修復(fù)和委托修復(fù)應(yīng)該是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)優(yōu)先考慮的責(zé)任形式，以承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用(賠償金)為替補(bǔ)責(zé)任形式。其三，停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中也具有特別的價(jià)值。預(yù)防原則堪稱(chēng)環(huán)境資源法的第一原則，雖然我國(guó)缺乏環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)方面的系統(tǒng)立法，[34]但是事前預(yù)防要比事后治理或恢復(fù)花費(fèi)更少、效率更高，并將生態(tài)環(huán)境損害的可能性降到最低，應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全環(huán)節(jié)中落實(shí)這一原則。具體到環(huán)境責(zé)任環(huán)節(jié)，停止侵害、排除妨礙以及消除危險(xiǎn)都是有利于防止產(chǎn)生更多、更大的生態(tài)環(huán)境損害而要求致害方承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任方式，也應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中有一席之地，并明確規(guī)定出來(lái)，而不能僅規(guī)定“賠償”責(zé)任。因此，當(dāng)我們對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度進(jìn)行重構(gòu)和完善之時(shí)，就應(yīng)該立足生態(tài)文明建設(shè)的要求，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任方式提出更高的要求。

問(wèn)題是：將排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式納入生態(tài)環(huán)境損害(之虞)的救濟(jì)制度中，是否也適用“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”？答案應(yīng)該是否定的。其一，在《侵權(quán)責(zé)任法》中，過(guò)錯(cuò)責(zé)任是原則，屬于一般性規(guī)定；無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任是例外，屬于特別規(guī)定。該法在第15條所規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任方式也是一般責(zé)任方式，包括排除妨礙、消除危險(xiǎn)等當(dāng)然適用于過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則之下。其二，從《侵權(quán)責(zé)任法》第65條(因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任)的表述看，該條將“損害”作為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任適用的要件。按照一般邏輯推理，既然無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任適用于存在環(huán)境污染損害后果之時(shí)，那么，對(duì)于“損害之虞”或可能產(chǎn)生的損害，包括那些尚未被科學(xué)確實(shí)證明將要發(fā)生，但將來(lái)可能發(fā)生的重大損害，如溫室氣體的大量排放和納米技術(shù)泛濫等，雖然這種損害已經(jīng)引起世界的廣泛關(guān)注，[35]P172-173但卻很難援引該條款得出生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中必須適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的結(jié)論了。其三，實(shí)踐中，考慮到現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)(賠償)制度中是由具有行政監(jiān)督管理權(quán)力的行政機(jī)關(guān)代行索賠權(quán)利的規(guī)定，如果對(duì)“損害之虞”要求承擔(dān)排除妨礙、消除危險(xiǎn)責(zé)任時(shí)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，則很可能會(huì)放大行政機(jī)關(guān)具有行政監(jiān)督管理權(quán)力的主體背景，甚至妨礙企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，在具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，“妨礙”和“危險(xiǎn)”的認(rèn)定應(yīng)該以行為違法為前提，如果要求其承擔(dān)排除妨礙、消除危險(xiǎn)的責(zé)任，就應(yīng)該適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。

以上所分析的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中責(zé)任主體的范圍概括講應(yīng)是：對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害之虞，應(yīng)該適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，以行為違法性為要件，只有違反法律、法規(guī)的主體才承擔(dān)責(zé)任，無(wú)過(guò)錯(cuò)則無(wú)責(zé)任。對(duì)于現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)該區(qū)分損害的客體不同，依據(jù)不同的特別法規(guī)定適用不同的歸責(zé)。其中，在自然資源的損害賠償中，應(yīng)該適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任，只有違反法律、法規(guī)的主體才承擔(dān)責(zé)任；在環(huán)境污染、生態(tài)破壞及其造成的生態(tài)功能損害救濟(jì)中，應(yīng)該適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即使沒(méi)有違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。與現(xiàn)行規(guī)定相比，上述觀點(diǎn)在客觀上擴(kuò)大了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體的范圍，也契合了《方案》關(guān)于“各地區(qū)可根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，提出相關(guān)立法建議”的要求。

四、賠償金的管理與使用主體

探討賠償金的管理與使用主體，必須先弄清楚賠償金的來(lái)源和作用。按照《方案》和《若干規(guī)定》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的范圍包括：清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用。上述范圍可以類(lèi)型化為預(yù)防措施費(fèi)用、修復(fù)費(fèi)用、修復(fù)期間的功能損失(包含生態(tài)環(huán)境容量損失)和調(diào)查、評(píng)估費(fèi)用等四個(gè)方面。實(shí)際上，除自行修復(fù)和委托修復(fù)以外，其他的費(fèi)用或損失都應(yīng)以損害賠償金的方式進(jìn)行支付。原因在于：其一，一些生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性，或不可恢復(fù)。例如，稀有物種的滅絕，化學(xué)性、放射性污染造成的生態(tài)損害等，其永遠(yuǎn)或可預(yù)期的期限內(nèi)是不可能恢復(fù)的。其二，一些生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)雖然在技術(shù)上可行，但在經(jīng)濟(jì)方面可能極不合理，例如，在耕地或林地之上違法建設(shè)的大規(guī)模建筑區(qū)，雖然造成了生態(tài)環(huán)境損害，但若要采取恢復(fù)原狀的責(zé)任方式，需要衡量經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益之間的關(guān)系，并非一拆了事。其三，生態(tài)環(huán)境具有自?xún)裟芰Γ恍枰扇』謴?fù)措施就能在一定程度上自我恢復(fù)。這種情況下是否仍然需要由責(zé)任者承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任有一定的爭(zhēng)議。在海德案中，被告一方就提出了“長(zhǎng)江已經(jīng)自我恢復(fù)，被告無(wú)需再支付修復(fù)費(fèi)用”的主張。當(dāng)然，這一主張不能成立，因?yàn)閾p害后果是客觀存在的，責(zé)任者應(yīng)該為其致害行為負(fù)責(zé)；即使生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)損害，仍然需要由責(zé)任者承擔(dān)等同于修復(fù)費(fèi)用的損害賠償責(zé)任。此外，生態(tài)環(huán)境因素的損失、預(yù)防費(fèi)用、修復(fù)期間的生態(tài)功能損失以及調(diào)查、評(píng)估費(fèi)用等，都會(huì)以賠償金的責(zé)任方式體現(xiàn)出來(lái)。

從賠償金所對(duì)應(yīng)的利益屬性而言，可以分為特定主體的利益損害賠償金和不特定多數(shù)人的公共利益損害賠償金，這正是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害(賠償)訴訟所具有的自然資源國(guó)家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維性。環(huán)境公共利益的享有主體具有不特定性，這就將特定多數(shù)人利益排除在生態(tài)環(huán)境公益的范圍之外。[36]特定主體的利益損害賠償金(例如：《若干規(guī)定》第十四條規(guī)定的預(yù)防費(fèi)用、評(píng)估費(fèi)用等)都以實(shí)際發(fā)生的合理費(fèi)用計(jì)算，其支出主體特定、費(fèi)用范圍確定，應(yīng)該由責(zé)任人向支出主體支付這兩項(xiàng)費(fèi)用的賠償金，并由支出主體直接管理和使用。但是，公共利益超脫于個(gè)體之外，具有公共性和不可分割性，[37]環(huán)境公共利益損害賠償金無(wú)法直接支付給權(quán)利人進(jìn)行管理和使用。因此，如何對(duì)生態(tài)環(huán)境功能等公共利益損害賠償金進(jìn)行管理與使用成為設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主體制度的重點(diǎn)和難題。

由政府或其指定的行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用主體具有一定的合理性。一方面，現(xiàn)有制度下，賠償金是政府(或其指定的行政機(jī)關(guān))作為賠償權(quán)利人通過(guò)大量的調(diào)查、評(píng)估、磋商甚至訴訟等一系列程序后取得的，由其管理和使用這些資金，符合“誰(shuí)主張，誰(shuí)獲利”的原則；反之，將會(huì)影響政府在生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)中的積極性。另一方面，政府指定的行政機(jī)關(guān)往往是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，具備較強(qiáng)的人才和技術(shù)儲(chǔ)備，而且，政府相關(guān)部門(mén)全環(huán)節(jié)參與調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案的磋商等活動(dòng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的機(jī)理、區(qū)域分布、損害情況較為熟知，將生態(tài)環(huán)境損害賠償金交給這些部門(mén)使用更能發(fā)揮資金效能，提高使用效率。也正是考慮到以上原因，2015《試點(diǎn)方案》以及2017《方案》中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)行管理和使用做出了以下規(guī)定：“賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)?！贝撕?，一些省市根據(jù)《方案》也出臺(tái)了類(lèi)似的規(guī)定。這些規(guī)定確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償金“上繳國(guó)庫(kù)，預(yù)算管理”的基本模式，但并沒(méi)有解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金在管理和使用上面臨的制度困境。(1)該規(guī)定僅明確特定情形下(即賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的)的生態(tài)環(huán)境損害賠償金須上繳國(guó)庫(kù)。前已述及，除責(zé)任者承擔(dān)自行修復(fù)或委托修復(fù)責(zé)任以外，還有多種情況需要由責(zé)任者支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金，而不限于“無(wú)法修復(fù)”；而且，即使是在“自行修復(fù)”的情況下，對(duì)于自損害發(fā)生至修復(fù)完成期間的生態(tài)功能損失，也是以損害賠償金的形式由責(zé)任者支付。這些都是對(duì)公共利益損害的賠償金，如何管理和使用，無(wú)法在《方案》中找到答案。而且，上述規(guī)定也僅僅解決了賠償款如何管理的問(wèn)題，對(duì)于入庫(kù)之后如何使用，則變成了社會(huì)公眾很難參與的獨(dú)角戲。(2)該模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，也無(wú)法確保替代修復(fù)的效果。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)行使支配權(quán)；同時(shí)，與環(huán)保有關(guān)的預(yù)算也是由各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)編制的。納入國(guó)庫(kù)并由政府管理和使用生態(tài)損害賠償金，屬于典型的“自己管理、自己使用”的封閉運(yùn)行模式。[38]現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的監(jiān)管并不完善，即使一些地方做出了“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金的規(guī)定，但由于作為使用人的政府及有關(guān)部門(mén)并非為管理和使用賠償金而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，而是還肩負(fù)著其他眾多職責(zé)，這很難保證“專(zhuān)款專(zhuān)用”。歷史上，我國(guó)曾將排污費(fèi)、對(duì)環(huán)境違法行為的罰款等作為財(cái)政非稅收入列入專(zhuān)戶(hù)管理，但實(shí)踐證明，這些款項(xiàng)大都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用的制度要求，這也使得人們對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金采取類(lèi)似管理和使用模式的做法缺乏信心。(3)該模式仍然回到了“政府為環(huán)保買(mǎi)單”的老路，是制度上的限縮與退步。按照《方案》的規(guī)定，開(kāi)展替代修復(fù)的資金是財(cái)政預(yù)算資金，此“資金”與賠償金不具有數(shù)量上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于開(kāi)展替代修復(fù)的主體是省、地市政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)，若要確保替代修復(fù)的效果，其必然需要以整個(gè)財(cái)政為擔(dān)保，在賠償金數(shù)量不足以滿(mǎn)足替代修復(fù)需要的時(shí)候，由政府支出比賠償金更多的資金，這實(shí)際上屬于由政府財(cái)政資金托底的環(huán)保治理模式，與“污染者治理、破壞者恢復(fù)”的環(huán)境責(zé)任原則相去甚遠(yuǎn)。更為關(guān)鍵的是，上述模式不是產(chǎn)業(yè)化管理和使用模式，不能實(shí)現(xiàn)賠償金在實(shí)際使用之前的保值、增值。

重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理與使用制度，應(yīng)該著眼于以下幾個(gè)方面的要求：與財(cái)政資金隔離，確保專(zhuān)款專(zhuān)用于環(huán)境公益；專(zhuān)業(yè)管理而非行業(yè)管理，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事；市場(chǎng)化運(yùn)作，確保資金安全，實(shí)現(xiàn)保值與增值；基于環(huán)境的整體性，可在區(qū)域之間進(jìn)行資金統(tǒng)籌，并能與其他主體提起的環(huán)境民事公益訴訟的賠償金實(shí)現(xiàn)并軌?；诖?，我們可以借鑒國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式和社會(huì)保障基金管理模式，結(jié)合兩者的優(yōu)點(diǎn)，設(shè)立專(zhuān)職于生態(tài)環(huán)境修復(fù)業(yè)務(wù)的損害賠償金運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由其管理和使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金。按照《民法總則》第92條規(guī)定，修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定性為公益性的法人，其提供生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)，并以取得生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用權(quán)為對(duì)價(jià)，但并不以盈利為目的。為了便于對(duì)修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)事務(wù)的參與和監(jiān)督，可以考慮由政府有關(guān)部門(mén)、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)組織以及公眾代表共同以虛擬出資的方式成為股東(代表)會(huì)，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的管理人員進(jìn)行運(yùn)作。具體做法可以是：在每個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立一家生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)(確有必要時(shí)，也可以同時(shí)設(shè)立一家省級(jí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以利于在省域內(nèi)及省域間進(jìn)行資金統(tǒng)籌。)，該行政區(qū)域內(nèi)的所有生態(tài)環(huán)境損害案件中所得的涉及生態(tài)環(huán)境公共利益的賠償金都進(jìn)入地市級(jí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)，并且每個(gè)案件應(yīng)設(shè)立獨(dú)立賬戶(hù)。將生態(tài)環(huán)境損害賠償金交給生態(tài)修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用，就在修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與公眾之間成立了信托關(guān)系，其相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)可以有效避免過(guò)分干預(yù)，資金流通更加靈活高效。區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金由生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和使用，通過(guò)制定嚴(yán)格的資金管理和使用制度，明確資金運(yùn)作程序，實(shí)現(xiàn)資金的生態(tài)目標(biāo)。在具體的使用方面，生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該采用項(xiàng)目化運(yùn)作的方式對(duì)每個(gè)案件中的賠償金進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的使用，即：特定案件中的賠償金原則上應(yīng)該用于特定的案件，只有在修復(fù)完成且經(jīng)過(guò)評(píng)估之后，該項(xiàng)目的剩余資金才可以留作生態(tài)修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的公積金或用于其他資金不足的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的自統(tǒng)籌。從這個(gè)意義上講，生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)起到了類(lèi)似于“生態(tài)互助金”的作用。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金的制度設(shè)計(jì)具有以下優(yōu)點(diǎn)：其一，可以使資金管理更加安全，避免因資金貶值而影響生態(tài)修復(fù)。修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金的模式下，賠償金與財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了清晰的分割，資金流通過(guò)程更加公開(kāi)透明。更重要的是，賠償金不僅不存在被行政挪用的風(fēng)險(xiǎn)，而且還可以通過(guò)特定方式的資金運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)增值與保值。賠償金面臨著較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)：一方面，由于修復(fù)期間較長(zhǎng)、環(huán)境自我修復(fù)等原因，會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的資金閑置，造成資金浪費(fèi)；另一方面，由于勞動(dòng)力成本、物料成本等修復(fù)成本的上漲，基于先前的損害評(píng)估基礎(chǔ)上的磋商和判決所確定的賠償金數(shù)額，很可能難以滿(mǎn)足實(shí)際修復(fù)時(shí)資金的需求。貶值風(fēng)險(xiǎn)也是賠償金的安全問(wèn)題，所以激勵(lì)其以合理手段實(shí)現(xiàn)資金的增值、保值勢(shì)在必行。只要不損害生態(tài)損害賠償資金的公益特性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以利用這些資金在一定條件下進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，就像社保基金、保險(xiǎn)基金一樣，實(shí)現(xiàn)資金的增值和保值，避免賠償金成為僵尸資金，這是通過(guò)納入國(guó)庫(kù)由政府進(jìn)行管理賠償金模式所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)。但是也應(yīng)該注意到，資金的投資、使用始終存在著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在鼓勵(lì)資金的增值、保值過(guò)程中必須嚴(yán)格規(guī)定投資的項(xiàng)目和程序，選擇相對(duì)保守的方案，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍之內(nèi)，并保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)任務(wù)在資金使用上的優(yōu)先地位。其二，修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)模式可以使資金使用更加高效。這一模式對(duì)資金加以區(qū)分，專(zhuān)款專(zhuān)用，不再需要繁瑣的行政審批程序，使資金快速投入到受損的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)中去成為可能，滿(mǎn)足了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的時(shí)效性甚至是緊迫性的要求。生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作是一項(xiàng)技術(shù)性要求較高的活動(dòng)，必須通過(guò)市場(chǎng)配置有效的技術(shù)、人才資源參與其中，提供這些技術(shù)和人才的都是市場(chǎng)主體，修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以對(duì)等的市場(chǎng)主體與其對(duì)接，通過(guò)等價(jià)交換的方式匯集最專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，從而完成生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)工作。很顯然，政府并非對(duì)等的市場(chǎng)主體，很難適應(yīng)上述活動(dòng)的要求。其三，這一模式還重置了政府及其部門(mén)在生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理和使用中的角色定位?！斗桨浮芬?guī)定的模式中，政府(及部門(mén))既是生態(tài)環(huán)境損害賠償金的索賠權(quán)利人，又是資金的管理和使用人，還是監(jiān)督者，很難避免挪用資金的現(xiàn)象發(fā)生。把賠償金交給修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和使用，政府進(jìn)行兩端控制：一端是通過(guò)磋商主張索賠權(quán)利取得賠償金，另一端是政府作為守夜人，對(duì)賠償金的管理和使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)修復(fù)成果進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，還可以要求修復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)向政府(部門(mén))進(jìn)行項(xiàng)目報(bào)告和年度報(bào)告。政府行政機(jī)關(guān)站在監(jiān)管者的角度，對(duì)資金的管理和使用進(jìn)行監(jiān)督更有利于發(fā)揮政府職能，確保賠償資金的合理使用。

注釋?zhuān)?/p>

① 基于這一理解，德國(guó)生物學(xué)家E·海克爾于1869年提出了生態(tài)學(xué)的概念，認(rèn)為它是研究動(dòng)物與植物之間、動(dòng)植物及環(huán)境之間相互影響的一門(mén)學(xué)科。

② 黃秉維院士在提出生態(tài)環(huán)境一詞后查閱了大量的國(guó)外文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)外學(xué)術(shù)界很少使用這一名詞。全國(guó)政協(xié)前副主席錢(qián)正英院士等在2005年發(fā)表于《科技術(shù)語(yǔ)研究》雜志(7卷2期)的《建議逐步改正“生態(tài)環(huán)境建設(shè)”一詞的提法》一文中，轉(zhuǎn)述了黃秉維院士后來(lái)的看法，即“顧名思義，生態(tài)環(huán)境就是環(huán)境，污染和其他的環(huán)境問(wèn)題都應(yīng)該包括在內(nèi)，不應(yīng)該分開(kāi)，所以我這個(gè)提法是錯(cuò)誤的?！?/p>

③ 正如《方案》在第三條規(guī)定：本方案所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。

④ 《若干規(guī)定》第一條規(guī)定：“具有下列情形之一，省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，或者受?chē)?guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無(wú)法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟……”。該表述混淆了磋商權(quán)利主體和訴訟原告主體，與《方案》的規(guī)定并不一致。

⑤ 有學(xué)者認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境損害不包括財(cái)產(chǎn)損害。參見(jiàn)呂忠梅.論環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的雙重性[N].人民法院報(bào),2014-11-5.

⑥ 截至2019年5月，各級(jí)人民法院共受理省級(jí)、市地級(jí)人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件30件，其中受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件14件，審結(jié)9件；受理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件16件，審結(jié)16件。

⑦ 現(xiàn)有制度對(duì)磋商過(guò)程的監(jiān)督并不完善?！度舾梢?guī)定》第十二條規(guī)定了司法確認(rèn)前的“公告”制度。但是，對(duì)于沒(méi)有申請(qǐng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議，該“公告”制度并不適用，這就為“權(quán)力尋租”留下可能。

⑧ 在客觀過(guò)錯(cuò)理論中，過(guò)錯(cuò)實(shí)際上就是指違法行為,兩者屬于同一概念。參見(jiàn)張民安.作為過(guò)錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的非法性與過(guò)錯(cuò)——我國(guó)過(guò)錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)采取的規(guī)則.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2007,7.

⑨ 例如：《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條就將無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任嚴(yán)格限定在“因污染環(huán)境造成損害的”情形；《環(huán)境公益訴訟解釋》第十八條則規(guī)定無(wú)論是“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”，只要已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；而《森林法》第四十四條則規(guī)定了“違反本法規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失”，行為違法性是賠償責(zé)任的要件，這應(yīng)該屬于(客觀)錯(cuò)誤責(zé)任。

⑩ 歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》也采取了兩分法，對(duì)于那些造成生態(tài)損害具有一般性、內(nèi)在的固有危險(xiǎn)性的“危險(xiǎn)活動(dòng)”，采用了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則；而對(duì)于不具有造成生態(tài)環(huán)境損害普遍性、一般性的固有危險(xiǎn)性的行為，采取了過(guò)錯(cuò)責(zé)任規(guī)則原則。參見(jiàn)竺效.生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究[M].北京:法律出版社,2016.