群體性事件防范處置人群管理的路徑探析

湯天峰

(江蘇警官學(xué)院，江蘇南京210031)

公民擁有憲法所賦予的集會(huì)、游行、示威等集體表達(dá)與參與的行為權(quán)利。政府以及相關(guān)職能部門包括公安機(jī)關(guān)的基本職責(zé)之一就是對(duì)公民包括公民群體依法舉行的集會(huì)、游行、示威等權(quán)利予以保護(hù)。相應(yīng)地，政府相關(guān)部門也具有確保公共安全與秩序和保護(hù)所有公民的生命和公私合法財(cái)產(chǎn)安全，防止集會(huì)、游行、示威等權(quán)利的集體行使異化為群體性事件(以及治安災(zāi)害事故)的責(zé)任。因?yàn)椴环ㄐ袨閾诫s其中，保護(hù)集會(huì)、游行、示威等集體自由與同時(shí)維護(hù)公共安全與秩序的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中常常遭遇困境，并且實(shí)際上也成為職能部門履職及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與政治安定過(guò)程的一大挑戰(zhàn)。保護(hù)集會(huì)、游行、示威等群體行為自由的同時(shí)維護(hù)公共安全與秩序的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)必須明確目標(biāo)，優(yōu)化預(yù)案，持續(xù)訓(xùn)練，強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)警能力培養(yǎng)，正確運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)人群管理的指揮與控制策略戰(zhàn)術(shù)，執(zhí)行有力，及時(shí)防范群體性事件的發(fā)生與激化。

一、人群管理的目標(biāo)與原則

(一)人群管理的目標(biāo)

人群管理是公安機(jī)關(guān)依法對(duì)集體行為人群采取法定措施、保障秩序的過(guò)程，管理對(duì)象構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜。人群管理既涉及集會(huì)、游行、示威的群體，包括集會(huì)、游行、示威的組織者、骨干、一般參與者、觀察者、媒體、旁觀者和其他目的各異對(duì)活動(dòng)持支持或反對(duì)意見的人，當(dāng)然還包括幕后“黑手”。①人群管理還涵蓋了體育活動(dòng)、節(jié)日慶典、音樂(lè)會(huì)等可能導(dǎo)致群體性事件(以及治安災(zāi)害事故)的有一定規(guī)模的群眾性活動(dòng)的組織者與參與者。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，災(zāi)害事故、勞資糾紛、重大社會(huì)輿情、敏感新聞事件、產(chǎn)品發(fā)布會(huì)、商業(yè)活動(dòng)、交通事故、醫(yī)患糾紛等也可能導(dǎo)致群體失序與生命財(cái)產(chǎn)損失，需要實(shí)施人群管理。群體性活動(dòng)的參與人群有合法和非法之分，但通常是兩者的混雜糾合，并且相關(guān)個(gè)人可能實(shí)施、參與可演化的各種行為。人群管理干預(yù)控制的群體行為，從合法群體行為到非法群體行為直至騷亂性行為都屬于其范疇。其中人群管理的難點(diǎn)是非法集會(huì)、游行、示威和大型賽事等群體沖突中的“暴力人群”控制。當(dāng)然，并非所有群體性活動(dòng)都涉及非法行為，但在“總體上呈現(xiàn)出傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新生風(fēng)險(xiǎn)相互滲透、現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)相互交織、國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)相互作用的復(fù)雜局面”的當(dāng)下，人群管理必須有強(qiáng)烈的“防控風(fēng)險(xiǎn)”意識(shí)。[1]

公安機(jī)關(guān)人群管理應(yīng)當(dāng)基于正確而且堅(jiān)定的立場(chǎng)，同時(shí)具有靈活處置策略意識(shí)。在根本立場(chǎng)上，公安機(jī)關(guān)及其人民警察實(shí)施人群管理必須旗幟鮮明講政治，以強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”為根本遵循，始終在思想上政治上行動(dòng)上自覺(jué)同黨中央保持高度一致。在人群管理策略上，公安機(jī)關(guān)依法履行法定人群管理職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公民擁有受憲法保護(hù)的集會(huì)、游行、示威或是進(jìn)行其他群體活動(dòng)的權(quán)利，但必須依法行使。公安機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎權(quán)衡公民個(gè)人或群體的集會(huì)、游行、示威權(quán)利及參與其他集體行動(dòng)的公民自由權(quán)利同用以保護(hù)公共安全、公共秩序所必須行使的人群管理公權(quán)力間的關(guān)系，原則堅(jiān)定、策略靈活，最大限度地保護(hù)所有公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，“要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，既要解決合理合法訴求、維護(hù)群眾利益，也要引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求、維護(hù)社會(huì)秩序”。[2]

公安機(jī)關(guān)實(shí)施人群管理必須符合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)專業(yè)素養(yǎng)。人民警察必須依照《人民警察法》《集會(huì)游行示威法》《治安管理處罰法》《戒嚴(yán)法》等法律履行人群管理法定職責(zé)。公安機(jī)關(guān)人民警察要體現(xiàn)良好的“紀(jì)律部隊(duì)”等專業(yè)素養(yǎng)，不能因他人發(fā)表的意見、激烈的情緒或暴力攻擊行為影響到規(guī)范履行職責(zé)。人民警察基于專業(yè)素養(yǎng)的自律和自制能力是成功管理人群的主體要素。公安機(jī)關(guān)的人群管理預(yù)案應(yīng)當(dāng)基于法定權(quán)能框架與執(zhí)法處置流程標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)本地可能發(fā)生的群體性事件的常見事態(tài)確定防范處置策略，強(qiáng)化日常演練，并與相關(guān)管理部門進(jìn)行積極主動(dòng)的溝通、協(xié)同與合作。這樣的專業(yè)職能部門之間的互動(dòng)有助于在統(tǒng)一、協(xié)同層面，在各自法定職責(zé)范圍內(nèi)，建立專業(yè)的快速反應(yīng)以及責(zé)任與義務(wù)機(jī)制。

公安機(jī)關(guān)及其人民警察須周全考慮現(xiàn)場(chǎng)人群管理策略和程序。周全的人群管理策略和程序考量是為了實(shí)現(xiàn)各方合法權(quán)益最大化。針對(duì)性策略與嚴(yán)密合規(guī)的程序，才能既實(shí)實(shí)在在保護(hù)人群管理相關(guān)各方憲法權(quán)利，又保障具體法律實(shí)施的公平公正。程序正當(dāng)應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、對(duì)重要設(shè)備的保護(hù)、對(duì)違法者采取的強(qiáng)制措施、保證人民警察的個(gè)人安全、恢復(fù)公共秩序、追究違法者法律責(zé)任、挖掘隱患以消除事件對(duì)公共安全與秩序的潛在擾亂等人群管理全部過(guò)程中。

人群管理警察應(yīng)當(dāng)識(shí)別并制止違法行為。人群管理警察的責(zé)任是識(shí)別逾越了合法邊界的個(gè)體與群體行為，防范其逐步演化或激化為對(duì)他人權(quán)利、公共秩序與安全的侵犯剝奪甚至是危害國(guó)家安全的行為。通常的違法犯罪行為大致包括非法組織或參與集會(huì)、游行、示威及襲擊他人、沖擊公權(quán)部門、損害公私財(cái)物等。人民警察應(yīng)當(dāng)積極識(shí)別并制止違法犯罪行為，而不僅僅是“忍辱負(fù)重”的挺立者、被宣泄攻擊者。公安機(jī)關(guān)制止違法行為應(yīng)力求規(guī)范、有力，力求社會(huì)理解與支持。

總而言之，公安機(jī)關(guān)通過(guò)以上努力達(dá)成的人群管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)合法活動(dòng)的同時(shí)識(shí)別和制止不法行為，防范群體性事件的發(fā)生與激化，進(jìn)而“有效防范、管理、處理國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，有力應(yīng)對(duì)、處置、化解社會(huì)安定挑戰(zhàn)”。[3]

(二)人群管理的原則

任何公共場(chǎng)所集會(huì)、游行、示威等群體行為，無(wú)論出于合法還是非法的目的，都需要公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)。從保障、監(jiān)督、管控直至實(shí)施必須的具體的人群管理的措施都屬于應(yīng)對(duì)的范疇。人群管理的有效應(yīng)對(duì)，需要處置團(tuán)隊(duì)關(guān)注、把握好以下原則，并體現(xiàn)與貫徹在人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案制定、實(shí)訓(xùn)以及人群管理實(shí)戰(zhàn)中。

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，抓大放小。人群管理必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨委政府與上級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目標(biāo)明確，指揮控制有力；抓大放小，協(xié)調(diào)靈活，在確定“基層”處置單位領(lǐng)導(dǎo)人的能力和局限性程度的前提下，鼓勵(lì)參與處置的下級(jí)單位主動(dòng)處理問(wèn)題。

2.正確適用法律政策，不授人以柄。對(duì)憲法、法律、政策規(guī)定的準(zhǔn)確把握，能防止政治上被動(dòng)，杜絕法律層面常識(shí)性失誤。合法、規(guī)范(標(biāo)準(zhǔn))的人群管理對(duì)秩序生成與恢復(fù)意義重大，有助于實(shí)現(xiàn)人群管理法律、政治、社會(huì)“三個(gè)效果”相統(tǒng)一，因?yàn)椤胺傻膶?shí)踐權(quán)威(它促成服從的能力，而且這種服從的理由超越了對(duì)懲罰之恐懼)部分地是通過(guò)其規(guī)范性權(quán)威得以維系的”。[4]

3.堅(jiān)持群眾路線，具備較強(qiáng)的群眾工作意愿與能力。一切公安工作包括人群管理，要以人民為中心，“把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好，充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾”，[5]才能推進(jìn)人群管理、治理創(chuàng)新。在法治框架下，對(duì)參與群體予以一定程度的同情理解，施以一定援助的意愿與溝通尤為重要，條件允許時(shí)，花費(fèi)時(shí)間以真摯情懷交流互動(dòng)以促進(jìn)群體性活動(dòng)合法舉行、自愿服從管理是防范群體行動(dòng)演化為群體性事件的上策。從管理相對(duì)方的立場(chǎng)觀察問(wèn)題，不僅與信息收集深度廣度速度、處置方案的及時(shí)調(diào)整和強(qiáng)制措施的使用程度密切相關(guān)，而且會(huì)影響到處置措施的社會(huì)支持度。

公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門實(shí)施人群管理追求高質(zhì)效，參與群體的利益相關(guān)組織的參與、溝通、反饋、建立信任至關(guān)重要。制定具體策略應(yīng)對(duì)人群管理事態(tài)時(shí)，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)積極與利益相關(guān)組織進(jìn)行合法合作，這一合作過(guò)程是“公平程序”，“提供了一個(gè)可以接受的解決辦法，可以解決在其他情況下無(wú)法解決的爭(zhēng)議”。[6]這種溝通工作實(shí)際上是促進(jìn)相關(guān)職能部門及時(shí)回應(yīng)群眾期盼，防止事態(tài)激化，應(yīng)當(dāng)成為規(guī)定動(dòng)作。利益相關(guān)組織包括相關(guān)管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織、宗教團(tuán)體、特定利益集團(tuán)等。

4.立足社情，強(qiáng)化日常演練。立足本地社情，依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系與不斷完善的預(yù)案，盡可能有針對(duì)性地進(jìn)行人群管理控制演練，訓(xùn)練與培養(yǎng)人民警察對(duì)社會(huì)信息的察覺(jué)感知能力、對(duì)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警能力、犯罪調(diào)查能力、高效的策略手段運(yùn)用能力、單位協(xié)同處置能力、對(duì)武力客觀合理合法的使用能力等。處置人員需要知悉當(dāng)?shù)厣缜?、人群管理法律、政策、策略和任?wù)目標(biāo)。基本戰(zhàn)術(shù)的常規(guī)訓(xùn)練可促進(jìn)戰(zhàn)斗力的生成。訓(xùn)練應(yīng)當(dāng)是持續(xù)進(jìn)行的過(guò)程。

5.構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，尋求社會(huì)組織的廣泛支持。人群管理通常由以下機(jī)構(gòu)層面組成：決策與指導(dǎo)的上級(jí)黨委政府與公安機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的當(dāng)?shù)攸h委政府、屬地應(yīng)對(duì)的當(dāng)?shù)鼐?、能提供支持的部門與社會(huì)組織。公安機(jī)關(guān)以及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)要與社區(qū)、社會(huì)組織、民族與宗教等組織之間建立暢通的聯(lián)絡(luò)，與這些機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層之間建構(gòu)密切合作關(guān)系。他們之間必須交換或共享信息，了解各自面臨的問(wèn)題，以整合彼此援助。公安部門和社會(huì)性保安組織、單位安保部門之間也必須強(qiáng)化聯(lián)系。要構(gòu)建較好的媒體關(guān)系，重視與社會(huì)媒體和網(wǎng)絡(luò)通訊合作，跟蹤引導(dǎo)自媒體，從被動(dòng)適應(yīng)媒體到主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)輿論，“掌控話語(yǔ)權(quán)，控制輿論走向，樹立政府公信力，防止流言、謠言傳播”。[7]

二、人群管理的應(yīng)對(duì)預(yù)案與能力訓(xùn)練

(一)人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”，“應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案”；第十八條規(guī)定，“應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容”。各地公安機(jī)關(guān)據(jù)此制定的群體性事件防范處置人群管理預(yù)案為處置決策、執(zhí)行和問(wèn)責(zé)奠定了基礎(chǔ)，為日常演練提供了基本依據(jù)。群體性事件防范處置人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案必須要素完備。要素完備的人群應(yīng)急管理預(yù)案制定是提高人群管理能力、快速恢復(fù)秩序的前提。遵循《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》基本要求，群體性事件人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案應(yīng)圍繞以下八個(gè)方面提供解決問(wèn)題的框架。

1.構(gòu)建指揮和控制主體?！敖⒌燃?jí)有序的”、“用組織權(quán)力作為保證”的指揮關(guān)系，“形成明確的指揮鏈”是“應(yīng)急處置取得成功的重要保證”，[8]所以，只有建立人群管理領(lǐng)導(dǎo)層，確定人群管理策略和行動(dòng)上的指揮者，避免多頭指揮，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)警情的快速反應(yīng)、迅速處置，才能最終達(dá)到提高人群管理勤務(wù)指揮質(zhì)效、增強(qiáng)整體防控效能的目的。

2.明確行動(dòng)職責(zé)與力量。分解指揮和控制責(zé)任至其他執(zhí)行層面與主體，避免處置任務(wù)不明與執(zhí)行主體缺失。確定人群管理的處置目標(biāo)、執(zhí)行原則性與靈活性統(tǒng)一的行動(dòng)計(jì)劃、保障現(xiàn)場(chǎng)處置公安機(jī)關(guān)行動(dòng)人員配備要求、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)的執(zhí)法部門與機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系。

3.整合外部支持資源。人群管理的規(guī)模性和事態(tài)嚴(yán)重程度決定了多機(jī)構(gòu)協(xié)同合作的必要性，以高效地提供充足的互助資源。人群管理應(yīng)急互助響應(yīng)須有事前協(xié)作計(jì)劃，明確提供支持的單位及其任務(wù)，明確特定的裝備需求和附帶設(shè)備，明確通信與情報(bào)信息匯報(bào)傳輸要求，明確極端突發(fā)事件應(yīng)對(duì)計(jì)劃、對(duì)武力支援的詳細(xì)規(guī)定、強(qiáng)制措施以及后勤支持(飲食保障，休息與住宿的場(chǎng)地、設(shè)施)和財(cái)政保證等。

應(yīng)對(duì)可預(yù)知或正在發(fā)生的群體性事件時(shí)，曾經(jīng)的處置經(jīng)驗(yàn)可以提供一個(gè)基本層面的行動(dòng)框架予以借鑒指導(dǎo)，有助于提高處置針對(duì)性與效率。所以，人群管理單位要聯(lián)系對(duì)相似群體性事件有處置經(jīng)驗(yàn)的公安機(jī)關(guān)、確定能給予后勤等支持的地方政府、機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織。如前文所述，有效應(yīng)對(duì)群體性事件必須與社會(huì)機(jī)構(gòu)和社區(qū)型資源進(jìn)行合作，制定預(yù)案前要對(duì)能提供諸如危險(xiǎn)品處理、通信、交通、醫(yī)療等支持的機(jī)構(gòu)單位進(jìn)行調(diào)查摸底。要對(duì)媒體公關(guān)進(jìn)行策劃，確定公共信息負(fù)責(zé)人，建立信息傳播與媒體介入的程序，確定采訪報(bào)道區(qū)域與禁區(qū)。其他可能需要外部支援的事宜可能情況不一，比如為警察安排特殊的專業(yè)裝備與個(gè)人保護(hù)裝備、大規(guī)模強(qiáng)制措施運(yùn)用的物資、備用車輛和燃料、財(cái)產(chǎn)和證據(jù)控制儲(chǔ)存場(chǎng)地、對(duì)生化污染危機(jī)的排除、關(guān)鍵設(shè)備和裝備的專業(yè)的安全使用指導(dǎo)等。

4.暢通與行動(dòng)者的溝通渠道。與活動(dòng)組織者進(jìn)行會(huì)見、識(shí)別潛在抗議群體并且主動(dòng)與其會(huì)見、與支持群體和其他利益相關(guān)者會(huì)見溝通。群體性事件人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案最好追求事態(tài)擴(kuò)張前的說(shuō)服。“民主社會(huì)的治理，就是要通過(guò)公眾與政府之間的辯論、討論、談判與妥協(xié)進(jìn)行的，溝通的目的就是為了彼此說(shuō)服對(duì)方”。[9]

5.充分的法律適用準(zhǔn)備?！耙獓?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會(huì)效果?！盵10]堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記“重法治”的嚴(yán)格要求，不斷提高人群管理法治化水平和執(zhí)法公信力，必須研究可應(yīng)用的法律、法規(guī)和具體法條，正確適用法律。充分考慮人群管理過(guò)程中涉及時(shí)間、地點(diǎn)和方式限制的合法性；列舉并準(zhǔn)確理解武力使用的法律、政策和程序，如采取相關(guān)措施所需授權(quán)的等級(jí)及所需授權(quán)使用的裝備、工具和技術(shù)；介紹不合法群體行為所需的構(gòu)成要件和宣布取締的方法；做好對(duì)犯罪調(diào)查與拘捕行動(dòng)的相關(guān)法律手續(xù)準(zhǔn)備。在制定策略措施時(shí)，可以與法律顧問(wèn)、司法機(jī)關(guān)商議討論，以確保應(yīng)對(duì)行動(dòng)的合法合規(guī)。

6.跟進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)秩序恢復(fù)后的穩(wěn)定工作。目的是防止非法活動(dòng)的反復(fù)，提出后續(xù)穩(wěn)定工作的短期要求、長(zhǎng)期要求，明確手段和資源。特別要警惕外來(lái)勢(shì)力滲透煽動(dòng)，因?yàn)槲鞣讲糠职l(fā)達(dá)國(guó)家，基于意識(shí)形態(tài)與“雙重標(biāo)準(zhǔn)”等原因，“形成了影響全球的集體網(wǎng)絡(luò)，極大地影響到發(fā)展中國(guó)家的集體行動(dòng)”。[11]特定條件下，鞏固穩(wěn)定工作要與反顛覆、反分裂、反滲透、反邪教、反恐怖斗爭(zhēng)相結(jié)合。

7.制定書面的行動(dòng)總結(jié)報(bào)告。集思廣益充分檢討，總結(jié)獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為完善今后處置預(yù)案、確保高效處置做好備案，提高防患未然、風(fēng)險(xiǎn)管理的能力與水平。

8.依據(jù)人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案進(jìn)行日常演練。持續(xù)的演練可以發(fā)現(xiàn)預(yù)案漏洞，促進(jìn)培養(yǎng)人民警察領(lǐng)會(huì)適用法律法規(guī)能力、現(xiàn)場(chǎng)警力流動(dòng)互助能力，強(qiáng)化人身控制技能、制服性警械使用技能、低致命性與非致命性武器使用技能、人群動(dòng)向控制能力、大規(guī)模強(qiáng)制措施運(yùn)用與團(tuán)隊(duì)配合技能、媒體公關(guān)能力等。還可以有選擇地培養(yǎng)相關(guān)人員指揮決策、干預(yù)控制能力。

(二)人群管理信息收集評(píng)估等能力訓(xùn)練

群體性事件人群管理應(yīng)對(duì)預(yù)案是相對(duì)穩(wěn)定的日常實(shí)戰(zhàn)演練依據(jù)。現(xiàn)實(shí)的人群管理充滿可變性因素。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十八條“預(yù)防與預(yù)警機(jī)制”建設(shè)要求，動(dòng)態(tài)人群管理應(yīng)置情報(bào)信息收集評(píng)估等能力培養(yǎng)于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性位置。

1.人群管理能力訓(xùn)練中，情報(bào)信息收集與評(píng)估能力培養(yǎng)是基礎(chǔ)性工作。情報(bào)信息是指揮決策與處置實(shí)戰(zhàn)緊密結(jié)合的紐帶。情報(bào)信息收集與分析是人群管理相關(guān)策略及時(shí)調(diào)整以提高應(yīng)對(duì)效率的依據(jù)?！爸挥凶⒅厍閳?bào)信息引領(lǐng)，才能掌握犯罪動(dòng)向，下好先手棋，打好主動(dòng)仗?！盵12]占有情報(bào)的數(shù)量、質(zhì)量和分析研判速度已成為公安機(jī)關(guān)人群管理的核心能力要素。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，各種電子數(shù)據(jù)、信息、軌跡大量存在于各個(gè)行業(yè)與領(lǐng)域，在情報(bào)信息資源更多、范圍更廣、層次更深的同時(shí)，對(duì)公安機(jī)關(guān)人民警察挖掘、占有、研判、傳輸情報(bào)信息的能力也提出了更高要求。

情報(bào)信息收集與評(píng)估能力培養(yǎng)，要知曉處置主體合法的執(zhí)法意圖，要知曉處置主體順利履職所需要的信息范圍，要知曉指揮團(tuán)隊(duì)解決當(dāng)務(wù)之急所需要的信息，要掌握收集情報(bào)信息的現(xiàn)代科技手段與渠道，織密智慧智能情報(bào)感知網(wǎng)絡(luò)。收集與分析的信息應(yīng)當(dāng)有助于處置機(jī)關(guān)進(jìn)行重大事件相關(guān)的預(yù)測(cè)與行動(dòng)、協(xié)助處置機(jī)關(guān)完善調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)人群應(yīng)對(duì)措施、針對(duì)性處理突發(fā)非法行為——包括正在發(fā)生的和預(yù)期發(fā)生的，從而確保高效靈敏指揮決策基礎(chǔ)上人群管理風(fēng)險(xiǎn)防控的協(xié)同性、打擊犯罪的精準(zhǔn)性和維護(hù)穩(wěn)定的鞏固性。

2.人群管理能力訓(xùn)練中，評(píng)估預(yù)測(cè)事件的影響力的能力培養(yǎng)關(guān)乎事中管理力度與善后工作成效。評(píng)估預(yù)期事件的影響力是為了提高人群管理策略與措施的針對(duì)性、有效性，選擇處置措施的力度。就具體的人群管理而言，培養(yǎng)鞏固提高觀察社會(huì)動(dòng)態(tài)、分析預(yù)測(cè)治安事態(tài)發(fā)展、有效控制社會(huì)不安定因素的能力，預(yù)知、預(yù)警、預(yù)防事態(tài)發(fā)展和影響力，可提升防范措施針對(duì)性，減少盲目和無(wú)效警務(wù)。事件前要察知群體行動(dòng)的類型，舉行的時(shí)間地點(diǎn)，行動(dòng)的持續(xù)時(shí)間。要估計(jì)預(yù)期參與或者旁觀的人數(shù)、回顧先前涉及相同或相似群體的事件、了解先前事件參與群體采用的裝備和行為、分析預(yù)判參與者的到達(dá)和離開時(shí)間以及交通路線。盡可能地預(yù)估對(duì)公共交通、對(duì)商業(yè)活動(dòng)和公共生活的影響；分析沿途潛在的活動(dòng)和危險(xiǎn)；分析群體出現(xiàn)反對(duì)、反抗行為的可能性；[13]評(píng)估其他與事件相關(guān)的公眾關(guān)切。如果缺乏以上的“高質(zhì)量評(píng)估”，那么會(huì)導(dǎo)致“評(píng)估不能提供足夠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)去計(jì)算效應(yīng)值”，[14]從而直接影響人群管理的事中管理力度與善后工作成效。

三、人群管理干預(yù)與控制

人群管理進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)階段，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎選擇與調(diào)整人群管理干預(yù)與控制的策略與措施。雖然合法的群體行為，如取得許可的集會(huì)、游行、示威活動(dòng)通常不需要執(zhí)法部門的過(guò)多干預(yù)和控制，但仍然應(yīng)當(dāng)獨(dú)立評(píng)價(jià)每一個(gè)具體的人群管理，以確保有效支持和促進(jìn)群體活動(dòng)合法依規(guī)舉行，防止合法行為向非法方向演化、異化、激化。人群管理采用的策略措施可能會(huì)引起行動(dòng)者積極或者消極的反響，例如，強(qiáng)制措施的威懾運(yùn)用可能加速違法人群離開現(xiàn)場(chǎng)，也可能導(dǎo)致更大規(guī)模沖突。

應(yīng)對(duì)部分參與者在人群中實(shí)施的群體性犯罪行為需要堅(jiān)決但靈活的措施，公安機(jī)關(guān)采用的人群管理干預(yù)控制策略應(yīng)當(dāng)基于可獲得的當(dāng)?shù)刭Y源和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境信息的整體性，以盡可能多地防范突發(fā)情況。為人群管理干預(yù)與控制制定與選擇策略時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能多地包含對(duì)偶發(fā)事件的考慮。如果群體活動(dòng)有向群體性事件演化的苗頭與趨勢(shì)，人群管理干預(yù)和控制應(yīng)當(dāng)盡力避免使用武力，即使使用武力，也應(yīng)當(dāng)有限度有節(jié)制，武力升級(jí)應(yīng)當(dāng)盡量循序漸進(jìn)。采取逐步升級(jí)的強(qiáng)制措施，至少要先進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)普法宣傳教育，要有“對(duì)各類社會(huì)矛盾，要引導(dǎo)群眾通過(guò)法律程序、運(yùn)用法律手段解決，推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”[15]的過(guò)程。

(一)疏散指令

疏散指令，即發(fā)布解散命令，是有節(jié)制使用武力的前提與前奏?！皩?duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，在以謹(jǐn)小慎微的方式尊重公民權(quán)之外的另外一種選擇是，盡可能地實(shí)現(xiàn)公民所享有的公民權(quán)的最大化”，[16]所以，從策略與戰(zhàn)術(shù)上說(shuō)，人群管理干預(yù)和控制應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮采用公開參與處置的執(zhí)法部門的人群控制和疏散措施，保護(hù)要害部門與重點(diǎn)單位，制定交通管理或控制方案，與參與群體建立聯(lián)系、了解成員提出的訴求、宣傳法律政策，獲得和平進(jìn)行與服從管理的保證等。但如果事態(tài)有擴(kuò)張趨勢(shì)，“這通常要求國(guó)家尊重公民權(quán)，但同樣也需要各種在某些時(shí)候可能會(huì)被認(rèn)為是對(duì)其侵犯的措施”，[17]即應(yīng)當(dāng)逐步展示國(guó)家管理力量直至國(guó)家暴力。但展示力量需要從有節(jié)制的疏散指令開始。疏散指令的目的是暫時(shí)地疏散現(xiàn)場(chǎng)人群，而不是徹底解決訴求。應(yīng)當(dāng)明確的是，疏散指令下達(dá)后，人群應(yīng)當(dāng)立即或限時(shí)離開，公安機(jī)關(guān)不給予其訴求承諾。疏散指令應(yīng)當(dāng)以合理的方式進(jìn)行，并且確保相關(guān)對(duì)象知悉、理解?；诃h(huán)境條件，公安機(jī)關(guān)需要在不同位置發(fā)布不同的通告，包括發(fā)布可能使用武力并導(dǎo)致傷亡的警告。為保證發(fā)布的效果，要在人群的后部安排處置人員，以確認(rèn)(并記錄)疏散指令的傳達(dá)是否有效。有關(guān)處置人員要掌握多種語(yǔ)言文字等技能，疏散指令應(yīng)當(dāng)用人群能理解的語(yǔ)言文字等方式發(fā)布。

可用于發(fā)布疏散指令的方法包括：大聲宣布、擴(kuò)音器喊話、張貼通告和設(shè)置疏散標(biāo)志等。要注意的是，只有警方確定有強(qiáng)大的處置與支持力量能控制人群的有序撤離，才應(yīng)當(dāng)發(fā)布疏散指令。疏散指令應(yīng)當(dāng)記錄在案，無(wú)論以何種方式發(fā)布指令，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)記錄發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)布人的姓名、指令發(fā)布的日期和具體時(shí)刻?？墒褂梦淖?、音頻、視頻記錄疏散指令發(fā)布內(nèi)容與過(guò)程。

(二)警告與強(qiáng)制措施運(yùn)用

警告與強(qiáng)制措施只針對(duì)不法行為人。警告與強(qiáng)制措施具有國(guó)家暴力作為后盾的特殊強(qiáng)制性?！肮矙C(jī)關(guān)是有特殊強(qiáng)制力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。其強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》《人民警察法》《治安管理處罰法》等法律賦予公安機(jī)關(guān)大量依法執(zhí)行強(qiáng)制措施的權(quán)力”。[18]利用警告與多種強(qiáng)制措施以應(yīng)對(duì)的非法行為，包括不服從警察命令的抵觸妨礙行為、故意反對(duì)警察合法要求的主動(dòng)抵抗挑釁行為和危及生命與財(cái)產(chǎn)的攻擊性行為。警告與強(qiáng)制措施運(yùn)用的目的是快速恢復(fù)現(xiàn)場(chǎng)秩序?！度嗣窬旆ā返诎藯l規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、依法予以拘留或者采取法律規(guī)定的其他措施”，第十一條規(guī)定，“為制止嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)的需要，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以使用警械”?！都瘯?huì)游行示威法》第二十七條規(guī)定，不聽從警察制止命令的，“人民警察現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人有權(quán)命令解散；拒不解散的，人民警察現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人有權(quán)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定決定采取必要措施強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留”。

警告與強(qiáng)制措施的運(yùn)用必須合法、規(guī)范、有限。警告與強(qiáng)制措施的運(yùn)用必須在客觀上完全合理，更重要的是于法有據(jù)。警告與強(qiáng)制措施運(yùn)用前，警方應(yīng)該有按有關(guān)規(guī)定宣傳與疏散的過(guò)程，使人群相信警察有誠(chéng)意和平地維護(hù)法律和秩序，但必要時(shí)有意志有能力用武力驅(qū)散人群，“政府之所以存在，就是需要由它來(lái)取代每個(gè)人充當(dāng)法官與警察的狀況……并執(zhí)行監(jiān)督與懲罰的職責(zé)”。[19]但警告在前，強(qiáng)制措施運(yùn)用在后。從警告到強(qiáng)制措施運(yùn)用，必須經(jīng)過(guò)規(guī)范程序，以保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)參與人群的合法權(quán)益。是否合理地動(dòng)用武力進(jìn)行驅(qū)散、抓捕，取決于能否保持現(xiàn)場(chǎng)人群情緒穩(wěn)定以及在緊要關(guān)頭的暴力行為規(guī)模及其對(duì)公共秩序與安全利益的侵犯程度。如果動(dòng)用武力會(huì)造成嚴(yán)重傷亡，在可行的情況下，應(yīng)當(dāng)先給出說(shuō)服與警告。《人民警察使用警械和武器條例》第六條規(guī)定，“人民警察使用警械和武器前，應(yīng)當(dāng)命令在場(chǎng)無(wú)關(guān)人員躲避；在場(chǎng)無(wú)關(guān)人員應(yīng)當(dāng)服從人民警察的命令，避免受到傷害或者其他損失”。在確定動(dòng)用武力之前，警察應(yīng)當(dāng)優(yōu)選傷害性更小的方案。應(yīng)當(dāng)使用的武力不應(yīng)超過(guò)必要的限度，因?yàn)槲淞\(yùn)用的目的不是對(duì)參與者包括“暴徒”造成傷害，而是維護(hù)和平與秩序，保護(hù)社會(huì)成員。武器只能用于危險(xiǎn)境況下警察的自我保護(hù)，同時(shí)應(yīng)以使攻擊者失去行動(dòng)能力為限度。

在強(qiáng)制措施運(yùn)用規(guī)范與有限方面，香港警方的做法值得借鑒。近來(lái)香港特區(qū)警察依法采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)“暴徒”攻擊立法會(huì)、特區(qū)政府、中聯(lián)辦包括攻擊警察的“恣意妄為”行為，香港警察“壓力巨大”，但香港警察應(yīng)對(duì)行為反映出警方的訓(xùn)練有素。②面對(duì)并非臨時(shí)起意、配合很嫻熟、破壞行動(dòng)非常有目的性的惡意包圍、沖擊中聯(lián)辦大樓、污損國(guó)徽的激進(jìn)示威者，香港警方表現(xiàn)出武力克制與應(yīng)對(duì)程序的規(guī)范化?！懊慨?dāng)示威者逼近，或向警方投擲雜物時(shí)，警方都會(huì)舉旗警告”。媒體總結(jié)出警方黃旗多用于警戒線；紅旗明示“停止攻擊，否則使用武力”；黑旗寫著“警告，催淚彈”，但仍會(huì)預(yù)留時(shí)間讓對(duì)方離開；橙旗表示的“速離否則開槍”，是最嚴(yán)重警告。[20]

警告與強(qiáng)制措施運(yùn)用應(yīng)安全有保障。通常，現(xiàn)場(chǎng)處置力量、取證力量、備勤支援力量、醫(yī)護(hù)等協(xié)作力量，現(xiàn)場(chǎng)的、非現(xiàn)場(chǎng)的和可以征用的設(shè)備以及天氣狀況、媒體公關(guān)等狀況有利于我時(shí)才運(yùn)用警告與強(qiáng)制措施。

采取強(qiáng)制措施過(guò)程與手段也應(yīng)當(dāng)記錄。記錄方式可以是平面攝影、音頻記錄、視頻記錄、書面記錄、報(bào)告文件、媒體報(bào)道、民眾提供的信息源片段等。這一過(guò)程將有助于在采取強(qiáng)制措施恢復(fù)秩序后對(duì)群體性事件中的違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查與起訴，也可以成為部分人員責(zé)任減輕的證據(jù)。就取證與固定證據(jù)而言，應(yīng)當(dāng)重視在刑事訴訟之外保護(hù)證據(jù)，有助于可能發(fā)生的民事訴訟行為。

(三)指揮與控制

人群管理需要全面掌控上文提及的所有處置行動(dòng)特別是直接執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)處置戰(zhàn)術(shù)的指揮與控制中樞。

建立指揮部。突發(fā)事件人群管理應(yīng)急指揮部、現(xiàn)場(chǎng)指揮部承擔(dān)指揮處置的工作。在人群應(yīng)急管理時(shí)，通常建立兩個(gè)指揮中心即應(yīng)急指揮部(總指揮部)和現(xiàn)場(chǎng)指揮部?？傊笓]部負(fù)責(zé)應(yīng)急指揮，現(xiàn)場(chǎng)指揮部負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)戰(zhàn)術(shù)指揮?？傊笓]部可設(shè)在公安機(jī)關(guān)，作為行動(dòng)指揮中樞?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部在確保安全前提下可選擇在事發(fā)地點(diǎn)或附近，以實(shí)施具體的控制、協(xié)調(diào)和通信等處置措施。必要時(shí)可以建立移動(dòng)指揮部，靈活地應(yīng)急指揮。

保證指揮的統(tǒng)一性。明確統(tǒng)一的指揮體系是人群管理整體有序展開的關(guān)鍵。指揮的統(tǒng)一性指的是每一位警員只受命于一位指揮人員、每個(gè)人只需向唯一一個(gè)人匯報(bào)。如此便可清楚識(shí)別負(fù)責(zé)某一處置單位、工作或任務(wù)的個(gè)人。指揮的統(tǒng)一性避免了多頭指揮，避免處置人員在現(xiàn)場(chǎng)無(wú)所適從、不知所措，保證了對(duì)群體性事件的處置效率。指揮部應(yīng)當(dāng)制定處置突發(fā)事件行動(dòng)的目標(biāo)，持續(xù)、及時(shí)評(píng)估可獲得的信息資源，平衡多種相互矛盾的需求。所有人員都應(yīng)接受“一切行動(dòng)聽從統(tǒng)一指揮”的突發(fā)事件應(yīng)急指揮與服從的培訓(xùn)。

通曉指揮統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。保證指揮的統(tǒng)一性要求每個(gè)處于指揮或管理地位的人都應(yīng)知悉諸如匯報(bào)的對(duì)象、個(gè)人的職責(zé)和權(quán)限、可獲得可支配的資源、個(gè)人職權(quán)覆蓋范圍、指揮與被指揮層級(jí)等內(nèi)容。在任何層面上，承擔(dān)指揮權(quán)的人員都要及時(shí)順暢地與當(dāng)前的指揮部構(gòu)成人員對(duì)情況進(jìn)行評(píng)估、從更上一級(jí)指揮人員處獲得詳細(xì)指示、把握下達(dá)命令的恰當(dāng)時(shí)機(jī)、獲得執(zhí)行命令的效果反饋。

持續(xù)完善指揮與控制這一核心環(huán)節(jié)。公安機(jī)關(guān)提高人群管理的現(xiàn)場(chǎng)處置能力，必須真正明確指揮主體、確定現(xiàn)場(chǎng)指揮關(guān)系、保證指揮方案被不折不扣地貫徹。[21]當(dāng)然，如何盡可能地使下一層級(jí)的處置單位致力于創(chuàng)新解決問(wèn)題同樣值得關(guān)注。完善指揮與控制這一核心環(huán)節(jié)，要以習(xí)近平總書記在2019年全國(guó)公安工作會(huì)議上提出的“要深化同機(jī)構(gòu)改革配套的相關(guān)政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量資源配置，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員職能整合、業(yè)務(wù)工作融合、機(jī)制流程銜接”[22]要求為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記“抓改革”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中完善指揮控制主體建設(shè)，優(yōu)化指揮機(jī)構(gòu)職能體系。要抓緊總結(jié)、整合各地經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)完善早就有論者提出的“處置現(xiàn)場(chǎng)的統(tǒng)一指揮工作規(guī)范”。[23]當(dāng)下，基于國(guó)內(nèi)外人群管理教訓(xùn)，指揮人員通過(guò)反復(fù)訓(xùn)練和模擬人群管理實(shí)戰(zhàn)，提高規(guī)范高效地應(yīng)對(duì)緊急事件下的人群管理指揮控制能力十分必要。

注釋：

①王毅：《堅(jiān)決反對(duì)外部勢(shì)力插手香港事務(wù)》，外交部網(wǎng)，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1673725.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年7月26日。

②了解今年六月以來(lái)香港警察執(zhí)法面臨的各種干預(yù)、騷擾、污蔑、攻擊交織的不友好環(huán)境以及巨大壓力與風(fēng)險(xiǎn)，參閱《香港警權(quán)嚴(yán)重遭限，法治被戳了大洞》，環(huán)球網(wǎng)，http://opinion.huanqiu.com/editorial/2019-07/15182819.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年7月26日。