社區(qū)警務(wù)理念下的高校校園警務(wù)制度及其建設(shè)探索

趙長(zhǎng)明

(陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西西安710061)

公共安全理論誕生于英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)，在我國(guó)，公共安全服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式之一，就是我們熟悉的社區(qū)警務(wù)。它的基本內(nèi)容是合作和預(yù)防，核心追求是“以人為本，確保安全”。這就要求警務(wù)人員為民眾的安全而奮斗，注重和民眾的直接交流，努力為民眾提供切實(shí)有效的安保服務(wù)，把民眾滿(mǎn)意作為警務(wù)部門(mén)追求的工作目標(biāo)。[1]從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，高校校園警務(wù)是一種特殊類(lèi)型的社區(qū)警務(wù)，它是將社區(qū)警務(wù)的指導(dǎo)理念經(jīng)過(guò)創(chuàng)新應(yīng)用于高校校園安保工作之中。[2]

近些年來(lái)，新聞媒體不斷披露的高校公共衛(wèi)生問(wèn)題、校園火災(zāi)、人身傷害、精神傷害、違法犯罪、網(wǎng)絡(luò)暴力等高校校園安全危機(jī)事件，雖然單個(gè)案件的受害人數(shù)不多，但是社會(huì)負(fù)面影響大，給社會(huì)大眾和師生的心理造成了沉重負(fù)擔(dān)。因此，高校校園安全危機(jī)問(wèn)題一直被社會(huì)各界所關(guān)注，教育部和各省市均制定了有關(guān)高校校園安全危機(jī)事件的管理規(guī)定或者應(yīng)急處置預(yù)案，各高校也根據(jù)自身實(shí)際制定了校園安全管理辦法和應(yīng)急工作方案。然而，盡管采取了一系列防范措施，但高校校園安全危機(jī)事件仍然易發(fā)多發(fā)，如何提升高校校園安全管理工作水平成為急需解決的重大問(wèn)題。

一、高校校園警務(wù)制度的內(nèi)涵及域外經(jīng)驗(yàn)解讀

高校作為一種特殊的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，其安全穩(wěn)定形勢(shì)牽動(dòng)著國(guó)家、社會(huì)乃至成千上萬(wàn)個(gè)家庭。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)個(gè)別高校連續(xù)發(fā)生安全危機(jī)事件，在社會(huì)面形成了極大的不良影響，也影響到了全國(guó)高校的穩(wěn)定和師生正常生活、學(xué)習(xí)的情緒。在校園安全危機(jī)日趨嚴(yán)重的今天，必須采取一種全新的防控理念來(lái)保護(hù)校園的平安。世界各國(guó)紛紛出臺(tái)相應(yīng)的校園警務(wù)制度來(lái)保護(hù)在校學(xué)生的安全，國(guó)內(nèi)學(xué)者也提出應(yīng)發(fā)揮政府警力的積極作用，加強(qiáng)警察和學(xué)校的聯(lián)系，建設(shè)新型校園警務(wù)制度，共同維護(hù)校園平安。國(guó)家親權(quán)哲學(xué)最早提出高校校園警務(wù)制度這一理念。所謂國(guó)家親權(quán)，用拉丁語(yǔ)解釋是“國(guó)家家長(zhǎng)”的意思，現(xiàn)在一般解釋為國(guó)家居于無(wú)法律能力者如未成年人或精神病人的君主和監(jiān)護(hù)人的地位。作為安全監(jiān)管的國(guó)家親權(quán)哲學(xué)，其內(nèi)涵有三：首先，國(guó)家是未成年人的最高監(jiān)護(hù)人，承擔(dān)保護(hù)教育未成年人的職責(zé)；其次，國(guó)家的監(jiān)護(hù)權(quán)地位高于父母，假設(shè)未成年人的父母缺乏教育保護(hù)子女的能力，或者不能盡職盡責(zé)地履行監(jiān)護(hù)權(quán)，國(guó)家可以替代父母履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)；再次，國(guó)家在行使監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)未成年人的權(quán)利為核心，以未成年人的健康成長(zhǎng)為本位。根據(jù)國(guó)家親權(quán)哲學(xué)的觀點(diǎn)，國(guó)家負(fù)有保障高校校園平安的首要責(zé)任，高校校園安全納入警察權(quán)治理范疇。

(一)高校校園警務(wù)制度的概念

社區(qū)警務(wù)是20世紀(jì)六七十年代歐美國(guó)家第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，在這種警務(wù)模式中，警察與社區(qū)百姓建立良好的合作關(guān)系，共同維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定，共同預(yù)防犯罪，是一種警民雙主體共同參與的警務(wù)模式，這種警務(wù)模式改變了傳統(tǒng)警察在刑事犯罪預(yù)防、治安管理供給方面的獨(dú)一地位，勾畫(huà)出了社區(qū)百姓作為主體參與治理的藍(lán)圖。

我國(guó)從20世紀(jì)80年代引進(jìn)西方的社區(qū)警務(wù)理念，并于21世紀(jì)初進(jìn)行實(shí)踐嘗試?！吧鐓^(qū)原本屬于社會(huì)學(xué)范疇，通常是指一種以地域關(guān)系為紐帶的居民及社會(huì)生活的共同體?！盵3]高校社區(qū)是指以高校校園為基本框架，包括教室、食堂、操場(chǎng)、宿舍等學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的校園內(nèi)部區(qū)域。高校社區(qū)是傳統(tǒng)社會(huì)社區(qū)的組成分子及縮影，社會(huì)社區(qū)的大部分功能都可以在高校社區(qū)得到折射，高校社區(qū)是大中專(zhuān)學(xué)生社會(huì)化演變的一個(gè)重要場(chǎng)所，也是大中專(zhuān)學(xué)生邁入社會(huì)的最后預(yù)演舞臺(tái)。西方的社區(qū)警務(wù)作為一種新型警務(wù)理念，近些年來(lái)在預(yù)防與打擊犯罪方面取得了顯著的成績(jī)。因此，我國(guó)高校校園安全管理也相繼引入社區(qū)警務(wù)理念，并且逐漸被各院校所接納和采用?！耙罁?jù)高校校園警務(wù)理念，將警務(wù)部門(mén)的服務(wù)職能和管理職能延伸到高校校園，針對(duì)高校校園實(shí)際擬定防范措施，增強(qiáng)在校師生的安全防范意識(shí)，形成和諧防控違法犯罪的警務(wù)模式，同時(shí)高校校園警務(wù)工作的重點(diǎn)也發(fā)生了很大的變化，由事后追究轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，這是高校校園警務(wù)工作的核心?！盵4]部分學(xué)者從社區(qū)警務(wù)的概念出發(fā)解釋高校校園警務(wù)：“高校校園警務(wù)是一種以公權(quán)力(警察)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的，警務(wù)人員通過(guò)和校方直接進(jìn)行溝通交流，針對(duì)學(xué)校實(shí)際，制定預(yù)防處置高校校園安全危機(jī)事件的具體措施，同時(shí)對(duì)師生進(jìn)行安全教育，使師生不斷增強(qiáng)安全防范意識(shí)，最終達(dá)到及時(shí)防控高校校園及其周邊違法犯罪行為的警務(wù)理念。”[5]高校校園警務(wù)模式作為一種新興的社區(qū)警務(wù)模式，針對(duì)高校校園開(kāi)展警務(wù)工作，能夠有效地預(yù)防和抵御高校校園安全危機(jī)事件，做到預(yù)防違法犯罪和預(yù)防災(zāi)害事故并舉，有效維護(hù)高校校園秩序的和諧穩(wěn)定。

(二)高校校園警務(wù)制度的特征

1.公共安全教育。主要表現(xiàn)在對(duì)師生進(jìn)行安全防范教育，普及安全防范知識(shí)，提升安全防范意識(shí)。警務(wù)人員根據(jù)高校校園工作的特點(diǎn)，結(jié)合高校校園治安管理的具體情況，適時(shí)進(jìn)行防火、防盜、防食物中毒、防傳染疫情教育，進(jìn)行防踩踏事件、防危險(xiǎn)化學(xué)物品泄漏、防各類(lèi)災(zāi)害事故教育，進(jìn)行防電訊詐騙、防貸款陷阱、防意外傷害教育，提高師生員工的安全防范意識(shí)，提高在校學(xué)生認(rèn)識(shí)危險(xiǎn)、防范危險(xiǎn)、化解危險(xiǎn)的能力，提高校園內(nèi)部的安全防范水平。

2.公共安全防范。主要表現(xiàn)在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件，維護(hù)高校校園交通秩序，防范高校校園火災(zāi)及其他災(zāi)害事故，治理高校校園安全環(huán)境，負(fù)責(zé)高校校園門(mén)衛(wèi)值勤，巡查高校校園重點(diǎn)部位，發(fā)現(xiàn)制止違法犯罪，預(yù)防高校校園刑事案件等。在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)警務(wù)人員要融洽警學(xué)關(guān)系，注重與師生員工的溝通協(xié)調(diào)，獲得師生員工的理解支持，共同研究預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的方法，制定打擊高校校園違法犯罪的策略，努力構(gòu)建溫馨和諧的高校校園安全秩序。從公共安全防范職責(zé)上考量，高校校園安全保衛(wèi)工作既涉及到高校校園內(nèi)部的管理職能，又涉及到警察的公共管理職能。

3.公共安全執(zhí)法。公共安全執(zhí)法是指警務(wù)人員依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律、法規(guī)、條例、規(guī)章，直接影響公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)的具體行為。高校校園警務(wù)制度所體現(xiàn)的公共安全執(zhí)法特征是警務(wù)人員根據(jù)法律規(guī)定及時(shí)處置高校校園安全事故、高校校園意外事件、高校校園治安案件、高校校園刑事案件，保護(hù)師生員工的人身財(cái)產(chǎn)安全。公共安全執(zhí)法涉及警察的刑事司法職權(quán)和行政執(zhí)法職權(quán)，執(zhí)法內(nèi)容包括刑事偵查、治安管理、戶(hù)證管理、出入境管理、道路交通管理、計(jì)算機(jī)安全監(jiān)察等；執(zhí)法形式分為刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施。

4.服務(wù)學(xué)校師生。警務(wù)人員作為高校校園警務(wù)的參與主體，不是置身于師生員工的教學(xué)科研及學(xué)習(xí)、生活之外，而是融入師生的日常工作、學(xué)習(xí)、生活之中，以高校校園服務(wù)者的形象出現(xiàn)在公眾的視野。他們不再以冷酷執(zhí)法的面孔出現(xiàn)，而是以親和服務(wù)的形象出現(xiàn)，重友情、善交流，注意聆聽(tīng)?zhēng)熒鷨T工的意見(jiàn)，成為學(xué)校師生員工的貼心人。此外，在行使警務(wù)職責(zé)，處理校內(nèi)糾紛、治安案件、刑事案件時(shí)，不再是以往的生冷蹭倔，而是以高校校園工作者的姿態(tài)去教育、勸解、協(xié)調(diào)，在遇到緊急情況時(shí)，輔助以強(qiáng)制手段解決高校校園突發(fā)安全危機(jī)事件。在日常警務(wù)活動(dòng)中，注重細(xì)節(jié)，注重與每個(gè)師生員工的聯(lián)系溝通，逐步提高師生員工對(duì)警務(wù)工作的信任、理解和支持。在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧的服務(wù)型警學(xué)關(guān)系，寓管理于服務(wù)之中，通過(guò)服務(wù)營(yíng)造和諧向善的高校校園氛圍。

(三)域外高校校園警務(wù)制度分析

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于高校校園警務(wù)制度的成熟模式和管理經(jīng)驗(yàn)，有助于更好地探索適合我國(guó)國(guó)情的高校校園警務(wù)制度。

1.美國(guó)校園警務(wù)制度。“美國(guó)是最早對(duì)校園警務(wù)制度進(jìn)行探索的國(guó)家，已經(jīng)取得了良好的實(shí)踐效果?！盵6]美國(guó)校園警務(wù)制度的特點(diǎn)有三：一是校園警察在法律上享有執(zhí)法權(quán)。校園警察與地方警察互不隸屬，職權(quán)相同，執(zhí)法區(qū)域不同，兩者之間是合作關(guān)系，一切行動(dòng)對(duì)法律負(fù)責(zé)。二是校園警察的管理理念強(qiáng)調(diào)以人為本，負(fù)有服務(wù)師生、保護(hù)師生的義務(wù)，這種義務(wù)拉近了警察與師生的距離，促進(jìn)了校園安全保衛(wèi)工作的實(shí)施。三是校園警察機(jī)構(gòu)由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，與學(xué)校其他職能部門(mén)一樣隸屬于學(xué)校，校務(wù)委員會(huì)在法律許可范圍內(nèi)制定校園警察履職的規(guī)章制度。

2.瑞典校園警務(wù)制度?！叭鸬涞男@警務(wù)制度主要是通過(guò)行政管理模式實(shí)現(xiàn)的。”[7]瑞典校園的安全保衛(wèi)工作，通過(guò)尋求地方警察部門(mén)和商業(yè)保安公司的協(xié)助進(jìn)行，學(xué)校出錢(qián)雇傭保安公司，由保安公司派出經(jīng)過(guò)嚴(yán)格訓(xùn)練的保安人員為學(xué)校提供安全保護(hù)，以合同形式對(duì)安全工作負(fù)責(zé)，警察機(jī)構(gòu)和保安公司互不隸屬。瑞典的大學(xué)大都是開(kāi)放式校園，地方警務(wù)人員將各個(gè)高校校園與社區(qū)等同，維護(hù)其安全秩序。地方警察確保高校校園周邊安全，負(fù)責(zé)治安案件、刑事案件的預(yù)防與處置工作，學(xué)校雇傭的保安公司配合地方警察工作，維護(hù)校園內(nèi)部安全。

3.英國(guó)校園警務(wù)制度。英國(guó)的高校校園警務(wù)制度模式多樣，最主要的模式有三種：一是安保外包為主、駐校警察為輔的混合模式。這種模式表現(xiàn)在，當(dāng)高校校園內(nèi)部發(fā)生財(cái)物被盜時(shí)，由保安公司負(fù)責(zé)調(diào)查處理，如果保安公司無(wú)法破案，則由保安公司作出賠償。這種通過(guò)借助保安公司的力量保護(hù)高校校園內(nèi)部安全的做法，有助于解決警力不足的問(wèn)題?！斑@種混合模式綜合運(yùn)用了駐校警察和保安公司的力量，使得駐校警察和保安公司優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮他們?cè)诰S護(hù)高校校園安全方面的作用?！盵8]二是駐校警務(wù)模式?！斑@種模式的校園警察是以當(dāng)?shù)鼐址种C(jī)構(gòu)的角色，管理學(xué)校的安全事務(wù)，學(xué)校沒(méi)有權(quán)利對(duì)在校工作的警務(wù)人員進(jìn)行解聘和續(xù)聘，駐校警務(wù)人員可以在執(zhí)法方面，對(duì)學(xué)校師生提供咨詢(xún)建議以及進(jìn)行安全教育?！盵9]三是校園警務(wù)大隊(duì)模式。牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)在高校校園管理中采用這種模式。在這種模式之下，高校校園警察具有高度的自治權(quán)，校長(zhǎng)具有設(shè)立和任命高校校園警察的權(quán)利，由校長(zhǎng)和學(xué)監(jiān)直接領(lǐng)導(dǎo)校園警察，維護(hù)校園安全。

二、我國(guó)高校校園警務(wù)制度建設(shè)存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)高校校園暴力事件、精神傷害事件、公共衛(wèi)生事件、失火事件、偷盜事件以及“校園貸”“套路貸”等詐騙案件等仍處于易發(fā)多發(fā)狀態(tài)，直接表明高校校園警務(wù)制度建設(shè)的不完善。

(一)校園安保法律支撐不足，高校安保人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)

從我國(guó)現(xiàn)有的法律制度來(lái)看，在警察序列之內(nèi)并沒(méi)有關(guān)于高校校園公安派出機(jī)構(gòu)及警務(wù)人員的安排，高校校園安全保衛(wèi)人員不是警務(wù)人員，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。歷史上，我國(guó)高校公安機(jī)構(gòu)曾經(jīng)是公安機(jī)關(guān)的基層組織、派出機(jī)構(gòu)。1994年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見(jiàn)的通知》取消了高校公安機(jī)構(gòu)，僅對(duì)重點(diǎn)大學(xué)已設(shè)立的公安派出機(jī)構(gòu)暫予保留。2002年發(fā)布的《教育部、公安部關(guān)于加強(qiáng)安全保衛(wèi)工作的通知》雖明確“要在重點(diǎn)高校派駐公安機(jī)構(gòu)”，但現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有得到落實(shí)。2004年發(fā)布的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》規(guī)定，單位內(nèi)部治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、治安保衛(wèi)人員“維護(hù)單位內(nèi)部的治安秩序，制止發(fā)生在本單位的違法行為，對(duì)難以制止的違法行為以及發(fā)生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件應(yīng)當(dāng)立即報(bào)警，并采取措施保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，配合公安機(jī)關(guān)的偵查、處置工作”，[10]進(jìn)一步明確了單位內(nèi)部治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、治安保衛(wèi)人員的職責(zé)。由于高校的特殊性，雖然該《條例》規(guī)定“高等院校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定”，但國(guó)務(wù)院至今并沒(méi)有制定關(guān)于高校治安保衛(wèi)工作的規(guī)章。

高校安全保衛(wèi)人員不具備警察資質(zhì)，不具有執(zhí)法權(quán)，“而當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)因?yàn)樯鐣?huì)治安管理以及繁瑣沉重的執(zhí)法工作，沒(méi)有多余警力監(jiān)管高校校園安全問(wèn)題，最終將所有高校校園安全問(wèn)題交由學(xué)校保衛(wèi)部門(mén)處理”，[11]高校校園安全管理工作面臨各種不確定因素，困難重重，校園內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代校園安全防范工作的基本要求。

(二)落實(shí)安保責(zé)任不到位,校園安保與校園服務(wù)脫節(jié)

安全保衛(wèi)工作是一個(gè)綜合管理系統(tǒng)，不僅涉及治安管理問(wèn)題，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)方面的管理問(wèn)題，包括了治安、戶(hù)證、宗教、消防、交通等方方面面的工作。從社會(huì)管理職責(zé)來(lái)看，安全保衛(wèi)工作除了涉及公安機(jī)關(guān)的職責(zé)之外，還涉及到環(huán)境、醫(yī)療、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等部門(mén)的職責(zé)。從學(xué)校內(nèi)部管理職責(zé)來(lái)看，安全保衛(wèi)工作不僅涉及保衛(wèi)部門(mén)的職責(zé)，還涉及學(xué)生工作、教學(xué)管理、實(shí)驗(yàn)管理、后勤服務(wù)等部門(mén)的職責(zé)。由于目前國(guó)家對(duì)高校校園安全保衛(wèi)工作缺乏明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致管理主體不夠明晰，容易出現(xiàn)管理職責(zé)多頭交叉、具體責(zé)任無(wú)人承擔(dān)的局面。

高校校園安全保衛(wèi)部門(mén)既是校園安全管理部門(mén)又是校園公共服務(wù)部門(mén)，師生員工的安全滿(mǎn)意度既是對(duì)高校校園安全保衛(wèi)工作的直接反映，也是衡量檢驗(yàn)高校校園公共服務(wù)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)前高校校園的不少安保人員，既缺乏服務(wù)意識(shí),又缺乏服務(wù)能力，還缺乏服務(wù)熱情，直接導(dǎo)致校園安保與校園服務(wù)脫節(jié)，影響高校校園公共服務(wù)效果，也對(duì)校園安全保衛(wèi)工作提出了挑戰(zhàn)。

(三)校園安保資金投入不足,安防技術(shù)水平偏低

當(dāng)前我國(guó)高校校園安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)高等院校，政府及學(xué)校對(duì)安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入大，校園安全保衛(wèi)硬件設(shè)施比較完善，而其他普通高等院校特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方院校，因?yàn)榻逃?jìng)爭(zhēng)激烈、辦學(xué)規(guī)模不大、地方財(cái)政緊張等原因，安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入不足，安全保衛(wèi)硬件設(shè)施不全，物防、技防環(huán)節(jié)薄弱，特別是安全保衛(wèi)技術(shù)防范水平偏低，預(yù)測(cè)防范校園安全危機(jī)事件能力不足，潛在威脅師生員工的安全?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，公安部在2017年接到25個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)生的67起嚴(yán)重危及師生生命的高校安全危機(jī)事件，造成50人死亡，171人受傷”；[12]“在2018年的1至4月，9個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)生19起危及師生安全的高校校園刑事案件，造成9人死亡，34人受傷；更令人震驚的是在2018年的僅僅50天之內(nèi)，就有6起高校校園暴力案件發(fā)生”，[13]這些案件引起了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。

“涂爾干認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)發(fā)生迅速變遷，原有社會(huì)制度也會(huì)伴隨著社會(huì)的變遷迅速瓦解，導(dǎo)致人們對(duì)原有社會(huì)的基本社會(huì)規(guī)范失去信任以及對(duì)生活感到迷茫，最終拉大了人與人之間的內(nèi)心距離。這種因?yàn)樯鐣?huì)制度瓦解，導(dǎo)致失去規(guī)范產(chǎn)生的距離感，由涂爾干定義為‘失范感’。”[14]實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，在人類(lèi)社會(huì)迅速變遷的過(guò)程中，人們往往容易產(chǎn)生以上所說(shuō)的“失范感”，這種“失范感”使各種社會(huì)矛盾日益凸顯，各種不穩(wěn)定因素聚集。此時(shí)，高校就會(huì)成為某些人泄憤的場(chǎng)所，防范能力脆弱的學(xué)生就會(huì)成為不法分子侵害的對(duì)象。輕則干擾正常的教學(xué)生活秩序，重則引發(fā)校園安全危機(jī)事件。而校園安全危機(jī)事件一旦發(fā)生，給死難、受傷的師生家庭造成刻骨銘心的傷痛，給其他師生心靈造成強(qiáng)烈的刺激，極大危害師生的身心健康，也會(huì)使社會(huì)大眾陷入恐慌。加大校園安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入，提高安全防范技術(shù)水平,構(gòu)建人防、物防、技防三位一體的安全保衛(wèi)防控體系，已經(jīng)成為維護(hù)高校校園安全穩(wěn)定的一項(xiàng)迫在眉睫的工作。

(四)校園安保隊(duì)伍建設(shè)不力，安保能力水平偏低

我國(guó)高校屬于事業(yè)編制單位，并且處于改革轉(zhuǎn)型之中，由于人員編制緊張，加之高校一般把引進(jìn)擴(kuò)充師資作為首選要?jiǎng)?wù)，把工作重點(diǎn)放在教學(xué)、科研上，安全保衛(wèi)工作往往得不到應(yīng)有的重視，安全保衛(wèi)隊(duì)伍建設(shè)處于可大可小的附屬地位，正式在編的專(zhuān)職安全保衛(wèi)人員少，一些年齡偏大或者不好安排工作的干部被充塞在安全保衛(wèi)崗位，學(xué)歷不高，沒(méi)有經(jīng)過(guò)安全保衛(wèi)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，既缺乏文化知識(shí)，又缺乏專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。還有一些安全保衛(wèi)崗位雇傭臨時(shí)工擔(dān)任，由于工資待遇偏低，企業(yè)下崗職工、年齡偏大的民工占有相當(dāng)比例。近些年來(lái)，高校安全保衛(wèi)隊(duì)伍的文化素質(zhì)呈現(xiàn)整體下降趨勢(shì)，根據(jù)最新調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在雇傭的安全保衛(wèi)人員中大專(zhuān)以上文化程度者不足5%，達(dá)到高中文化程度者不足20%，他們中的絕大多數(shù)人只有初中以下學(xué)歷。[15]這些人沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不具備從業(yè)資格，人員身份屬于勞務(wù)派遣合同，人員崗位流動(dòng)性大，直接導(dǎo)致安全保衛(wèi)工作長(zhǎng)期處于薄弱狀態(tài)，安全保衛(wèi)效能難以充分發(fā)揮，校園安全危機(jī)預(yù)測(cè)防范與干預(yù)能力低下，給校園安全危機(jī)事件埋下了隱患。

(五)校園安保模式功能單一，不適應(yīng)新時(shí)代校園警務(wù)發(fā)展要求

目前，雖然沒(méi)有具體法律規(guī)范高校校園警務(wù)制度設(shè)置模式，但不少地區(qū)和高校為了保障校園安全，嘗試探索實(shí)施各種校園安保模式，以滿(mǎn)足校園警務(wù)發(fā)展的需要。

1.派出所模式。所謂派出所模式，指由公安機(jī)關(guān)派出具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的公安民警入駐學(xué)校，維護(hù)高校校園的安全穩(wěn)定。這種模式有效地解決了內(nèi)部安全保衛(wèi)人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，把公安派出機(jī)構(gòu)和學(xué)校保衛(wèi)部門(mén)組合成為一個(gè)整體，由警務(wù)人員擔(dān)任保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，簡(jiǎn)單有效地管理高校校園安全事務(wù)。“在派出所模式下，保衛(wèi)處既受學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是配合當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者派出所工作?！盵16]這種模式有一個(gè)顯著缺點(diǎn)，就是高校校園安全保衛(wèi)工作接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，削弱了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)效力下降，甚至演變?yōu)橥普喅镀ぁ０l(fā)生高校校園安全危機(jī)事件時(shí)，因受雙重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制約，難以快速高效地采取最佳應(yīng)對(duì)措施。這也是派出所警務(wù)模式至今沒(méi)有得到大面積推廣的重要原因。

2.社區(qū)警務(wù)模式。所謂社區(qū)警務(wù)模式，指由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)分配一名民警“一對(duì)一”管理一所學(xué)校，指導(dǎo)高校保衛(wèi)部門(mén)進(jìn)行安全管理。派出民警不需要每天去學(xué)校上班，其職責(zé)在于指導(dǎo)高校安全保衛(wèi)人員開(kāi)展工作。出現(xiàn)一般性校園安全事務(wù)時(shí)，由高校安全保衛(wèi)部門(mén)處理；出現(xiàn)治安案件、刑事案件時(shí)，由派出民警負(fù)責(zé)處理。這一模式密切了公安機(jī)關(guān)和高校的聯(lián)系，但由于派出民警并未真正融入高校校園日常安全保衛(wèi)工作，仍難以有效發(fā)揮警務(wù)效能。

3.大學(xué)園區(qū)警務(wù)模式。所謂大學(xué)園區(qū)警務(wù)模式，指在大學(xué)集中區(qū)域設(shè)立大學(xué)園區(qū)警務(wù)室，把大學(xué)園區(qū)警務(wù)室與高校安全保衛(wèi)人員結(jié)合在一起，以學(xué)校內(nèi)部安全保衛(wèi)人員為主，以園區(qū)民警為輔，共同維護(hù)校園內(nèi)部及其周邊區(qū)域的治安秩序。這種模式一定程度上增進(jìn)了公安機(jī)關(guān)和高校的安保合力，然而，由于大學(xué)園區(qū)一般由多所大學(xué)組成，人多事雜，加之園區(qū)警務(wù)人員一般配備不足，學(xué)校安全保衛(wèi)部門(mén)與園區(qū)警務(wù)部門(mén)之間往往缺乏及時(shí)有效的對(duì)接溝通，容易出現(xiàn)治安真空地帶，特別是在突發(fā)校園安全危機(jī)事件時(shí)，難以及時(shí)有效處置和應(yīng)對(duì)。

三、完善現(xiàn)代高校校園警務(wù)制度的思考

高校校園安全涉及履責(zé)、監(jiān)管、查處等方方面面，既包含橫向平等的教育民事關(guān)系，又包含縱向懲治的教育刑事關(guān)系。因此，借鑒國(guó)外校園警務(wù)制度，結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)高校校園警務(wù)制度實(shí)際，在公共安全戰(zhàn)略視角下不斷完善與新時(shí)代高校校園安全防范發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的校園警務(wù)制度，具有十分重要的意義。

(一)打造高?！靶@社區(qū)警務(wù)”模式

黨的十九大提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。2019年5月召開(kāi)的全國(guó)公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記要求把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好。要把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”植入高校校園警務(wù)工作，將高校等同于社區(qū)，探索建立“校園社區(qū)警務(wù)”模式，凝聚公安機(jī)關(guān)與高校合力。公安機(jī)關(guān)根據(jù)學(xué)校的規(guī)模，選拔一定數(shù)量的民警和輔警擔(dān)任“校園社區(qū)”警務(wù)人員，民警履行社區(qū)民警職責(zé)，輔警長(zhǎng)期駐校，協(xié)助校內(nèi)安全保衛(wèi)人員開(kāi)展工作，每周對(duì)學(xué)校的安全情況開(kāi)展監(jiān)督檢查，定期對(duì)師生進(jìn)行校園安全教育，適時(shí)組織學(xué)校安全保衛(wèi)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。民警、輔警經(jīng)常深入師生溝通感情，建立信任伙伴關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮師生的主人翁意識(shí)，積極參與平安校園、和諧校園建設(shè)。堅(jiān)持預(yù)防為主、打擊為輔，微小的校園安全問(wèn)題由學(xué)校處理，治安案件、刑事案件或危機(jī)事件由輔警及學(xué)校安全保衛(wèi)人員在第一時(shí)間開(kāi)展先期處置，再交由民警處理。依托當(dāng)?shù)卣块T(mén)的力量開(kāi)展綜合治理、群防群治，及時(shí)清理整頓校園周邊的旅店、網(wǎng)吧、歌廳、電子游戲廳、臺(tái)球室等公共復(fù)雜場(chǎng)所，形成持續(xù)穩(wěn)定的“高壓”態(tài)勢(shì)，排除高危人群，消除安全隱患。通過(guò)多措并舉，努力實(shí)現(xiàn)校園“小事不出系、大事不出校、平安不出事”。

(二)建立健全高校校園警務(wù)法律規(guī)范體系

“警察權(quán)力的本質(zhì)就是行政權(quán)力，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行使行政職權(quán)必須得到法律的授權(quán)，也就是說(shuō)必須具有法律依據(jù)，符合法律精神，才能進(jìn)行行政授權(quán)或者行政委托?！盵17]要在高校校園安全管理中引入警察權(quán)力，就必須完善立法，制訂實(shí)施嚴(yán)格的校園安全法律法規(guī)，從源頭上保證警察權(quán)力的介入?，F(xiàn)實(shí)中，“我國(guó)和美國(guó)的發(fā)展情況不同，我國(guó)的高校校園警務(wù)制度發(fā)展至今還沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，曾經(jīng)出臺(tái)的一些規(guī)定，也僅僅屬于一系列不正規(guī)的規(guī)章制度之列，沒(méi)有法律效力”。[18]因此，必須緊密結(jié)合新時(shí)代高校校園安全管理、高校校園安全秩序、高校校園安全危機(jī)事件的新問(wèn)題新趨勢(shì)，出臺(tái)規(guī)范性的法律文件，界定公安機(jī)關(guān)和高校在校園安全穩(wěn)定中各自所承擔(dān)的職能，明確高校校園安全保衛(wèi)組織機(jī)構(gòu)架設(shè)、軟硬件設(shè)施配備、安全保衛(wèi)人員職業(yè)素養(yǎng)及基本履職能力要求、校園危機(jī)干預(yù)處置等安全防范基本事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的高校校園警務(wù)法律規(guī)范體系。

(三)搭建校園“智慧安防”平臺(tái)

“智能警務(wù)”是現(xiàn)代警務(wù)技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。充分挖掘大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和視頻監(jiān)控技術(shù)，以校園“智慧安防”平臺(tái)建設(shè)為突破口，打造智慧校園警務(wù)，是現(xiàn)代高校校園警務(wù)的著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。要加大高校校園安保經(jīng)費(fèi)投入，配備完善的高校校園安全視頻監(jiān)控設(shè)施，在學(xué)校重點(diǎn)區(qū)域如大門(mén)、操場(chǎng)、道路、圍墻、學(xué)生宿舍、會(huì)議室、實(shí)驗(yàn)室、教學(xué)樓等公共區(qū)域安裝監(jiān)控探頭，通過(guò)光纖網(wǎng)絡(luò)高速傳輸視頻信息，實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控。要建設(shè)校園視頻圖像智能綜合應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，全面采集外來(lái)人員及車(chē)輛視頻信息，通過(guò)人像比對(duì)、車(chē)輛識(shí)別、智能檢索、目標(biāo)篩查等技術(shù)工具進(jìn)行動(dòng)態(tài)視頻和人像、車(chē)輛比對(duì)，實(shí)時(shí)推送預(yù)警信息，為學(xué)校日常安保工作提供信息儲(chǔ)存和快速反應(yīng)支撐。綜合應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)與轄區(qū)公安機(jī)關(guān)有效聯(lián)網(wǎng)，確保公安機(jī)關(guān)及時(shí)全面掌控校園治安形勢(shì)、及時(shí)有效預(yù)測(cè)防范和化解校園安全危機(jī)事件。要以創(chuàng)新移動(dòng)校園警務(wù)應(yīng)用為突破口，利用手機(jī)APP面向全體師生提供“全時(shí)空”在線智慧警務(wù)服務(wù)，設(shè)立一鍵快捷報(bào)警裝置，提高安全防范實(shí)效。

(四)寓校園安保于全方位服務(wù)

構(gòu)建現(xiàn)代高校校園警務(wù)制度的目的在于建設(shè)高水平“平安校園”，滿(mǎn)足師生員工的安全需要，提升師生員工的安全感、幸福感。這就需要改變以往“重管理、輕服務(wù)”的陳舊觀念，樹(shù)立正確的安保觀念，從師生中來(lái)，到師生中去，將安全保衛(wèi)工作融于全方位服務(wù)。把安全知識(shí)普及作為服務(wù)的重要內(nèi)容，緊密結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，結(jié)合師生特點(diǎn)，利用校園網(wǎng)絡(luò)、QQ系統(tǒng)、微信平臺(tái)、校園廣播、黑板報(bào)、宣傳欄等載體，或聘請(qǐng)警務(wù)人員、安保人員、專(zhuān)業(yè)教師、專(zhuān)家學(xué)者舉辦安全、衛(wèi)生、禁毒、反恐防暴、災(zāi)害預(yù)防等知識(shí)講座，為師生答疑解惑，提高師生的安全防范意識(shí)，增強(qiáng)師生的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。充分認(rèn)識(shí)到危機(jī)事件的產(chǎn)生多與服務(wù)缺失或不到位有關(guān)，通過(guò)提高服務(wù)意識(shí)、優(yōu)化服務(wù)流程、整合服務(wù)資源，在戶(hù)籍托管、活動(dòng)審批、車(chē)輛通行等方面建立一站式服務(wù)體系，通過(guò)優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，方便師生學(xué)習(xí)生活，建立與師生的良性溝通，營(yíng)造和諧進(jìn)取、開(kāi)拓創(chuàng)新的校園環(huán)境。