“一號(hào)檢察建議”的法理透視

● 宋英輝 尹泠然/文

近年來(lái)，在與未成年人密切相關(guān)的場(chǎng)所，具有特定身份的人員性侵、虐待、傷害未成年人的犯罪頻頻發(fā)生。在齊某強(qiáng)奸、猥褻兒童案中，身為小學(xué)教師的齊某在教室、宿舍等場(chǎng)所，多次對(duì)多名在校未成年學(xué)生實(shí)施強(qiáng)奸、猥褻等犯罪行為。針對(duì)該案的裁判，最高人民檢察院以判決適用法律錯(cuò)誤、量刑畸輕為由，向最高人民法院提出抗訴。最高人民法院經(jīng)審理采納了最高人民檢察院的全部抗訴意見(jiàn)，依法改判齊某無(wú)期徒刑。根據(jù)此案發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，最高人民檢察院為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防、懲治侵害未成年人犯罪的力度，有效維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，于2018年10月19日向教育部發(fā)送了《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“一號(hào)檢察建議”）?！耙惶?hào)檢察建議”針對(duì)校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工隊(duì)伍管理不到位，以及兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問(wèn)題，建議健全、完善預(yù)防性侵害幼兒園兒童和中小學(xué)學(xué)生的制度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等。

最高人民檢察院向國(guó)務(wù)院組成部門(mén)發(fā)送檢察建議，歷史上尚屬首次。截至2019年1月25日，全國(guó)25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)落實(shí)“一號(hào)檢察建議”作出了批示，26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育主管部門(mén)采取了積極舉措。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，最高人民檢察院向教育部發(fā)送檢察建議并督促各地教育主管部門(mén)落實(shí)檢察建議，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)踐行習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全社會(huì)都要“為少年兒童提供良好社會(huì)環(huán)境”講話精神、大局意識(shí)和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史責(zé)任感。從法理上分析，“一號(hào)檢察建議”既是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的具體體現(xiàn)，表明檢察機(jī)關(guān)在通過(guò)履行檢察職能推進(jìn)未成年人綜合保護(hù)實(shí)現(xiàn)方面邁出了重要一步。

一、“一號(hào)檢察建議”是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)

我國(guó)《憲法》和相關(guān)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)地位與職能均作出了明確規(guī)定。我國(guó)《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”按照上述規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)法律實(shí)施實(shí)行監(jiān)督。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)和相關(guān)法律的完善，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍不斷擴(kuò)展，法律監(jiān)督的手段逐漸豐富，法律監(jiān)督的程序趨于完善，法律監(jiān)督的責(zé)任也得到強(qiáng)化。 在校園內(nèi)長(zhǎng)期、多次發(fā)生性侵未成年人犯罪案件，說(shuō)明校園管理存在重大疏漏，許多重要制度機(jī)制有待落實(shí)。在此背景之下，最高人民檢察院向教育主管部門(mén)發(fā)出“一號(hào)檢察建議”，就如何加強(qiáng)校園管理、預(yù)防、懲治侵害未成年人犯罪、保護(hù)未成年人合法權(quán)益的具體事項(xiàng)提出建議，請(qǐng)教育主管部門(mén)予以切實(shí)堵塞漏洞，防止類似案件發(fā)生，表明了檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人給予特殊保護(hù)的關(guān)注與重視，符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)展方向。

未成年人身心發(fā)育的特殊性與侵害未成年人犯罪的特點(diǎn)決定了負(fù)有法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)履行法律監(jiān)督的職能。相對(duì)于成年人，未成年人是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，他們心智發(fā)育尚未成熟，認(rèn)知與理解能力較為有限，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)匱乏，極易遭受侵害而無(wú)法、無(wú)力反抗。未成年人的脆弱性特征導(dǎo)致性侵害未成年人的犯罪頻頻發(fā)生，且相當(dāng)數(shù)量的犯罪持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、侵害次數(shù)多、隱蔽性強(qiáng)，難以得到有效的預(yù)防與監(jiān)督。為了使未成年人能夠健康成長(zhǎng)，法律不僅強(qiáng)調(diào)父母作為未成年人的第一監(jiān)護(hù)人負(fù)有保護(hù)未成年人的職責(zé)，而且明確國(guó)家對(duì)于未成年人保護(hù)負(fù)有兜底責(zé)任。當(dāng)發(fā)生侵害未成年人的案件時(shí)，代表國(guó)家行使職權(quán)的公權(quán)力部門(mén)應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)嚴(yán)懲犯罪，同時(shí)，代表國(guó)家對(duì)未成年人進(jìn)行教育的相關(guān)部門(mén)也有責(zé)任防范侵害未成年人案件的發(fā)生，為未成年人在校學(xué)習(xí)提供安全環(huán)境。因此，減少、遏制侵害未成年人犯罪，不僅依賴于公安、司法機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的犯罪予以懲治，更有賴于教育管理部門(mén)的源頭預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門(mén)管理存在漏洞或不完善的地方，依法向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。這也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)兜底責(zé)任的一個(gè)途徑。最高人民檢察院根據(jù)辦案知悉的情況，通過(guò)發(fā)送“一號(hào)檢察建議”督促教育部門(mén)采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)性侵害未成年人犯罪的預(yù)防，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)。

二、“一號(hào)檢察建議”是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的具體體現(xiàn)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量?！?/p>

修訂后的《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！笨梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，肩負(fù)著重要的責(zé)任和使命。未成年人是國(guó)家的未來(lái)，民族的希望，肩負(fù)著中華民族復(fù)興的歷史重任，關(guān)乎億萬(wàn)家庭的幸福安寧。因此，未成年人的利益從根本上講就是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。通過(guò)發(fā)送檢察建議的方式，對(duì)教育管理部門(mén)預(yù)防校園性侵害提出具體要求，并監(jiān)督相關(guān)制度措施的落實(shí)，能夠有效促使各級(jí)教育部門(mén)加強(qiáng)校園安全管理，規(guī)范教職員工隊(duì)伍管理，重視開(kāi)展法治教育、預(yù)防性侵害教育等，切實(shí)維護(hù)每一個(gè)未成年人的合法權(quán)益。從這個(gè)角度來(lái)看，“一號(hào)檢察建議”正是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的具體體現(xiàn)。

對(duì)未成年人的保護(hù)依賴于檢察機(jī)關(guān)充分履行維護(hù)公共利益的職責(zé)。這意味著，檢察機(jī)關(guān)除對(duì)已經(jīng)發(fā)生的侵害未成年人犯罪依法予以懲治外，也應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)防潛在的侵害未成年人犯罪發(fā)揮積極的作用。實(shí)際上，“一號(hào)檢察建議”通過(guò)建立健全檢察機(jī)關(guān)與教育部門(mén)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，加強(qiáng)教育部門(mén)承擔(dān)起維護(hù)校園安全、預(yù)防未成年人被侵害的主體性責(zé)任，從而成為檢察機(jī)關(guān)履行維護(hù)公共利益職責(zé)的有效途徑?？梢?jiàn)，“一號(hào)檢察建議”使檢察機(jī)關(guān)履行維護(hù)公共利益的職責(zé)具有了明確、具體的實(shí)現(xiàn)方式，立足于檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的職責(zé)要求，通過(guò)預(yù)防、懲治侵害未成年人犯罪，切實(shí)落實(shí)法律關(guān)于未成年人的優(yōu)先保護(hù)、特殊保護(hù)與雙向保護(hù)的規(guī)定，也體現(xiàn)了對(duì)兒童最大利益原則的追求。

三、“一號(hào)檢察建議”是推動(dòng)未成年人綜合保護(hù)的有益探索

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭監(jiān)護(hù)、學(xué)校教育、社會(huì)環(huán)境等因素存在密切關(guān)聯(lián)，暴露出在這些方面存在的疏漏。因此，要想從根本上減少、避免發(fā)生侵害未成年人的犯罪，不能僅僅著眼于就已經(jīng)發(fā)生的侵害為未成年人提供司法保護(hù)，更應(yīng)深入挖掘?qū)е挛闯赡耆吮磺趾Φ母鞣N原因，從家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任的落實(shí)、學(xué)校管理制度機(jī)制的完善、全社會(huì)保護(hù)未成年人意識(shí)的樹(shù)立等多方面入手，才能更有效地防范侵害未成年人的案件發(fā)生。張軍檢察長(zhǎng)在齊某強(qiáng)奸、猥褻兒童案改判后多次強(qiáng)調(diào)，“要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個(gè)家庭、每一所幼兒園和中小學(xué)校帶來(lái)更實(shí)在的獲得感、幸福感和安全感。”從這個(gè)意義上講，“一號(hào)檢察建議”系檢察機(jī)關(guān)在總結(jié)分析性侵害未成年人案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)的基礎(chǔ)之上所提出，抓住了未成年人保護(hù)問(wèn)題的關(guān)鍵，從學(xué)校管理與教育層面將未成年人保護(hù)工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對(duì)實(shí)現(xiàn)未成年人綜合保護(hù)具有十分積極的意義。

實(shí)現(xiàn)未成年人的綜合保護(hù)，需要家庭、學(xué)校、政府及其各職能部門(mén)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)的共識(shí)和共同努力。為此，需要檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)力量等通力合作，形成銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同做好預(yù)防侵害未成年人的相關(guān)工作，合力維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，確保未成年人健康成長(zhǎng)。對(duì)未成年人予以綜合保護(hù)，是與未成年人社會(huì)化過(guò)程的需求多元性密切相關(guān)的，這也決定了未成年人檢察工作的高度社會(huì)化特質(zhì)。在未成年人案件的辦案過(guò)程中，相對(duì)成年人案件辦理重在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查與法律適用而言，促使未成年人回歸社會(huì)與恢復(fù)正常生活具有更為重要的意義。這就需要檢察機(jī)關(guān)保持與社會(huì)的密切聯(lián)系，加強(qiáng)與負(fù)責(zé)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障與救助等主管部門(mén)的溝通，對(duì)接未保委、關(guān)工委、共青團(tuán)、婦聯(lián)、家庭、學(xué)校、居委會(huì)、村委會(huì)、未成年人保護(hù)組織等。而在辦案活動(dòng)之外的未成年人保護(hù)工作中，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)與相關(guān)部門(mén)充分開(kāi)展溝通合作，將預(yù)防、懲治侵害未成年人的犯罪，保護(hù)未成年人合法權(quán)益落到實(shí)處。從這個(gè)角度來(lái)看，“一號(hào)檢察建議”不僅有利于督促教育主管部門(mén)及學(xué)校落實(shí)有關(guān)法律規(guī)定，建立健全校園安全管理制度和機(jī)制，而且還有利于促使未成年人監(jiān)護(hù)人、相關(guān)職能部門(mén)乃至全社會(huì)增強(qiáng)未成年人保護(hù)的意識(shí)，從而為實(shí)現(xiàn)未成年人綜合保護(hù)提供重要保障。

在未成年人社會(huì)化過(guò)程中，其需求與政府各個(gè)職能部門(mén)都有或多或少的聯(lián)系，政府各個(gè)職能部門(mén)是否依法盡職盡責(zé)，管理是否到位，是否體現(xiàn)出對(duì)未成年人的優(yōu)先、特殊保護(hù)，直接或間接影響未成年人的合法權(quán)益?！耙惶?hào)檢察建議”發(fā)出后，各地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)政府相關(guān)職能部門(mén)或者一些行業(yè)，采取多種方式進(jìn)行監(jiān)督督促，在未成年人保護(hù)方面取得了良好效果，贏得了民眾的廣泛認(rèn)同和贊許。可以預(yù)見(jiàn)，“一號(hào)檢察建議”這一監(jiān)督方式的有益探索，必將對(duì)我國(guó)未成年人保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生十分積極的影響，也必將有力地推動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。

注釋：

[1]參見(jiàn)卞建林、李晶：《刑事訴訟法律監(jiān)督制度的健全與完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。