行政公益訴訟之訴訟請求研究

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一、案情簡介

2014年4月起，周某某、王某某（系夫妻關(guān)系，周某某于2016年1月因病死亡）等人未取得任何審批手續(xù)，以排險為名在A市某林場非法開采礦石并出售。2015年5月13日，A市檢察院的上級部門對周某某違法采礦并出售的行為進行了調(diào)查。2015年8月26日，A市國土局到該地點進行巡查。2016年3月21日，A市國土局向現(xiàn)場人員送達《責(zé)令停止違法行為通知書》，責(zé)令立即停止違法行為，聽候處理。2016年3月22日，A市國土局對周某某之妻王某某和勾機司機汪某作詢問筆錄。

2016年3月24日，A市檢察院向A市國土局發(fā)出檢察建議，要求立即依法采取有效措施，對周某某、王某某非法開采并出售礦石的行為進行處理。2016年3月29日，A市國土局向A市政府匯報相關(guān)情況。2016年4月7日，A市國土局對證人王某家等兩人進行了調(diào)查。2016年4月25日，A市國土局協(xié)同檢察院、公安局、鎮(zhèn)政府等部門進行了實地勘查。2016年6月2日，A市國土局委托地質(zhì)勘查中心進行現(xiàn)場勘查鑒定，該鑒定部門于2016年6月17日作出鑒定報告，結(jié)論為花崗巖礦出材量為72270立方米。2016年6月23日，A市國土局給A市檢察院出具《關(guān)于某屯非法采石行為的情況說明》。2016年7月4日，A市國土局向省國土資源廳執(zhí)法局匯報案件進展情況。2016年8月1日，A市國土局正式立案后，委托A市價格認證中心對價格進行鑒定，該鑒定中心于2016年8月9日作出價格鑒定，結(jié)論為55元／立方米，造成國家損失3974850元。2016年9月2日，A市國土局向上一級國土局進行了匯報。2016年11月4日，A市國土局將該案件移送至A市公安局，公安局于2016年11月25日對該案立案偵查。

A市檢察院于2016年10月11日向A市法院提起行政公益訴訟，請求：（1）確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法；（2）判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理。

在訴訟過程中，A市檢察院經(jīng)一審法院釋明后撤回第二項即：“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求。

一審判決：（1）準予A市檢察院申請撤回“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求；（2）駁回A市檢察院“確認A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”的訴訟請求。

A市檢察院不服一審判決提出上訴。

二審法院駁回上訴，維持原判。

二、案件聚焦的關(guān)鍵問題

本案是一起檢察機關(guān)提起行政公益訴訟敗訴的案件。敗訴的原因值得深思。就法律層面而言，訴訟請求問題是本案敗訴的核心問題。訴訟請求的基礎(chǔ)是否扎實，提出的訴訟請求是否得當，訴訟請求的撤回是否存在問題，訴訟請求是否需要變更等問題，都是本案必須解決的法律問題。

三、法律問題剖析

（一）訴訟請求之基礎(chǔ)

訴訟請求之基礎(chǔ)包括法律基礎(chǔ)和事實基礎(chǔ)。

1.行政公益訴訟請求之法律基礎(chǔ)。2015年全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個省、自治區(qū)、直轄市在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點，該授權(quán)就是試點期間行政公益訴訟請求的法律基礎(chǔ)。2017年6月27日，修改后行政訴訟法明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。法律明確授予檢察機關(guān)行政公益訴訟訴權(quán)，這是檢察機關(guān)行政公益訴訟請求的法律基礎(chǔ)。

本案系試點地區(qū)檢察機關(guān)在試點期間提起的行政公益訴訟，一審判決時，法律已經(jīng)明確授權(quán)檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。A市檢察院系公益訴訟試點單位之一，有行政公益訴訟訴權(quán)。A市檢察院就資源保護領(lǐng)域發(fā)生的A市國土局不依法履行法定職責(zé)提起行政公益訴訟符合法律規(guī)定，在法律層面不存在問題，具有行政公益訴訟請求的法律基礎(chǔ)。

2.行政公益訴訟請求之事實基礎(chǔ)。按照試點期間的規(guī)定以及行政訴訟法的基本精神，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟必須具備四項基礎(chǔ)事實。一是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實。二是負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)面對兩益受損的事實違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致兩益受損的狀態(tài)維持或者加劇的事實。三是檢察機關(guān)提出訴前檢察建議督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)的事實。四是行政機關(guān)收到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)的事實。其中，第一、第二項事實是檢察機關(guān)提出檢察建議的事實基礎(chǔ)，第三項是提起行政公益訴訟的前置程序，第四項是行政公益訴訟請求的事實基礎(chǔ)。這四項基礎(chǔ)事實存在內(nèi)在聯(lián)系，層層遞進，一環(huán)扣一環(huán)。沒有前一項事實基礎(chǔ)，必然沒有后一項事實的存在。

檢察建議的內(nèi)容決定了下一階段的訴訟請求，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當與訴訟請求一致。這是由行政公益訴訟的目的決定的。行政公益訴訟旨在督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)。按照行政公益訴訟制度的設(shè)計，督促行政機關(guān)依法履行保護公益職責(zé)分兩步，第一步就是檢察機關(guān)向具有保護公益職責(zé)而沒有依法履行職責(zé)的行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。如果行政機關(guān)能夠接受檢察建議依法履行職責(zé)，行政公益訴訟制度設(shè)計的目的就已經(jīng)實現(xiàn)。如果行政機關(guān)收到檢察建議以后仍不依法履行職責(zé)，行政公益訴訟制度設(shè)計了第二步，即檢察機關(guān)向法院提起行政公益訴訟請求法院判決行政機關(guān)依法履行職責(zé)。行政公益訴訟審理的核心就是行政機關(guān)收到檢察建議后是否依法履行職責(zé)。這就要求檢察建議的內(nèi)容必須也應(yīng)當是建議行政機關(guān)依法履行職責(zé)。檢察機關(guān)提出的檢察建議內(nèi)容與訴訟請求內(nèi)容也應(yīng)當高度一致。而且還必須緊緊圍繞行政公益訴訟的目的，即督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)。

行政機關(guān)收到檢察建議后是否依法履行職責(zé)這一事實，決定了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請求。

本案中，A市檢察院于2016年3月24日向A市國土局提出檢察建議。在提出檢察建議以前，2014年4月起，周某某、王某某等人未取得任何審批手續(xù)，以排險為名在A市某林場非法開采礦石并出售。2016年3月21日，A市國土局向現(xiàn)場人員送達《責(zé)令停止違法行為通知書》。 2016年3月22日，A市國土局對周某某之妻王某某和勾機司機汪某作詢問筆錄。說明第一項基礎(chǔ)事實已經(jīng)存在，因為非法采礦導(dǎo)致國家利益受損。但是第二項A市國土局違法履行職責(zé)或者不履行職責(zé)的事實不明?？陀^事實是A市國土局已經(jīng)開始履行職責(zé)，作出了行政命令，責(zé)令停止開采，并開始調(diào)查。只是尚未對違法相對人作出行政處罰決定。可能行政機關(guān)這兩個行為是因為得知了檢察機關(guān)介入調(diào)查，并將制發(fā)檢察建議而匆忙履行職責(zé)。但不能否認這一事實。不管行政機關(guān)是因為檢察機關(guān)介入調(diào)查還是因為其他原因而積極依法履行職責(zé)，都實現(xiàn)了行政公益訴訟制度的目的?？梢姡景钢?，檢察建議的基礎(chǔ)不扎實，將本應(yīng)暫緩發(fā)出或者不需發(fā)出的檢察建議發(fā)出了。

在提出檢察建議以后，第一個月內(nèi)，A市國土局積極向A市政府匯報相關(guān)情況，對證人進行調(diào)查，協(xié)同檢察院、公安局、鎮(zhèn)政府等部門進行了實地勘查。一個月以后，A市國土局正式立案調(diào)查，先后委托進行現(xiàn)場勘查鑒定、價格鑒定，向上一級國土局進行匯報，將該案件移送至A市公安局。雖然檢察建議要求A市國土局在一個月內(nèi)回復(fù)，A市國土局確實沒有在一個月內(nèi)向A市檢察院回復(fù)。但是A市國土局不論是在第一個月內(nèi)還是在第一個月以后，都在積極履行職責(zé)，未有懈怠。

那么，A市國土局未按照檢察建議的指定時間內(nèi)回復(fù)是否是不依法履行職責(zé)行為呢？答案當然是否定的。首先，檢察建議上指定的回復(fù)時間不是法律、行政法規(guī)對行政機關(guān)的要求，不是行政機關(guān)的法定義務(wù)。其次，檢察建議的核心內(nèi)容是建議行政機關(guān)依法履行職責(zé)，而不是回復(fù)。最后，司法解釋規(guī)定行政機關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當是規(guī)定期間內(nèi)書面回復(fù)，旨在督促行政機關(guān)依法及時履行法定職責(zé)，對檢察建議給予高度重視并積極響應(yīng)。本案中，A市國土局在收到檢察建議后，及時與包括A市檢察院在內(nèi)的相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，勘察現(xiàn)場。積極依法履行職責(zé)，以自身的實際行動對檢察建議作出了回應(yīng)，A市檢察院也應(yīng)當知曉上述事實。A市國土局對檢察建議遲延作出書面回復(fù)，不構(gòu)成實質(zhì)性的違法?？梢?，A市國土局收到檢察建議后不依法履行職責(zé)的情形不存在，A市檢察院提起行政公益訴訟請求的事實基礎(chǔ)欠缺。

（二）訴訟請求之確定

行政公益訴訟旨在訴請法院判決行政機關(guān)依法履行職責(zé)。訴訟請求必須圍繞行政機關(guān)的職權(quán)，針對其應(yīng)當依法履行而違法履行或者沒有履行的職責(zé)提出。行政機關(guān)應(yīng)當依法履行的職責(zé)可能有多項，如果存在有一項應(yīng)當履行而沒有履行的，可以訴請法院判決行政機關(guān)履行該項職責(zé)；如果有多項應(yīng)當履行而沒有履行的，可以訴請法院判決行政機關(guān)履行這幾項職責(zé)。訴訟請求應(yīng)當具體明確，不宜簡單概括為要求行政機關(guān)依法履行職責(zé)。如果行政機關(guān)應(yīng)當依法履行多項職責(zé)，其已經(jīng)履行其中一項或者多項，是否就算已經(jīng)履行了職責(zé)呢？為了避免產(chǎn)生不必要的分歧，訴訟請求應(yīng)當細化到每一項應(yīng)當履行的職責(zé)。而且還必須與先期提出的檢察建議內(nèi)容相呼應(yīng)。如果先期的檢察建議中提出了多項建議履行的職責(zé)，訴訟請求針對的就是這幾項建議中尚未履行的部分。如果檢察建議的內(nèi)容都已經(jīng)履行到位，就不存在提起行政公益訴訟的事實基礎(chǔ)了，也就不需要明確訴訟請求了。

本案中，A市國土局依法負有對礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理職責(zé)。按照《礦產(chǎn)資源法》第39條的規(guī)定，對于未取得采礦許可證擅自采礦的，A市國土局的職責(zé)是一命令一處罰。命令有兩項，一是責(zé)令停止開采，二是責(zé)令賠償損失。行政處罰是沒收，即沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，沒收同時還可以并處罰款；A市國土局可以根據(jù)案情自由裁量是否決定并處罰款。對于拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，A市國土局的職責(zé)是移送司法機關(guān)處理。

A市國土局在A市檢察院提起行政公益訴訟以前，已經(jīng)向違法行為人送達《責(zé)令停止違法行為通知書》，尚未責(zé)令違法行為人賠償損失，尚未對違法行為人行政處罰。因此，A市檢察院提出的訴訟請求可以有兩項，一是訴請法院判令A(yù)市國土局責(zé)令違法行為人王某某賠償損失，二是訴請法院判令A(yù)市國土局對違法行為人王某某行政處罰。

本案中A市檢察院提出的第二項訴訟請求尚在合理的范圍內(nèi)，但第一項訴訟請求值得商榷。在2015年7月2日最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》中規(guī)定行政公益訴訟的訴訟請求是：檢察機關(guān)可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。該項規(guī)定中的“確認行政行為違法”與《行政訴訟法》的規(guī)定有一定沖突。《行政訴訟法》中的確認行政行為違法只能在特定情形下出現(xiàn)，一是原告訴請撤銷行政行為，法院認為不能撤銷或者不需要撤銷，可以判決確認行政行為違法；二是因行政機關(guān)改變原違法行政行為，原告變更訴訟請求要求確認原行政行為違法?？梢?，確認行政行為違法不能直接作為訴訟請求，作為訴訟請求最多只能在變更訴訟請求的情形下才能出現(xiàn)。2018年3月實施的“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第24條的精神與《行政訴訟法》的規(guī)定一致，確認行政行為違法可以在變更原訴訟請求的情形下出現(xiàn)。在“不履行法定職責(zé)”之訴中，被訴行政機關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是法院判斷被訴行政機關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提，而不應(yīng)成為單獨的訴請和判項。A市檢察院將“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”作為一個單獨的訴訟請求是不妥的。

（三）訴訟請求之撤回

法律已經(jīng)明確授權(quán)檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，說明檢察機關(guān)有行政訴訟訴權(quán)。提出訴訟請求、撤回訴訟請求（包括撤回部分訴訟請求、撤回全部訴訟請求）都是訴權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中撤回訴訟請求具有法理上的基礎(chǔ)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的目的在于督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)。如果行政機關(guān)在行政訴訟案件審理期間已經(jīng)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的目的已實現(xiàn)，繼續(xù)訴訟已經(jīng)沒有實際意義，是對司法資源的浪費，這時檢察機關(guān)撤回訴訟請求就是最佳選擇。如果行政機關(guān)在行政訴訟案件審理期間糾正了部分違法行為或者履行了部分職責(zé)，檢察機關(guān)可以撤回相應(yīng)部分的訴訟請求?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》）第49條和《檢察公益訴訟解釋》第24條都有檢察機關(guān)可以撤回起訴的規(guī)定。撤回訴訟請求在法理和法律規(guī)范上都沒有障礙。

本案中，A市檢察院撤回“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求沒有法律上的問題。A市檢察院訴請法院判決A市國土局履行職責(zé)的訴訟請求只有這一個，該訴訟請求一經(jīng)撤回，A市檢察院訴A市國土局不履行職責(zé)之訴即可審理終結(jié)。A市檢察院另一訴訟請求“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”無獨立存在的依托和訴訟價值，對此，前文已有論述。

（四）訴訟請求之變更

訴訟請求的變更也是訴權(quán)的當然內(nèi)容之一。原訴訟請求不當或者原訴訟請求已經(jīng)客觀上得到實現(xiàn)，原告還希望繼續(xù)訴訟，不愿意撤訴，當然可以變更訴訟請求繼續(xù)訴訟。變更了訴訟請求，相當于新的訴訟，法院可以安排新的舉證期限，重新質(zhì)證等。行政公益訴訟中，如果檢察機關(guān)認為提出的訴訟請求不當，請求法院變更訴訟請求，符合訴權(quán)的基本原理，法院應(yīng)當支持。如果行政機關(guān)在案件審理過程中糾正了違法行為或者依法履行了職責(zé)而使檢察機關(guān)的訴訟請求全部實現(xiàn)，檢察機關(guān)不想撤訴的，可以變更訴訟請求，請求判決確認行政機關(guān)的原行政行為違法。《試點實施辦法》和《檢察公益訴訟解釋》沒有針對因訴訟請求不當而變更作出規(guī)定，但是明確了被訴的行政機關(guān)在案件審理過程中糾正違法或者依法履職的情形下，檢察機關(guān)可以變更訴訟請求，要求確認原行政行為違法。

本案中，A市檢察院沒有變更訴訟請求。客觀上也不存在變更訴訟請求的事實基礎(chǔ)。變更訴訟請求存在的基礎(chǔ)是在案件審理過程中被告行政機關(guān)糾正違法或者依法履職。A市國土局在行政公益訴訟案件審理過程中只有一個行為，即將案件移送公安機關(guān)處理。這一行為可以視為A市國土局在積極履行職責(zé)，從表面上看，符合變更訴訟請求的事實條件。但是，客觀上，A市國土局在檢察機關(guān)提起公益訴訟前，也在積極履行職責(zé)。本案的訴訟請求“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的事實基礎(chǔ)不足。

綜上所述，本案中，A市檢察院提出的兩個訴訟請求，其中，“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”這一訴訟請求無獨立存在的合理性，該訴訟請求提出顯屬不當；“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”這一訴訟請求無相應(yīng)的事實基礎(chǔ)，且在訴訟過程中被撤回。本案的敗訴也就是可以預(yù)見的了。