檢察公益訴訟“三位一體”辦案模式研究
——以黑龍江省人民檢察院“小煤礦”公益訴訟案為例

● 王媛媛 /文

2018年6月27日至9月27日，黑龍江省人民檢察院積極參與省煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能專項(xiàng)整治工作。這項(xiàng)工作不僅能服務(wù)于黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，又為整合司法資源、探索“三位一體”辦案模式提供了重要的實(shí)證資料。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，闡釋“三位一體”辦案模式的主要內(nèi)容，深入分析檢察公益訴訟與三大訴訟在調(diào)整對象、保護(hù)方式、相應(yīng)功能等方面的差異性和協(xié)同性，明確“三位一體”辦案模式的理論基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)，并歸納總結(jié)黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)專項(xiàng)案件”中的經(jīng)驗(yàn)做法。

一、從理論層面認(rèn)識“三位一體”協(xié)同辦案模式的內(nèi)涵

我們早已深刻認(rèn)識到小煤礦之害，但小煤礦的整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，集中體現(xiàn)為利益的復(fù)雜性，一起案件中可能涉及到國家利益、社會公共利益、個人利益等。從司法層面來看，救濟(jì)途徑分布到民事、行政、刑事訴訟領(lǐng)域。以往，山西省等地主要在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)之下，依賴行政職權(quán)展開對小煤礦的整治，取得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。檢察公益訴訟制度的誕生為檢察機(jī)關(guān)參與小煤礦治理提供了契機(jī)，并為整合不同訴訟制度中眾多性質(zhì)迥異的要素和程序提供了現(xiàn)實(shí)條件。

檢察公益訴訟的開展需要檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變理念，積極發(fā)現(xiàn)線索，主動啟動法律監(jiān)督程序。黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)專項(xiàng)案件”中，探索了“三位一體”辦案模式，對檢察公益訴訟協(xié)同辦案、有效整合司法資源進(jìn)行了有益探索。簡而言之，“三位一體”是指“監(jiān)管失職問責(zé)”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復(fù)”三位一體。

從理論層面來看，首先，“監(jiān)管失職”是問題之源，其邏輯前提是行政機(jī)關(guān)沒有依法行使相應(yīng)的行政職權(quán)。依據(jù)黑龍江省人民檢察院的實(shí)踐，此處的行政職權(quán)作廣義理解，包括直接面對行政相對人的行政職權(quán)和非直接面對行政相對人的行政職權(quán)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中將行政機(jī)關(guān)行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政權(quán)力分為以下幾種：行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類別的分類方式。［1］而非直接面對行政相對人的行政職權(quán)則是賦予行政機(jī)關(guān)對特定社會事項(xiàng)提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共建設(shè)，其行為方式一般為行政事實(shí)行為，但目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對此缺乏類型化的研究。其次，“問責(zé)”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復(fù)”是懲戒手段和司法救濟(jì)方式。三者之間相輔相成，分別實(shí)現(xiàn)對違法人員的懲戒和受損利益的救濟(jì)?！皢栘?zé)”“犯罪行為打擊”的主要功能是懲戒相應(yīng)違法人員，追究其行政責(zé)任或者刑事責(zé)任；“公益損害恢復(fù)”是對受損的公共利益進(jìn)行救濟(jì)，一般來說，在目前的規(guī)范框架之內(nèi)，國家利益和社會公共利益由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議或者提起行政公益訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。對于涉及到公民、法人或者其他組織權(quán)利受損的案件，一般由權(quán)利人自行處分，或者在符合法定構(gòu)成要件時(shí)，由社會組織或者檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。

二、從規(guī)范層面認(rèn)識“三位一體”辦案模式的含義

從規(guī)范層面來看，深入理解“監(jiān)管失職”中的行政職權(quán)的含義，有助于甄別有效案件線索，明確調(diào)查取證的方向。明確“問責(zé)”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復(fù)”三者之間的關(guān)系，對于整合司法資源，實(shí)現(xiàn)不同訴訟制度之間的協(xié)同效應(yīng)具有重要意義。具體內(nèi)容如下：

（一）案件線索的收集和調(diào)查取證

黑龍江省人民檢察院專項(xiàng)調(diào)查387家小煤礦違法行為的案件中，主要涉及國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門、林業(yè)部門等八大行政主管部門不依法履行《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等單行行政法律、法規(guī)中的直接面對行政相對人的義務(wù)性規(guī)則。總體來看，行政機(jī)關(guān)怠于行使的主要是直接面對行政相對人的行政職權(quán)，其損害后果呈現(xiàn)顯性與隱性并存的特點(diǎn)。針對不同性質(zhì)的損害后果，黑龍江省人民檢察院采取了不同的案件線索甄別方式和調(diào)查取證方式。

首先，采取既具有針對性，又能“全覆蓋”的案件線索甄別方式。黑龍江省檢察院抽調(diào)哈爾濱、大慶、黑河、哈鐵檢察機(jī)關(guān)共130人，組成工作專班，針對四煤城年生產(chǎn)能力在15萬噸以下的387個小煤礦，進(jìn)行“全覆蓋”調(diào)查。調(diào)查方向則體現(xiàn)針對性，主要對環(huán)境污染、非法占用農(nóng)用地等方面進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。

其次，對于顯性損害的證據(jù)收集，檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用科技手段調(diào)查取證，配備無人機(jī)、GPS定位器、激光測距儀、無線圖傳執(zhí)法記錄儀等裝備，夯實(shí)技術(shù)保障。

最后，對于隱性損害的證據(jù)收集，辦案人員依據(jù)自己的專業(yè)知識，有針對性的調(diào)取行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗，詢問行政機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員。

（二）不同訴訟制度之間的協(xié)同問題

“問責(zé)”“犯罪行為打擊”“公益損害恢復(fù)”程序中會涉及追究違法行為人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，以及對受損的公共利益進(jìn)行救濟(jì)問題，因此出現(xiàn)了民事、行政、刑事訴訟制度交叉的現(xiàn)實(shí)問題。下面以實(shí)證規(guī)范體系為基礎(chǔ)，深入分析不同訴訟制度之間的協(xié)同問題。

檢察公益訴訟催生了三大訴訟制度之間兩兩整合的現(xiàn)實(shí)必要性，使不同訴訟制度之間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。湯維健教授指出：“公益訴訟案件涉及國家利益和社會利益，往往涉及面廣、問題復(fù)雜，一個公益訴訟案件往往涉及民事、行政、刑事三大訴訟領(lǐng)域，需要通過三大公益訴訟銜接機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任分別承擔(dān)又相互聯(lián)系，使損害公益的法律責(zé)任既能實(shí)現(xiàn)到位，也能避免責(zé)任空缺或責(zé)任重疊?！保?］不同種類的訴訟之間的協(xié)同問題，不是一項(xiàng)新生事物。試點(diǎn)期間，吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局不履行法定職責(zé)案中，附帶解決了民事爭議。2018年3月2日公布的“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟，形成了刑事與民事訴訟制度的協(xié)同。

立足于黑龍江省人民檢察院的司法實(shí)踐，本文的“問責(zé)”主要指對違法行使職權(quán)的行政人員的內(nèi)部問責(zé)，由該單位的紀(jì)檢部門依據(jù)內(nèi)部程序追究違法行為的紀(jì)律責(zé)任或者行政責(zé)任，一般不產(chǎn)生對外的效力，因此不涉及與其他訴訟制度的協(xié)同效果?！胺缸镄袨榇驌簟敝饕亲肪啃淌逻`法人員的刑事責(zé)任，包括追究一般的公民、法人和其他組織負(fù)責(zé)人因破壞耕地、污染環(huán)境等刑事責(zé)任，以及追究行政人員失職瀆職等刑事責(zé)任?！肮鎿p害恢復(fù)”的方式主要有兩種，一是通過向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議或者提起行政公益訴訟的方式，最終由行政機(jī)關(guān)采取行政措施恢復(fù)受損的社會公共利益。二是通過提起民事公益訴訟的方式，由法院判決侵權(quán)人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的方式恢復(fù)受損的公共利益。一般而言，同一違法事實(shí)可能同時(shí)侵害刑法和民法保護(hù)的法益，整合司法資源，力求訴訟制度上的整合或者配合機(jī)制就具有了現(xiàn)實(shí)必要性。

1.檢察公益訴訟試點(diǎn)工作催生了刑事附帶民事公益訴訟這種新型的訴訟類型，經(jīng)過“兩高”司法解釋，正式建立了刑事附帶民事公益訴訟制度。在黑龍江省人民檢察院參與整治小煤窯的實(shí)踐中，對于刑事附帶民事公益訴訟形成如下認(rèn)識：針對不能客觀化的利益，例如國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)、集體林地的經(jīng)濟(jì)損失，提起刑事附帶民事訴訟已經(jīng)很成熟，提起刑事附帶民事公益訴訟沒有現(xiàn)實(shí)必要性；但是對于可以客觀化的利益，例如非法占用耕地等，可以采用刑事附帶民事公益訴訟的模式，或者等刑事判決生效后，由適格的社會公益組織提起民事公益訴訟；對于純粹的客觀利益，例如生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等，可以采用刑事附帶民事公益訴訟的模式，或者等刑事判決生效后，由行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰（必要時(shí)提起行政公益訴訟），沒有必要去培育、督促社會組織提起民事公益訴訟，因?yàn)楝F(xiàn)有的行政法體系完全可以保護(hù)這些客觀利益。

2.刑事訴訟與行政公益訴訟因在功能和目的上相似性，建立兩大訴訟之間的協(xié)同機(jī)制對于整合司法資源具有制度保障。刑事訴訟的目的是“懲罰犯罪，保護(hù)人民，保障國家安全和社會公共安全，維護(hù)社會主義社會秩序”。從客觀效果來說，刑事訴訟制度具有社會保護(hù)和人權(quán)保障的雙重功能。［3］但是刑罰主要是對犯罪人進(jìn)行人身罰或者財(cái)產(chǎn)罰，目的是懲戒刑事犯罪人，雖然具備恢復(fù)受害人權(quán)利的輔助功能，但是對生態(tài)破壞、環(huán)境污染等客觀利益受損，刑事訴訟則出現(xiàn)國家能力不足的困境。而行政公益訴訟制度主要是依據(jù)《森林法》《土地管理法》等法律，通過司法程序督促行政機(jī)關(guān)依法履行行政職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會公共利益或者國家利益的目的。同一起案件中，刑事訴訟主要是懲治觸犯刑事法律的公民、法人或者其他組織，其在行政執(zhí)法中一般處于行政相對人的位置，而行政公益訴訟的監(jiān)督對象是行政機(jī)關(guān)。

因此，刑事訴訟、行政公益訴訟在監(jiān)督對象、功能和目的上均存在差異，不具備建立刑事附帶行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)條件。司法實(shí)踐中，一般是在司法機(jī)關(guān)追究違法行為人的刑事責(zé)任后，才會啟動恢復(fù)生態(tài)、治理污染的行政程序或者法律監(jiān)督程序。這不僅不利于社會公共利益的保護(hù)，而且會造成司法資源的浪費(fèi)。

檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)，會采集社會公共利益或者國家利益受損的證據(jù)，這些證據(jù)同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的關(guān)鍵。因此，兩大訴訟之間雖然不能相互附帶，但存在工作交叉，具有建立部門之間協(xié)同辦案工作機(jī)制的空間。

3.公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型，雖然兩者在受案范圍、訴訟順序、訴權(quán)性質(zhì)、訴訟標(biāo)的、證明責(zé)任等方面存在一定的差異［4］，但是保護(hù)社會公共利益是兩者共同的目標(biāo)。通過黑龍江省人民檢察院的司法實(shí)踐，本文認(rèn)為行政公益訴訟和民事公益訴訟所保護(hù)的“公共利益”的性質(zhì)存在差異性。民事公益訴訟所保護(hù)的公共利益是基于權(quán)利受損的人數(shù)眾多，從而產(chǎn)生客觀效應(yīng)，由公益組織或者檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等民事法律向法院提起民事公益之訴，其最終目的是恢復(fù)受損的權(quán)利。而行政公益訴訟所保護(hù)的公共利益主要是客觀利益，比如，行政機(jī)關(guān)怠于行使對小煤礦進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的行政職權(quán)，從而造成生態(tài)破壞。若權(quán)利人沒有現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)或者人身利益受損，在目前的規(guī)范體系下，難以追究違法行為人的侵權(quán)責(zé)任，也不能對監(jiān)管部門提起行政訴訟督促其履行行政職權(quán)。此時(shí)，若檢察機(jī)關(guān)不提起行政公益訴訟，那么，“公共利益”就處于救濟(jì)真空。

上述諸多差異性使兩者之間難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，目前也不存在建立協(xié)同辦案機(jī)制的現(xiàn)實(shí)必要性。但是鑒于行政公益訴訟所依據(jù)的單行行政法律文本中多是義務(wù)性規(guī)則或者禁止性規(guī)則，缺乏讓違法行為人恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境等的責(zé)任條款。因此，為了解決裁判中的難題，民事實(shí)體法律和行政實(shí)體法律在民事公益訴訟和行政公益訴訟中是否可以相互類推適用，將是實(shí)務(wù)界和理論界共同面對的課題。

三、從實(shí)務(wù)層面，解析“三位一體”辦案模式的經(jīng)驗(yàn)做法

從上述分析可知，“三位一體”辦案模式具有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)，符合司法規(guī)律和法律監(jiān)督規(guī)律。下文詳細(xì)介紹黑龍江省人民檢察院在小煤礦專項(xiàng)整治活動中的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一） 整合檢察系統(tǒng)內(nèi)部力量，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級檢察機(jī)關(guān)一體化辦案，為“三位一體”協(xié)同辦案模式創(chuàng)造了客觀條件

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各司其職，一般不會同時(shí)啟動民事、行政、刑事訴訟程序辦理同一案件。黑龍江省人民檢察院以參與省煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能專項(xiàng)整治工作為契機(jī)，抽調(diào)多地刑事檢察、民行檢察等部門干警共130人，組成專班，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱橫人員的配合。這支專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)針對四煤城年生產(chǎn)能力在15萬噸以下的387個小煤礦，進(jìn)行“全覆蓋”調(diào)查，形成三級院上下聯(lián)動攻堅(jiān)、合力整體推進(jìn)的工作格局。

從表象上看，省市縣三級檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案只是不同部門干警之間的協(xié)同工作，但從本質(zhì)上看，這種民事、行政、刑事檢察部門工作人員共同參與的辦案方式，是不同職權(quán)在一個系列案件中同步運(yùn)行、一體化發(fā)揮效力，為民事、行政、刑事法律監(jiān)督職權(quán)的協(xié)同創(chuàng)造了條件，為“三位一體”辦案模式的形成打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）民事、行政、刑事法律監(jiān)督部門協(xié)同辦案，使“三位一體”辦案模式產(chǎn)生良好的法律效果

黑龍江省人民檢察院在“小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)專項(xiàng)案件”中，專項(xiàng)調(diào)查387家小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)問題，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)和犯罪線索132件。對于損害社會公共利益的，迅速立案調(diào)查，并向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，實(shí)現(xiàn)對受損公共利益的救濟(jì)。對于違法違紀(jì)或者犯罪線索，依法向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送、向公安機(jī)關(guān)移送，實(shí)現(xiàn)對違法違紀(jì)人員的制裁，取得了良好的法律效果。這個過程，不僅實(shí)現(xiàn)部門之間的協(xié)同，還使得不同的訴訟制度之間產(chǎn)生協(xié)同效果，是“三位一體”辦案模式優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。

（三）立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局，使“三位一體”工作模式產(chǎn)生良好的社會效果

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之初，往往會觸動地方經(jīng)濟(jì)利益，難免會遇到阻力。而小煤礦整治工作事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署，因此能否服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，取得地方黨委的支持、地方政府的配合協(xié)助至關(guān)重要。此次專項(xiàng)監(jiān)督中，黑龍江省檢察院分階段向省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告工作進(jìn)展情況。省委書記、省長多次作出批示并予以肯定，給予專項(xiàng)調(diào)查有力領(lǐng)導(dǎo)和支持。專案組與地方黨委、政府及其職能部門之間形成了常態(tài)化協(xié)作機(jī)制。2018年10月22日，黑龍江省委、省政府出臺了《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟工作的意見》。黑龍江省委、省政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》。2019年1月7日，省人大常委會審議并作出《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》，這是國家立法正式確立檢察公益訴訟制度以來，全國首個由省級人大常委會出臺的關(guān)于落實(shí)和完善檢察公益訴訟制度的專項(xiàng)決議，為解決檢察公益訴訟中的突出問題提供了地方性制度依據(jù)。

注釋：

［1］參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》 。

［2］湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度優(yōu)化》，載《人民檢察》2018年第11期。

［3］參見董麗君、賴早興：《論犯罪構(gòu)成功能與刑事訴訟功能的契合》，載《湖南社會科學(xué)》2012年第4期。

［4］比如受案范圍方面，現(xiàn)行立法對兩類訴訟的規(guī)定不完全相同，行政公益訴訟的應(yīng)用范圍比之民事公益訴訟除了在生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域相同外，還被應(yīng)用于國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域。2018年5月1日生效的《英烈保護(hù)法》又明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以在英烈名譽(yù)保護(hù)方面提起民事公益訴訟。