江蘇基層檢察公益訴訟實踐研究

● 汪 莉 劉 丹 /文

檢察公益訴訟工作是中央的重大決策部署，是法律賦予檢察機關(guān)的重要職責(zé)，人民群眾寄予厚望。公益訴訟工作的重心在基層、辦案的重點在基層。我們對江蘇檢察公益訴訟工作實際進行專題調(diào)研，分析研判制約檢察公益訴訟開展的難點問題，對如何改善工作提出對策建議。

一、基本情況

2015年7月至2018年12月，江蘇檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全等領(lǐng)域開展公益訴訟工作，從先行先試到全面鋪開，以維護公益為核心辦理了一批案件。其中，基層檢察機關(guān)是辦理公益訴訟案件的主體，試點以來共立案審查案件5282件，發(fā)出訴前檢察建議4324件，提起訴訟283件，其中行政公益訴訟65件，刑事附帶民事公益訴訟218件，占江蘇檢察機關(guān)辦案總數(shù)的95.3%。共推進恢復(fù)、復(fù)墾被非法改變用途和占用的耕地林地35720余畝，督促清理生產(chǎn)類固體廢物292.7萬余噸，向污染企業(yè)和個人索賠環(huán)境損害賠償金、治理恢復(fù)費用4.63億余元，督促收回城鎮(zhèn)國有土地使用出讓金、各類被套騙財政資金18.1億余元，督促關(guān)?；?、食藥企業(yè)626家。

通過訴前檢察建議推動解決問題成效明顯，在促進行政機關(guān)自我糾錯方面起到重要作用。我省在這方面創(chuàng)新了很多好做法，比如訴前風(fēng)險提示、訴前圓桌會議等等，將大部分行政不作為、亂作為的問題化解在訴訟前。在環(huán)境資源領(lǐng)域，基層檢察機關(guān)共發(fā)出訴前檢察建議1813件，在已到答復(fù)期的879件中，行政機關(guān)已整改702件，整改率79.9%；在食品藥品領(lǐng)域，共發(fā)出訴前檢察建議1511件，在已到答復(fù)期的352件中，行政機關(guān)已整改347件，整改率98.6%；在國土出讓領(lǐng)域，共發(fā)出訴前檢察建議308件，在已到答復(fù)期的217件中，行政機關(guān)已整改195件，整改率89.7%；在國有財產(chǎn)領(lǐng)域，共發(fā)出訴前檢察建議690件，在已到答復(fù)期的504件中，行政機關(guān)已整改411件，整改率81.6%。

二、存在的七大難點問題

（一）公益訴訟工作不均衡現(xiàn)象突出

試點以來，在檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件中95.3%是行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟，全部是由基層檢察機關(guān)提起的。從基層檢察機關(guān)提起公益訴訟的情況來看，出現(xiàn)了兩個不均衡：一是行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟不均衡。自從公益訴訟工作全面開展以來，刑事附帶民事公益訴訟快速增長，提起數(shù)是行政公益訴訟的3.37倍。二是地區(qū)發(fā)展不均衡。有的地區(qū)工作開展順利，辦案量比較大；有的地區(qū)工作進展慢，辦案量小。如徐州、蘇州等地?zé)o論是立案數(shù)還是提起訴訟數(shù)都位于江蘇前列，而淮安、鎮(zhèn)江、連云港等地的辦案數(shù)則比較小。三是案件所涉領(lǐng)域不均衡?；鶎訖z察機關(guān)提起行政公益訴訟主要分布于環(huán)境資源、食品藥品、國有土地出讓和國有財產(chǎn)這四個領(lǐng)域，其中最為集中的是環(huán)境資源和國有財產(chǎn)領(lǐng)域，分別占63.08%和33.85%。在國有財產(chǎn)領(lǐng)域，被訴的行政機關(guān)主要是財政局、民防局、農(nóng)委、國土部門等，主要涉及到專項資金補貼、人防易地建設(shè)費等。基層檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟則主要分布于環(huán)境資源和食品藥品兩大領(lǐng)域，分別為116件和102件，分別占53.2%和46.8%。

（二）提起訴訟公益訴訟案件總體規(guī)模普遍較小

按照高檢院及省院的考核要求，各市、區(qū)檢察機關(guān)基本任務(wù)為消除訴訟空白。從辦案通報情況來看，基層檢察機關(guān)只著眼于消滅訴訟空白任務(wù)，不少基層院起訴案件只有1件。江蘇基層院共提起公益訴訟283件，平均每個基層院不到2件。起訴案件規(guī)模太小，不利于體現(xiàn)公益訴訟效果，不利于公益訴訟工作的長遠和可持續(xù)發(fā)展。

（三）調(diào)查取證問題是基層辦案實踐中的最大難題

調(diào)查取證是辦理公益訴訟案件最重要的一環(huán)，也是基層檢察機關(guān)認為最難的一個問題。在問卷調(diào)查中，100%的基層院都提出了這個問題。主要體現(xiàn)在：一是法律規(guī)定不明確，調(diào)查核實權(quán)行使邊界難以確定。目前法律條文只規(guī)定檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中，可以采取詢問、勘驗、咨詢專業(yè)人員等七種調(diào)查核實方式，缺少如何行使的程序性規(guī)定。二是調(diào)查核實缺乏剛性，調(diào)取相關(guān)物證、書證或者詢問當(dāng)事人等都有賴于行政機關(guān)和當(dāng)事人的配合，由于調(diào)查核實不具有強制力，若對方不配合，檢察機關(guān)無具體約束性手段。三是具體辦案中調(diào)查核實手段較單一，目前大多數(shù)案件采取調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員方式，很少采取委托鑒定、評估、審計和收集視聽資料等方式，直接影響案件損害結(jié)果和因果關(guān)系的認定。如何保證取證過程合法、證據(jù)在庭審中能被認可，選取哪些鑒定機構(gòu)或?qū)＜逸o助人才具有較強證據(jù)效力等問題亟待解決。四是辦案人員不適應(yīng)公益訴訟證據(jù)廣泛性、專業(yè)性強等要求，調(diào)查核實能力不足。

（四）司法鑒定難具有一定普遍性

在公益訴訟案件尤其是環(huán)境資源類案件辦理中，認定是否侵害兩益、因果關(guān)系是否成立以及修復(fù)生態(tài)需要多少費用等往往涉及鑒定問題。目前，我國相關(guān)鑒定機構(gòu)和鑒定人才比較匱乏，鑒定機構(gòu)和鑒定人才非常分散，管理不統(tǒng)一，有的歸屬于司法行政部門管理，有的歸屬于各自的行政機關(guān)管理，有的則屬于高?？蒲性核芾?，還有的屬于社會化管理，難以滿足公益訴訟的需求，影響公益訴訟的精準(zhǔn)處理和高效解決。與此同時，鑒定成本高昂，致使公益訴訟往往久拖不決，甚至不了了之。另外，由于鑒定標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范指引，很多生態(tài)損害、修復(fù)等問題缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同的鑒定機構(gòu)甚至同一鑒定機構(gòu)不同鑒定人采用的標(biāo)準(zhǔn)亦存在不同，導(dǎo)致結(jié)果相差甚遠，影響鑒定意見的公信力。如連云港灌南縣一起刑事附帶民事公益訴訟案件，同一個鑒定機構(gòu)做出了三份不同的鑒定意見，修復(fù)費用相差甚遠，最終通過全國論證會才最終確定了1.3億元的修復(fù)方案。

（五）公益訴訟案件善后處置與執(zhí)行缺乏統(tǒng)一制度性規(guī)范

法院作出公益訴訟裁判，公益訴訟僅僅完成了一半，還有一半在于善后處置和執(zhí)行。但目前執(zhí)行規(guī)范指引缺乏，機制缺失導(dǎo)致判決容易、執(zhí)行難。特別是環(huán)資領(lǐng)域公益訴訟判決的執(zhí)行具有專業(yè)性、復(fù)雜性等特點，執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行措施等規(guī)定缺失，影響公益訴訟案件執(zhí)行效果，制約生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作落實。如法院判決的修復(fù)基金如何使用，缺乏明確規(guī)定。從我省來看，部分地級市檢、法及行政機關(guān)建立了相關(guān)損害賠償資金的使用管理機制，但做法不一，執(zhí)行到位的損害賠償金有的暫存于法院賬戶，有的存于檢察院賬戶，有的存于行政機關(guān)賬戶。此類資金應(yīng)用于公益，其使用應(yīng)公開、公正，且應(yīng)有嚴(yán)密的監(jiān)管程序，而目前省級層面還缺少管理使用的統(tǒng)一規(guī)范，不利于此項工作的推進。以泰州檢察機關(guān)支持起訴的“12.19”天價案為例，雖然1.6億的修復(fù)金早就打入了法院賬戶，但具體的修復(fù)工作還未正式開展。從江蘇的情況來看，有近一半環(huán)境公益訴訟案件的環(huán)境修復(fù)費用都還未用于具體修復(fù)。

（六）環(huán)境資源類及行政公益訴訟案件集中管轄影響工作開展

在13家市院中，有9家對刑事附帶民事公益訴訟采用集中管轄，即刑事附帶民事公益訴訟由集中辦理環(huán)資類案件的檢察院承辦。在全省各地，行政公益訴訟也集中于一個或者幾個基層法院審理。在實踐中，有些法院要求只有與其對應(yīng)的檢察機關(guān)才能提起行政公益訴訟。這種集中管轄在一定程度上影響了基層檢察公益訴訟工作的開展，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是不利于調(diào)動基層檢察院的積極性，易造成基層檢察院的不均衡發(fā)展。二是對公益訴訟人員的配備和專業(yè)素能提出挑戰(zhàn)。在刑事附帶民事公益訴訟案件訴訟任務(wù)集中于某一或某幾家基層院管轄的情況下，易造成集中管轄的基層院不堪重負，無法有效的全面開展公益訴訟工作。三是不利于調(diào)查核實、評估鑒定及與當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)的溝通協(xié)調(diào)等。環(huán)資類案件一般與環(huán)境污染發(fā)生地聯(lián)系緊密，常常涉及與當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法機關(guān)的協(xié)作問題，跨地區(qū)開展公益訴訟工作不僅協(xié)調(diào)難度大，對公益訴訟整體推進也不利。如徐州環(huán)境資源類案件公訴和刑附民公益訴訟工作由兩個檢察院分別辦理，導(dǎo)致刑事公訴人與公益訴訟起訴人就補充偵查、調(diào)查取證等問題不能及時有效溝通，且公安有效配合不順暢，既影響案件質(zhì)效，又導(dǎo)致辦案效率不高。四是不利于訴前程序和訴訟的銜接。根據(jù)公益訴訟的管轄規(guī)定，環(huán)資類案件履行行政訴前程序的管轄權(quán)屬于當(dāng)?shù)氐臋z察機關(guān)，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)在督促行政機關(guān)履職后，對于刑事案件是否還能提起附帶民事公益訴訟有決定性作用。但刑附民公益訴訟按照管轄規(guī)定是集中管轄的檢察院在提起刑事訴訟時一并提出的，分屬不同的檢察機關(guān)以及不同的公益訴訟程序，不利于訴前和訴訟的銜接，有的還容易出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

（七）基層院檢察公益訴訟隊伍能力水平亟待提升

推進一項工作的首要前提是有機構(gòu)人員保障，檢察公益訴訟工作自開展以來，一直面臨著缺少機構(gòu)和隊伍專業(yè)化不夠的問題，尤其是基層檢察機關(guān)案多人少的矛盾比較突出。目前，我省基層院都進行了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，江蘇106個基層檢察院僅7個院設(shè)立專門的檢察公益訴訟辦案機構(gòu)，其他的都是將原有的控告申訴部門與民行部門合并為民行檢察部門。從表面上看，改革后的部門人數(shù)增多、力量增強，但實質(zhì)上從事民行檢察、公益訴訟的人員并未增加，反而在部分基層院出現(xiàn)原從事民行檢察的人員還要承擔(dān)一部分接訪、司法救助等工作。而公益訴訟工作從線索發(fā)現(xiàn)到調(diào)查取證、審查起訴、出庭應(yīng)訴、監(jiān)督執(zhí)行等，所涉辦案環(huán)節(jié)多、工作量大。在機構(gòu)未單設(shè)，人員未增加的情況下，基層檢察機關(guān)難以承擔(dān)日益發(fā)展的公益訴訟工作。另外，由于公益訴訟隊伍專業(yè)化水平不高，知識儲備和辦案能力不足，難以完全適應(yīng)全面開展公益訴訟工作的需要，制約了公益訴訟工作發(fā)展。

三、破解對策與路徑建議

針對以上實踐中的現(xiàn)實問題，建議從以下方面尋求難題破解路徑。

（一）因地制宜探索多種模式促進基層院加大辦案力度

一方面，支持各級院探索環(huán)資類案件三訴合一的做法。在實踐中，為了更好地辦理公益訴訟案件，基層檢察機關(guān)創(chuàng)新了一些辦案模式，對于解決調(diào)查核實問題、刑民證據(jù)脫節(jié)問題、集中管轄等問題形成了可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。比如南通在如皋市長江鎮(zhèn)建立了江蘇省首個生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法司法聯(lián)動中心，將刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟“三訴合一”，生態(tài)環(huán)境司法保護形成完整鏈條。另一方面，尊重一些院恢復(fù)環(huán)資類案件屬地管轄的合理訴求。經(jīng)調(diào)研，在實踐環(huán)資類案件集中管轄后，南京、蘇州、南通等近半數(shù)市院建議省院恢復(fù)屬地管轄，他們從基層院的隊伍建設(shè)、組織架構(gòu)、公檢法協(xié)作配合、公益訴訟的健康發(fā)展、服務(wù)地方黨委大局工作等多個方面表達了集中管轄的不利影響，認為屬地管轄更有利于探索積累多領(lǐng)域辦案經(jīng)驗，有利于檢察機關(guān)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護等行政執(zhí)法部門的銜接溝通，有利于各個基層院打造特色創(chuàng)新品牌實現(xiàn)均衡發(fā)展，繼而有效推進公益訴訟整體工作。該訴求是在實踐中總結(jié)的，具有一定的客觀性和代表性。

（二）多措并舉有效化解調(diào)查核實難題

一是強化一體化辦案。公益訴訟中，調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)需要耗費較多的司法資源，若單純地依靠某個基層院存在一定難度?？梢圆扇∈屑墮z察院主導(dǎo)、基層檢察院配合的方式整合檢察資源。涉及跨區(qū)域的環(huán)境污染等公益訴訟，必要時可以商請其他檢察院進行協(xié)助。在縱向上，基層院對于難以解決的問題，可以及時請示上級檢察機關(guān)，積極尋求上級檢察機關(guān)的指導(dǎo)和幫助。在橫向上，可以充分借助警務(wù)和技術(shù)部門的力量，共同完成調(diào)查核實工作。二是加強調(diào)查核實人員配備與專項培訓(xùn)。公益訴訟屬于新增業(yè)務(wù)，工作難度和強度都較大，有必要加強對國土、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的學(xué)習(xí)，通過邀請專門執(zhí)法人員、相關(guān)專家授課、實地調(diào)研等多種方式，補充辦案人員支持調(diào)查核實權(quán)行使的知識儲備。三是建立專家支持制度?？梢蕴剿饔墒屑墮z察院統(tǒng)一聘請環(huán)境保護、國土資源監(jiān)管、財會、審計、食品藥品安全監(jiān)管等方面的專業(yè)人員，建立專家?guī)欤瑤椭鷻z察機關(guān)解決專業(yè)難題，具備條件的縣區(qū)檢察院可以成立專家人員庫，為開展公益訴訟調(diào)查核實工作提供專業(yè)支持。

（三）以檢察為主導(dǎo)、多部門協(xié)同解決公益訴訟執(zhí)行問題

由于檢察公益訴訟工作開展不久，之前的工作重點主要在于如何提起公益訴訟，而忽視了執(zhí)行的問題，直接影響了案件的社會效果。為避免“一訴了之”，必須對公益訴訟執(zhí)行強化監(jiān)督，積極運用申請強制執(zhí)行、檢察建議、圓桌會議等手段，加強協(xié)作配合，聯(lián)合法院、環(huán)保等相關(guān)部門，明確分工，各司其職，促進形成合力。在問題比較突出的環(huán)境修復(fù)方面，可以探索建立一案一修復(fù)基金，負責(zé)實施生態(tài)修復(fù)。同時，探索實施一案一專門修復(fù)小組，其成員包括被告、參加庭審的法官和檢察官、社會組織、社會公眾代表，以及評估機構(gòu)、相關(guān)法律和技術(shù)專家。對被告沒有能力履行或者無能力完全支付費用的，可以采取其他補救措施如成立環(huán)境保險基金或生態(tài)修復(fù)基金等。充分運用公益損害修復(fù)基地，補植復(fù)綠、增殖放流、勞役代償、土地復(fù)墾等多種公益損害創(chuàng)新性修復(fù)方式保證公益訴訟實效。

（四）進一步提升公益訴訟隊伍專業(yè)化水平

優(yōu)化基層公益訴訟機構(gòu)建設(shè)，有條件的基層院，實行公益訴訟部門分立，或者設(shè)置公益訴訟專崗員額檢察官辦案組，以實現(xiàn)職權(quán)清晰、責(zé)任明確，減少工作精力的分散消耗；把構(gòu)建一支能征善戰(zhàn)的公益訴訟隊伍作為事關(guān)檢察事業(yè)長遠發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程來抓，突出加強隊伍發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、出庭訴訟三大能力建設(shè)，夯實公益訴訟人才基礎(chǔ)；認真落實《最高人民檢察院關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》，借助“外腦”做好鑒定評估等專業(yè)工作，開拓維護公益的新思路；邀請行政執(zhí)法機關(guān)專業(yè)人士、省內(nèi)外先進檢察院業(yè)務(wù)骨干授課，組織精品案件、優(yōu)秀法律文書評比，通過以案代訓(xùn)、組織庭審觀摩、模擬對抗等方式，不斷提升實戰(zhàn)能力；按照最高檢、省檢察院部署，積極探索檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)人才交流機制，互學(xué)互長，共同提高。