刑事檢察的重構(gòu)與調(diào)適

● 王志坤 /文

作為檢察機(jī)關(guān)的標(biāo)志性職能，刑事檢察正處于變革和重構(gòu)之中，核心的關(guān)鍵詞就是“捕訴一體”。圍繞捕訴一體的進(jìn)路，以刑事案件類型劃分部門，將審查逮捕、審查起訴、抗訴、訴訟監(jiān)督交由一個部門內(nèi)的一個檢察官辦案組負(fù)責(zé)。使之前或明或暗的公訴部門分設(shè)成為顯型，同時將審查逮捕、刑事審判監(jiān)督職能分別并入相應(yīng)專門辦理特定類型案件的部門。學(xué)者評價為，這是以刑法邏輯取代刑事訴訟法邏輯。［1］其實，捕訴一體機(jī)制實行以前，在經(jīng)濟(jì)檢察（反貪）、法紀(jì)檢察（反瀆）、監(jiān)所檢察、控申檢察、未成年人案件檢察等領(lǐng)域均有過捕訴職能由一個部門行使的實踐。而且，在傳統(tǒng)公訴領(lǐng)域，按照案件類型平行分設(shè)也并不稀奇。所以，這種變革或者說重構(gòu)并不是突然發(fā)生的，而是從一個支線發(fā)展為主線，由主流匯成主河道。一種引導(dǎo)性的邏輯思維之所以引發(fā)刑事檢察變革，在于它讓我們重新反思既有框架、確立工作導(dǎo)向、調(diào)適工作模式。我們面臨的挑戰(zhàn)，不只是整合，更是遵循規(guī)律、優(yōu)化配置、重新出發(fā)。

一、 以專業(yè)化為方向重構(gòu)刑事檢察

在普遍實行捕訴一體之前，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)公訴部門已經(jīng)因應(yīng)犯罪智能化、專業(yè)化、組織化的特點，進(jìn)行了分設(shè)或分工（即使未分設(shè)為多個部門，也以專門辦案組的形式專案專辦），原因不外乎審查起訴更為精細(xì)、庭審壓力更大。但維系審查逮捕部門獨立建制，主要考慮突出內(nèi)部制約，避免角色混同，所以才與公訴部門分設(shè)分管。從實踐來看，審查逮捕更短的審查時限、更大的案件量，使這個部門逐漸向綜合刑事業(yè)務(wù)方面發(fā)展，即僅對各類刑事案件作一般判斷。遇到疑難復(fù)雜案件時，只能靠專案組來應(yīng)急。這種公訴專業(yè)化與批捕綜合化的內(nèi)在張力，引發(fā)了對批捕職能行使的重新考量。此外，已經(jīng)實行捕訴一體機(jī)制的領(lǐng)域與未實行捕訴一體的領(lǐng)域有何本質(zhì)區(qū)別，導(dǎo)致作出不同的選擇？既然在訴訟程序上，內(nèi)設(shè)部門無法單獨對外，那么由審查逮捕部門承載的內(nèi)部制約是否可以由其他配置替代？由此損失的形式正當(dāng)性是否可以由辦案效率所補(bǔ)償？批捕綜合化可能出現(xiàn)的審查瑕疵是否能夠靠辦案的精細(xì)化、精準(zhǔn)化消除？

答案顯而易見。如果不過分糾纏逮捕在不同司法機(jī)關(guān)之間配置的宏大命題，實踐已經(jīng)證明，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕部門與審查起訴部門的分設(shè)分管并不是當(dāng)然的“政治正確”。某種程度可以說，重構(gòu)刑事檢察是檢察專業(yè)化推進(jìn)的邏輯延伸，是公訴專業(yè)化向前對批捕專業(yè)化的延伸。這個過程既是辦案現(xiàn)實之所需，也是檢察機(jī)關(guān)因應(yīng)改革疊加之選擇。

近年來，檢察機(jī)關(guān)遇到了司法體制改革、國家監(jiān)察體制改革以及諸多訴訟制度的改革，總體來說職能減多于增，尤以國家監(jiān)察體制改革影響為最。隨著職偵職能劃轉(zhuǎn)、職偵人員轉(zhuǎn)隸、職偵機(jī)構(gòu)撤銷，檢察機(jī)關(guān)減少了約三分之一職能、四分之一的人員。以轉(zhuǎn)隸為轉(zhuǎn)機(jī)，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）新一屆黨組進(jìn)一步深化司法體制改革中的檢察專業(yè)化方向，［2］提出刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能的“四大檢察”藍(lán)圖，并據(jù)此開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。在這個框架下，更具有基礎(chǔ)性意義的是刑事檢察的重構(gòu)。因為，第一，就最高檢來說，公訴廳與偵查監(jiān)督廳由二分作五，第一檢察廳至第四檢察廳依案件類型分列，第九檢察廳以未成年人這個工作對象專設(shè)，職能清晰、布局完整，重新立起了檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)框架。第二，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，改變批捕、起訴職能分開行使導(dǎo)致重復(fù)勞動、效率不同、內(nèi)外銜接不暢等現(xiàn)狀，從而實質(zhì)地改變了刑事檢察工作的履職模式。第三，適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，為重新定位檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的作用提供了可能。即在審前程序中的主導(dǎo)作用、指控和證明犯罪的主體作用（以下簡稱“兩主”作用）。應(yīng)當(dāng)說，整個變革與重構(gòu)的過程貫徹了專業(yè)化的原則。通過專案專辦、術(shù)業(yè)專攻，有利于實現(xiàn)以專應(yīng)變、以專育才，夯實“兩主”作用，推動刑事檢察步入創(chuàng)新發(fā)展的正循環(huán)。

二、以“兩主”作用為履職模式

以審判為中心的訴訟制度改革對傳統(tǒng)刑事檢察提出了新挑戰(zhàn)，“以審判為中心”不等于“以法院為中心”，但刑事檢察依托什么抓手、發(fā)揮什么作用，仍縈繞心間、揮之不去。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以后，各刑事辦案部門按案件類型統(tǒng)一實行捕訴一體工作機(jī)制，同一案件的審查批捕和審查起訴由同一個檢察官辦案組負(fù)責(zé)到底，那么，是繼續(xù)沿用以前的履職辦法，還是要突出某些概念、轉(zhuǎn)換履職模式呢？顯然，整合審查批捕和審查起訴不是將兩項職能并為一項職能、兩個環(huán)節(jié)并為一個環(huán)節(jié)，其整合的基礎(chǔ)在于共享同一個“審查”，因此，在履職模式上要突出實質(zhì)審查，將檢察機(jī)關(guān)的把關(guān)過濾、引導(dǎo)偵查、指控證明作用發(fā)揮出來。

刑事訴訟法將訴訟階段劃分為立案、偵查和提起公訴、審判、執(zhí)行。但提起公訴只是審查起訴的一種處理決定，并不能涵蓋檢察機(jī)關(guān)的所有活動。同時，審查逮捕附著于偵查和公訴過程之中，在訴訟階段中隱而不見。《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的職能中，要先進(jìn)行審查，再作出捕與不捕、訴與不訴的決定。所以，審查是更為基礎(chǔ)性、實質(zhì)性的活動，以往習(xí)慣于把審查起訴簡化為公訴、把審查批準(zhǔn)逮捕簡化為批捕，使審查成了一個可有可無的前綴。只重視最后作出檢察決定的一紙文書，審查流于形式，帶來了很多弊端。比如審查的把關(guān)過濾作用發(fā)揮不出來，檢察環(huán)節(jié)被貶低為走程序、過道手；審查簡化為書面閱卷，詢問、訊問、調(diào)查核實、補(bǔ)充偵查不積極不主動，不能全面把好事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、法律適用關(guān)等。

審查不是一般性的工作方法，而是實存的、法定的司法活動，指檢察機(jī)關(guān)對于依法受理或發(fā)現(xiàn)的事件（事項），通過查閱卷宗、調(diào)查核實、聽取意見、訊問或詢問相關(guān)人員等活動，進(jìn)行的法定程序的審查工作。檢察機(jī)關(guān)在審前程序中的主要活動就是審查。比如檢察機(jī)關(guān)介入引導(dǎo)偵查，對法律適用、偵查方向、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等提出意見和建議；按照庭審裁判的需要將證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)向偵查前端傳導(dǎo)，提出固定和完善證據(jù)的意見。再比如，對鑒定意見與專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行同步審查，核查是否存在刑訊逼供、非法取證情形。檢察機(jī)關(guān)不能對移送來的刑事案件簡單確認(rèn)，對偵查或調(diào)查結(jié)果進(jìn)行形式背書，而是要在全面查清事實、排除非法證據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實質(zhì)化的分析判斷、檢察裁量。所以，審查在一定程度上坐實了檢察機(jī)關(guān)的客觀義務(wù)，也凸顯了檢察機(jī)關(guān)的司法屬性。

傳統(tǒng)的觀點從偵查——公訴——審判——執(zhí)行的單向流程看待刑事訴訟活動，將每一訴訟階段與特定的執(zhí)法司法機(jī)關(guān)相關(guān)聯(lián)，分別確立訴訟主導(dǎo)，雖然具有形式上的美感，也便于落實責(zé)任，但忽略了刑事訴訟的動態(tài)關(guān)系。以審前程序為例，線型的訴訟階段論容易導(dǎo)致過度強(qiáng)化偵查的作用，使后續(xù)的環(huán)節(jié)無法形成對偵查的制約，進(jìn)而出現(xiàn)“訴不了、判不下”等問題。實行捕訴一體以后，圍繞審查作文章，整合兩項審查、突出實質(zhì)審查、審查引導(dǎo)偵查。在審前程序中，檢察機(jī)關(guān)要以審查為抓手，全面、客觀地審查事實、證據(jù)，準(zhǔn)確適用法律；對經(jīng)過偵查、調(diào)查環(huán)節(jié)移送來的案件把關(guān)過濾、引導(dǎo)補(bǔ)正，發(fā)揮主導(dǎo)作用；在審理程序中，檢察機(jī)關(guān)以追訴為抓手，指控和證明犯罪，全面履行舉證責(zé)任，發(fā)揮主體作用。即依托審查，刑事檢察可以向前延伸引導(dǎo)偵查，傳導(dǎo)庭審證明標(biāo)準(zhǔn)，提高偵查質(zhì)量，做好審前過濾。同時，要提高出庭指控犯罪的能力，通過庭審中高質(zhì)量的控辯對抗，確保法庭公正裁判。這樣，檢察機(jī)關(guān)在落實以審判為中心的訴訟制度改革過程中就有抓手、有作為、有成效。［3］

三、以縱橫交錯為特點的履職保障

以案件類型劃分部門一方面帶來特定案件辦理的專業(yè)化，但也有可能引發(fā)部門壁壘，出現(xiàn)刑事司法政策碎片化的問題。各刑事辦案部門在分立的同時，也要注意打通協(xié)同，建立健全配套保障機(jī)制，避免自行其是、自成一派。比如，除了各刑事辦案部門把握本領(lǐng)域的案件辦理情況之外，在需要對整體刑事檢察工作進(jìn)行分析梳理時，有必要確立歸口管理部門，不能僅僅止步于案件管理部門的數(shù)據(jù)分析。也要注意到，各刑事辦案部門自上而下并不一貫到底，對下案件管理和指導(dǎo)時，不能僅僅著眼于名義的部門，必須堅持職能對應(yīng)的原則，落實“職能、機(jī)構(gòu)、人員”的聯(lián)動機(jī)制，以檢察官辦案組為基本單元進(jìn)行對口聯(lián)系。此外，還要建立健全橫向?qū)I(yè)協(xié)同機(jī)制，推動跨部門開展專業(yè)協(xié)同，研究解決棘手問題、統(tǒng)一明確刑事政策。有必要時，可以組建跨部門專案組，負(fù)責(zé)重大案件辦理。簡而言之，部門更類似于一個專業(yè)平臺和管理單元，而非將一定數(shù)量的檢察人員限定在特定領(lǐng)域之內(nèi)。專業(yè)分工細(xì)化以后，縱橫交錯的交流、互通、協(xié)同應(yīng)成為推動公正高效履職的潤滑劑，成為工作常態(tài)。

司法責(zé)任制改革以后，尤其是實行捕訴一體以后，權(quán)力運行監(jiān)督制約的要求進(jìn)一步凸顯。最高檢張軍檢察長指出，要通過完善辦案機(jī)制，把捕訴一體在辦案質(zhì)量和效率方面的優(yōu)勢發(fā)揮出來……同時從一開始就要防止可能出現(xiàn)的弊端。歸納起來，要防止產(chǎn)生兩種不良傾向：一是權(quán)力集中、制約乏力，司法辦案不規(guī)范不公正，產(chǎn)生“燈下黑”現(xiàn)象；二是各項任務(wù)疊加、無暇兼顧，司法辦案專業(yè)化、精細(xì)化大打折扣，出現(xiàn)履職不平衡、不到位的問題。對此，要克服其消極因素又保留其積極因素，可以通過完善業(yè)務(wù)管理指標(biāo)體系，將逮捕和起訴的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分開來，避免以起訴的證明標(biāo)準(zhǔn)替代逮捕的證明標(biāo)準(zhǔn)，防止逮捕率的畸增或畸降。依托檢察一體化原則，明確檢察長、檢察委員會以及業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對案件管理指導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)案件質(zhì)量的宏觀控制。依托信息化手段，加強(qiáng)檢察管理監(jiān)督制約，實現(xiàn)對全院全員全過程的實時動態(tài)監(jiān)管。

各刑事辦案部門不僅行使捕訴職能，還承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督職能。落實“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”，應(yīng)從辦案專業(yè)化引申出監(jiān)督專業(yè)化來，另行確立監(jiān)督工作的考核評價標(biāo)準(zhǔn)。否則，監(jiān)督弱化將是大概率事件。有必要區(qū)分不同訴訟違法的情形，輕微的訴訟違法實行隨案監(jiān)督，由各刑事辦案部門及時指出、糾正；嚴(yán)重訴訟違法或涉嫌職務(wù)犯罪的情形，要采取案件化辦理，由其他部門或者另行組成專案組辦理，尤其要防止將刑事訴訟法保留檢察機(jī)關(guān)行使的偵查職能與一般司法辦案混雜在一起，使監(jiān)督調(diào)查成為實現(xiàn)訴訟主張的工具，造成新的異化。對于需要主動發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)督事項，要與被動接受申請監(jiān)督的案件區(qū)分開來，運用不同的管理評價指標(biāo)體系，一方面加強(qiáng)案件管理部門或控告申訴檢察部門的督辦，另一方面可以通過數(shù)字化管理，強(qiáng)化激勵主動行動的事項，避免部門自行消解，進(jìn)而成為交換的籌碼。

注釋：

［1］張建偉：《邏輯的轉(zhuǎn)換：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整與捕訴一體》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第2期。

［2］最高人民檢察院張軍檢察長在2019年全國檢察長會議上指出：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革總的原則是，突出專業(yè)化建設(shè)、促進(jìn)專業(yè)能力提升，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。

［3］ 敬大力：《發(fā)揮刑事訴訟中“兩”作用，深入推進(jìn)檢察專家專業(yè)化建設(shè)試點工作》，載《人民檢察·首都版》2018年第4期。