多元主義民主理論的現(xiàn)實演繹及其批判
——以美國利益集團與聯(lián)邦政府的關(guān)系為例

王培培

（天津師范大學(xué)，天津 300387）

關(guān)于“什么是民主？”這個問題由來已久?！懊裰鳌逼鹪从诠畔ＥD，主要指的是“人民的統(tǒng)治”。但是隨著歷史的發(fā)展，也賦予其很多復(fù)雜且不同的內(nèi)涵。古希臘的政治思想家推崇精英統(tǒng)治，反對民主。進入近代才開始從正面來研究民主，民主成為歷史發(fā)展的趨勢。達爾就是多元主義民主的代表人物，他認(rèn)為民主就是“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”，具體指的是多個利益集團相互競爭，向當(dāng)局政府表達自己的利益訴求，進而形成政策輸出的過程。概括起來就是以社會制約權(quán)力，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的以權(quán)力制約權(quán)力。這些利益集團內(nèi)部享有高度的自治，利益集團和聯(lián)邦政府之間的相互關(guān)系，是多元主義民主的一個基本內(nèi)容。

一、多元主義民主關(guān)于利益集團的產(chǎn)生

（一）客觀環(huán)境

任何一個理論的產(chǎn)生都有其相關(guān)的背景。從多元主義的視角來看美國利益集團的產(chǎn)生有以下幾個重要的客觀要素。首先，美國是當(dāng)今世界資本主義大國，以私有制經(jīng)濟為主體。財產(chǎn)私有制和自由市場秩序的經(jīng)濟制度的前提是“經(jīng)濟人假設(shè)”，人是有理性的，其目標(biāo)是為了追求自己的最大利益。一些經(jīng)濟實體的主要目標(biāo)也是通過利潤、工資等形式獲得利益。人們不需要為了公共福利和產(chǎn)品而操心?；谶@樣的原因就會有一小部分具有相同利益的人組織起來形成利益集團。其次，美國是典型的三權(quán)分立的國家，這得益于美國的憲政體系。憲政體系在一個國家內(nèi)部對于決定利益集團的地位具有重要的作用。最后就是多元主義利益集團產(chǎn)生的方法論基礎(chǔ)。多元主義深受自由主義傳統(tǒng)中個人主義的影響，在這種思想的影響下，人們的意識和市場經(jīng)濟的競爭條件是相適應(yīng)的。而多頭政治存在的一個前提性條件就是有關(guān)“共識”的存在，所以利益集團就成了凝聚共識的組織基礎(chǔ)。

（二）理論繼承

上世紀(jì)70年代后，大量的民族國家開始轉(zhuǎn)型，民主化快速發(fā)展，亨廷頓稱之為“民主化浪潮的第三波”。這時文化多樣、利益多元、價值沖突增多，這呼喚新的理論來指導(dǎo)美國的政治實踐。二戰(zhàn)后，更是有米歇爾斯等人創(chuàng)立的寡頭統(tǒng)治也即精英統(tǒng)治占據(jù)重要的位置，這也成為了多元主義民主理論發(fā)展的催化劑。多元主義民主產(chǎn)生的直接來源是競爭性的精英民主代表人物熊彼特和韋伯。薩托利在其著作《民主新論》中也指出，達爾研究的起點是熊彼特研究的終點。熊彼特所研究的主要任務(wù)是在全社會普及精英競爭的重要性，而達爾的多元主義是利益集團的領(lǐng)袖的競爭，其作用除了這些利益集團領(lǐng)袖之間的競爭外，還促進了民主的發(fā)展。達爾在其著作《多元主義民主的困境》中指出自治的組織在民主化的國家中一定會產(chǎn)生?！霸诿裰鲊耶?dāng)中，至少在大規(guī)模的民主國家當(dāng)中，獨立的組織十分必要。只要民主程序在像民族國家那樣大規(guī)模的國家當(dāng)中被采用，自治的組織就一定會產(chǎn)生。然而這些組織并不僅僅是民族國家政府民主化的直接結(jié)果。它們對于民主程序自身的運行、對于使政府的高壓統(tǒng)治最小化、對于政治自由、對于人類福祉也是必須的”。

二、多元主義民主關(guān)于利益集團與聯(lián)邦政府的關(guān)系

美國的憲法制定可以追溯到麥迪遜的制憲會議。其制定的憲法以制度的形式規(guī)定了利益集團參政的政治合法性。經(jīng)過長時間的發(fā)展，美國的憲法發(fā)展有一個指導(dǎo)性的發(fā)展軌跡，那就是“民眾中所有積極和合法的群體都可以在決策過程的某個階段表達自己的意見”，達爾將這種美國的政治過程稱之為“常態(tài)”。需要說明的是，憲法只是美國利益集團參政的一個法律基礎(chǔ)，而不是先決條件。美國社會基本上處于民主的狀態(tài)，而憲法只是起促進這一狀態(tài)的作用。希爾斯曼在其著作《美國是如何治理的》一書中，認(rèn)為所謂的“多元”有兩種解釋，一種解釋是有多個地位相互平等的利益集團，另一種解釋是在國家內(nèi)部存在著多個分散的權(quán)力中心。接下來將分析利益集團和政府之間的關(guān)系，有以下三種：相互依存、相互控制、對抗競爭。

（一）相互依存

美國政治中兩黨權(quán)力的爭奪、總統(tǒng)和議會議員的選舉為利益集團在政治系統(tǒng)中尋求自己的利益代理人提供了機會。這些大規(guī)模的政治活動是需要“金錢”來作為后盾的。美國政治所需的金錢來源有兩種：個人捐助和組織捐助。而個人捐助對于政治發(fā)展的影響一般微乎其微，就像在選舉中個人的力量起不到掌控全局一樣。所以這時那些大的利益集團，一般是有經(jīng)濟能力的企業(yè)和工會就通過政治捐助的方式來支持以后作為自己利益代表的政黨、議員甚至總統(tǒng)。當(dāng)他們的目標(biāo)達成之后，受到他們資助的政府官員就要思考該如何回報其資助者。一般制定符合他們捐助者利益的經(jīng)濟政策是他們采用的方式，這就使利益集團的利益需求通過政策輸出而得到回報。所以在美國的政治現(xiàn)實中形成了利益集團出錢，在競選過程中受其捐助的政府官員為其出力的這種政府和組織相互依存的局面。

（二）相互控制

利益集團出于維護自己利益的需要，雖然在政府中捐助代表自己利益的官員，但是這些集團的領(lǐng)袖對于這些政客還存有芥蒂，對其表示不信任。這時，他們就采取監(jiān)督措施來最大程度地維護自己的利益。他們一般從兩方面采取行動。首先他們關(guān)注其捐助的官員在日常的工作議程中是否為了促進他們集團的利益而努力；其次他們還通過打探其競爭對手在政府的利益代理人的日常情況，并希望從這些細(xì)節(jié)中捕捉他們的一些越軌行為來增加自己集團在政府中的勢力范圍。另一方面，政府作為一個公共政治機構(gòu)，也不可能完全被利益集團牽著鼻子走。雖然憲法規(guī)定了利益集團存在的合理性，但是歷屆政府的總統(tǒng)都認(rèn)識到了它們存在的負(fù)面影響。畢竟政府還得考慮整個國家的利益最大化和廣大社會公民群體的利益，所以政府也會采取必要措施來制約利益集團。聯(lián)邦政府一般會監(jiān)督政府部門內(nèi)部的公務(wù)人員、運用媒體等大眾傳媒對多頭組織的一些行為如經(jīng)濟行為和宣傳活動進行監(jiān)督。2009年有名的最高法院裁決就是一個例子。2009年美國一個非盈利機構(gòu)拍了一部電影試圖損害希拉里的公眾形象，但是這部電影不能播，原因是當(dāng)時出臺了一個選舉革新法案，其目的是禁止利益集團在選舉期間運用自己的金錢來播放與候選人有關(guān)的電影，雖然后來非盈利機構(gòu)通過法院裁決勝訴。這個例子就說明了聯(lián)邦政府也會在必要時候出臺相關(guān)的政策來約束利益集團的行為，但是總體來說，政府對于組織的這種控制比較滯后。

（三）相互協(xié)調(diào)

多元主義者看來，政治的基本場所在社會，而不是國家。社會是多元的，組織也就應(yīng)該多元化，他們之間是相互平等的橫向關(guān)系。而政府就作為這些組織之間利益的調(diào)停者和裁判，使利益相互對立的組織之間盡可能達到政治參與的平衡。1974年之前的國會預(yù)算就是一個例子?？偨y(tǒng)每年都會向國會遞交一份預(yù)算收入和支出的文件，但是國會在考慮收入和支出的時候是高度分散的，是各國會委員會分開進行討論的。參眾兩院在具體討論這些問題的時候會分別受到不同的利益集團的重大影響。所以總體的收入和支出的預(yù)算就受到眾多復(fù)雜利益的影響和纏繞。在這一程序中獲利的利益集團阻止了這一程序的改革，但是預(yù)算考慮的方式最終得到了改革。這說明盡管多元主義民主指導(dǎo)下的政府決策程序不容易被改變，但是政府也不會一直被經(jīng)濟上占據(jù)優(yōu)勢地位的利益集團所操縱。在這一案例中，政府就起到了協(xié)調(diào)各利益集團的作用。要想使政府很好地運作，除了政府扮演仲裁者之外，社會中的各組織也應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，對于政府的一些重大決策達成一定程度的“共識”。達爾在《民主理論的前言》中指出，“對多元政體的規(guī)范達成共識的程度……對諸多政策選擇的共識……在某種程度上決定著多元政體本身的生存能力，并且為少數(shù)人提供保護”。

三、多元主義民主的理想與政治現(xiàn)實的鴻溝

（一）不利于公共利益的實現(xiàn)

多元主義特別重視社會在政治過程中的作用，但是這容易造成一種相當(dāng)困難的多數(shù)意見，如果這些意見是對立沖突且不可調(diào)和的，政府的辦事效率就會大打折扣。政策的確立過程必然對于經(jīng)濟上不占優(yōu)勢的弱小團體不利;當(dāng)沖突情況出現(xiàn)時，最終政策需要不同的政治勢力的暗中妥協(xié)，其可能的結(jié)果是出臺的政策并不是人們理想的政策。它還可能在經(jīng)濟生活中增強下述趨勢：即每個利益團體都強調(diào)自己的利益是最重要的，于是造成沖突性需求膨脹，這樣所最終決定的政策就不是體現(xiàn)公民全體的公共利益的政策。這時政府部門應(yīng)該如何為公共利益的實現(xiàn)和多個利益集團的利益實現(xiàn)進行調(diào)和就是一個需要亟待解決的問題。政府必須調(diào)和分歧和妥協(xié)之間的關(guān)系。但是掌握重大經(jīng)濟資源的企業(yè)和組織有能力不斷地向政府施加壓力，最終他們就變成了美國政治政策的最大獲利者。雖然代表公共利益的集團也可以表達自己的意見，但是這也不能扭轉(zhuǎn)總體的發(fā)展走向。這樣，就不利于公共利益的實現(xiàn)和公民的自由發(fā)展。

（二）政府的作用被低估

多元主義認(rèn)為政府和眾多組織一樣，它也是組織中的一員，和社會團體性質(zhì)相同。政府只是利益集團產(chǎn)生沖突時的利益協(xié)調(diào)器。這樣就忽視了政府作為國家政治系統(tǒng)的最大組織者的作用。在現(xiàn)實的政治中，政府在憲法的規(guī)定下是具有合法性的地位的，并且具有相應(yīng)的法律效力。就政府本身所擁有的公共資源的數(shù)量和代表公民的整體利益而言，政府的地位是其他利益集團所無法超越的。任何組織的利益訴求也必須通過政府的確認(rèn)才能成為實際的政策?？傊嘣髁x將社會作為推動民主進程的主要因素，而低估憲法規(guī)定的政府之合法作用，最終是不利于整個民主進程的發(fā)展的。

（三）意見表達的不平等

多元主義假設(shè)下的組織是為了維護意見的多樣性而設(shè)置的，但是在具體的政治實踐中，卻造成了個人意見不能合理表達的情況。達爾認(rèn)為的理想民主有五個標(biāo)準(zhǔn)，分別是：投票中的平等、有效的參與、明智的理解、對議程的最終控制和相應(yīng)的公民資格。意見不能合理表達主要指的是達爾所說的讓渡最終的控制權(quán)和個人與組織之間的平等問題。在現(xiàn)實中卻不免會看到團體組織特別是經(jīng)濟組織會執(zhí)行公共職能。這樣就會違反理想民主的第四個標(biāo)準(zhǔn)。但是組織適當(dāng)?shù)淖灾问且环N公民權(quán)利，所以要證明組織執(zhí)行了公共職能，就要確定“組織自治的范圍和種類的合理判斷”。民主國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)基于一些原因也不能使組織服從，因此公民的大部分權(quán)利就讓渡給了組織，失去了對議程的最終控制。除了讓渡控制權(quán)之外，意見表達不充分的另一個原因就是個人和組織的平等問題。這一問題涉及理想民主標(biāo)準(zhǔn)的投票平等原則，除非組織的人數(shù)都相同，不然兩者之間就存在矛盾。組織的投票平等就意味著個人的投票不平等，反之亦然。

總之，在美國這樣的資本主義市場經(jīng)濟條件下，多元主義民主理論會面臨理論和實踐的困境，利益集團和政府之間的關(guān)系是美國政治的重要問題。要想很好地調(diào)和聯(lián)邦政府、公民和團體組織之間的關(guān)系，使其和諧地發(fā)展，還有很長的路要走，而想要使這種關(guān)系良序發(fā)展，主要得從經(jīng)濟上找原因。