社會組織參與社會治理的政策依據(jù)和功能定位

□ 馬 良

改革開放40多年來，我國社會的整體格局發(fā)生了翻天覆地的變化，新時代我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡和不充分發(fā)展之間的矛盾”。因此，黨的十八大、十九大和十九屆四中全會，都明確確立了“五位一體”是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的總體布局，要實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展從非均衡走向均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。完善中國特色的社會主義的市場經(jīng)濟治理體系，要實現(xiàn)“政企分開”，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定作用；完善中國特色的社會治理制度，堅持“一核多方”共建共治共享的社會治理新格局，堅持以習近平新時代社會主義思想為指導(dǎo)，營造“共建、共治、共享”的社會組織參與社會治理新格局。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”納入中國特色社會主義制度建設(shè)，實現(xiàn)了從社會管理向社會治理理念轉(zhuǎn)變。社會管理和社會治理雖然只差了一個字，但是其理論意義還是很大，尤其當前中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，構(gòu)建創(chuàng)新型社會組織參與社會治理體系顯得尤為重要。

一、社會組織參與社會治理的政策依據(jù)

第一，社會組織參與社會治理是加強和創(chuàng)新社會治理的內(nèi)在要求。黨的十八大報告提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。黨的十九屆四中全會提出，要創(chuàng)新治理手段、提升社會治理效能，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。很顯然，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是關(guān)鍵，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這既要加強黨員隊伍自身建設(shè)，更堅持人民當家作主，密切聯(lián)系群眾，黨和群眾關(guān)系是血和肉的緊密關(guān)系；“政府負責”是基礎(chǔ)，作為公共服務(wù)型政府的主要職能“民生”工程的落實，在黨的十九大報告中明確把“七個有”（幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居和弱有所扶）作為基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容，政府占據(jù)主導(dǎo)型地位；“民主協(xié)商”是制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，必須堅持人民主體地位，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)；“社會協(xié)同”是橋梁，政府在面對不確定多數(shù)人時行政成本急劇上升，要實現(xiàn)“小政府、大社會”，就要大力培育社會組織，形成政府和社會組織全面協(xié)同創(chuàng)新，全面推進政府向社會組織購買服務(wù)；“公眾參與”是機制，確立基層民眾參與的主體性地位，要體現(xiàn)“公眾性”特征，提升基層民眾參與的組織化，提高“公眾參與”的話語權(quán)；“法治保障”是手段，法治不是為了“管理”而是為了“保護”，為了保護廣大群眾“當家作主的權(quán)利，保護合法利益不受侵犯”，實現(xiàn)“自治、法治和德治”三治融合的社會治理體系。

第二，社會組織參與社會治理是完善國家治理體系和提升國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在國家治理體系中，要正確處理政府治理和市場治理、政府治理和社會治理、社會治理和市場治理三者之間的關(guān)系。就社會組織的屬性而言，“民辦非企”這四個字最具有典型特征，這說明社會組織是介于政府和市場主體之間的獨立組織主體，是屬于第三類組織形態(tài)。一是政府治理能力的現(xiàn)代化，按照公共利益最大化原則，形成“小政府強政府”。當然，政府主要是政策和資源提供者，在具體服務(wù)輸送過程中，要完善向社會力量購買服務(wù)的制度創(chuàng)新，在市場治理領(lǐng)域與企業(yè)合作，在社會治理領(lǐng)域則與社會組織合作。二是市場治理能力現(xiàn)代化，是要追求股東利益最大化，按照市場“按勞分配”原則，形成高品質(zhì)的“大市場”服務(wù)體系，根據(jù)不同群體的消費能力提供不同層次的消費空間。三是社會治理能力現(xiàn)代化，政府和社會組織形成合作伙伴關(guān)系，既要加強社會組織黨建，又要發(fā)揮社會組織參與社會治理的重要作用，把黨組織資源、政府資源、社會組織資源、居民互助社會資源、法治力量和科技力量等有機整合；服務(wù)類社會組織要積極承接政府基本公共服務(wù)輸送項目，形成專業(yè)化社會服務(wù)體系；自治類社會組織要回歸基層民主自治，形成基層民主自治體系；互助類社區(qū)備案性的社會組織和志愿服務(wù)團隊，要推進互信度高、利他主義支持度高且穩(wěn)定可持續(xù)的“新型鄰里關(guān)系”的形成。

二、社會組織參與社會治理的功能定位

現(xiàn)代社會眾多復(fù)雜的問題是無法僅僅依靠經(jīng)濟發(fā)展來解決的，經(jīng)濟規(guī)模的“蛋糕做大”，如果“共享”不足而形成分配不公，根本無法提升廣大民眾的獲得感、滿足感和幸福感，而且單一的“GDP”(國民生產(chǎn)總值)增長在某種程度上會形成隱性浪費增長，如環(huán)境污染和偽劣工程等都是無效GDP。社會治理創(chuàng)新不僅有利于實現(xiàn)由簡單體力勞動者向綜合能力高的勞動者轉(zhuǎn)變，給經(jīng)濟發(fā)展帶來“新動力”，而且有利于實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“個體性”社會向現(xiàn)代“利他主義社群性”社會轉(zhuǎn)向，給社會發(fā)展帶來穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

面對在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“市場失靈”和“政府失靈”，社會組織參與社會治理具有天然的合理性。法國政治學家P.卡藍默指出：“一個強加于人、凌駕于社會之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統(tǒng)合各種社會力量的條件。因此，國家和其他行動者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性?！鄙鐣M織和政府組織在社會目標上是相通的，都是追求社會公平公正。因此，社會組織參與社會治理的功能具體表現(xiàn)為：

第一，社會組織的發(fā)展，有利于全面推進公益、慈善和志愿服務(wù)，形成基于自愿原則的第三次分配的組織化平臺。市場經(jīng)濟是根據(jù)勞動者的能力和貢獻大小來進行“第一次分配”，其必然會帶來“弱者恒弱，強者恒強”的社會分化。為了消除市場經(jīng)濟的不良后果，政府采取了依賴于行政強制力的“第二次分配”，社會組織參與社會治理，與政府形成良好“補位”的功能?，F(xiàn)代性的公益、慈善和志愿服務(wù)不是個體性的“獻愛心”行為，要防止“好心辦壞事”，必然是要走向組織化，形成資源配置精準、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)質(zhì)、流程管理科學和未來發(fā)展可持續(xù)。

第二，社會組織的發(fā)展，有利于全面推動政府向社會組織購買服務(wù)，形成社會組織協(xié)同政府公共服務(wù)輸送創(chuàng)新的組織平臺。政府提供服務(wù)的最大優(yōu)勢是標準化和普惠化，實現(xiàn)縱向到底和橫向到邊的全覆蓋，這樣行政效率最高；但是如果要提供精準化和差異化服務(wù)，那么行政成本必然會大幅上升，社會組織與政府的協(xié)同創(chuàng)新就應(yīng)運而生。上海市在社會治理創(chuàng)新領(lǐng)域一直走在全國的前列，2002年開始推進預(yù)防犯罪專業(yè)社會工作服務(wù)的社會治理創(chuàng)新，由上海政法委推動（黨委領(lǐng)導(dǎo)），由民政、公安、司法等部門出經(jīng)費購買服務(wù)（政府負責），向上海三大社會組織購買專業(yè)社會工作服務(wù)（社會協(xié)同）。其中上海陽光社區(qū)青少年實務(wù)中心，負責14-25周歲的“三失”（失學、失業(yè)和失管）青少年服務(wù)，在青少年最困難的時候提供最精準化和專業(yè)化服務(wù)，幫助偏差青少年走出困境，并且動員了大量志愿者組織化參與（公眾參與），達到預(yù)防青少年犯罪的目標（法治保障）。更重要的是，上海市的犯罪預(yù)防服務(wù)項目一直到2019年還在持續(xù)購買，是典型的政府基本公共服務(wù)購買，該項目不僅實現(xiàn)了政府治理成本下降且治理效率提升，而且實現(xiàn)了社會大眾自我管理能力的提升，偏差青少年得到有效幫助后不犯罪而是自食其力奉獻社會，間接社會收益十分巨大。目前，浙江省海鹽縣每萬人擁有社會組織45個，全面介入基層社會治理，以“兩進一駐”形式，實施“社工+婦工”“社工+人民調(diào)解”項目推進化機制，以政府購買服務(wù)的形式，下沉9個婦工項目、9個調(diào)解項目、9個社區(qū)治理項目，實現(xiàn)社工服務(wù)與基層服務(wù)優(yōu)勢互補。

第三，社會組織的發(fā)展，有利于奠定廣大民眾社會參與，實現(xiàn)民主協(xié)商的組織化平臺。黨的十九屆四中全會報告也明確指出：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一定要“不忘初心，牢記使命”，要堅持和完善人民當家作主的制度體系，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。構(gòu)建創(chuàng)新型社會組織發(fā)展，要以“從群眾中來到群眾中去”重要論述為指引，以凝聚群眾、發(fā)動群眾，重構(gòu)基層治理關(guān)系、優(yōu)化公共服務(wù)、化解沖突矛盾、培育公共精神為目標，真正提升基層群眾的社會責任感。浙江省諸暨市長期總結(jié)形成的“楓橋經(jīng)驗”，能夠有效降低政府治理成本，其經(jīng)驗核心是黨的群眾路線落實得好，基層民眾的組織化程度高，民主協(xié)商來“就地”解決矛盾，真正做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。浙江省海鹽縣在全省率先創(chuàng)設(shè)“睦鄰客廳”， 建立組織培育、百姓議事協(xié)商、微自治和社區(qū)微服務(wù)四大機制，提供基層協(xié)商、矛盾化解、自我管理、自我服務(wù)的物理空間；以“議家事、立家規(guī)、樹家風”打造融合、向善、向上的精神空間；2019年累計化解矛盾糾紛526起，培育社區(qū)社會組織1594家，為民服務(wù)活動1500余次。

第四，社會組織的發(fā)展，有利于形成人與人、人與組織之間誠信度高和利他主義高社會資本的組織化平臺。社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是各種社會矛盾的交匯點和聚集點。從公共管理角度看，基層社會治理是城市管理的“神經(jīng)末梢”；從政府權(quán)力的角度看，基層社會治理是國家行政權(quán)力在城市延續(xù)的最底層，是城市公共權(quán)力的起點與發(fā)展基礎(chǔ)；從利他主義公民責任的角度看，基層社會治理是利他主義精神培育和社會組織的發(fā)源地?，F(xiàn)代社會的“轉(zhuǎn)型升級”，不僅是經(jīng)濟增長模式的變革，更加重要的是社會發(fā)展的“轉(zhuǎn)型升級”。而基層社區(qū)治理是社會資本增量的有效路徑。20世紀50年代布迪厄首先提出了“社會資本”的概念，后經(jīng)過普特南集大成。社會資本有別于傳統(tǒng)自然資本（土地、礦產(chǎn)資源等）、經(jīng)濟資本（金錢等）和人力資本（科學技術(shù)等），它是一種人際網(wǎng)絡(luò)和人際支持，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展也為社會資本效應(yīng)的發(fā)揮提供了技術(shù)性基礎(chǔ)，誠信和利他主義行為是這種資本的最大特征，當前的“區(qū)塊鏈”技術(shù)則是這種社會資本作用的具體表現(xiàn)，更加強調(diào)“用戶參與體驗、社會化的多元性和共享理念的實現(xiàn)”。社會資本增量的路徑是政府的社會福利、社會組織發(fā)展和基層社區(qū)治理，社會組織在三條路徑中處于“樞紐型”地位，尤其是基層的居民自治組織（居民委員會）發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，在基層社區(qū)推進社區(qū)志愿服務(wù)的組織化、項目化發(fā)展，尤其是激發(fā)在職居民的社區(qū)參與和歸屬感的提升。

第五，社會組織的發(fā)展，有利于形成“新社會組織”黨建工作的組織化平臺。在社會組織中發(fā)展黨員，加強黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶，是黨密切聯(lián)系群眾的重要手段；社會組織黨建成為黨和政府與社會組織聯(lián)系的重要橋梁。以黨建引領(lǐng)社會組織發(fā)展、促進社會組織發(fā)展，基層黨組織要增強對基層群眾凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，鑒定社會組織正確的政治發(fā)展方向，有效提升抵制基層不良社會風險能力。

社會組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。黨的十九大報告明確指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會主要矛盾的新變化，要求我們必須要打造“共建、共治、共享”的社會治理格局。一直以來，社會組織都是承擔社會治理責任的重要主體，尤其是在當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，傳統(tǒng)社會組織被賦予新的使命和定位。構(gòu)建符合新時代發(fā)展相適應(yīng)的創(chuàng)新型社會組織，集合多方主體智慧、協(xié)調(diào)凝聚多元化主體、激發(fā)多元化主體積極性，必將在社會治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。