財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革走向縱深
——積極推進污染防治領(lǐng)域的改革

于樹一 楊 靜

隨著《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）的發(fā)布，我國財政事權(quán)和支出責(zé)任改革已形成頂層設(shè)計思路和原則性指導(dǎo)意見。此后，改革走向分領(lǐng)域深化階段。

進一步深化財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革：聚焦污染防治領(lǐng)域

在過去的一年時間里，國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸?shù)人念I(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，這一年也成為中央與地方財政關(guān)系改革成果最多的一年。接下來，這項改革將向縱橫兩個方向拓展：一是繼續(xù)走向縱深，推出更多基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革方案，二是開啟橫向擴圍，根據(jù)“以支定收”和“權(quán)責(zé)對等”原則，引領(lǐng)收入劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革，最終在制度層面理順中央與地方財政關(guān)系，實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任、財力等政府間財政關(guān)系要素的相互協(xié)調(diào)和匹配。

那么，在縱深方向，應(yīng)該繼續(xù)推出哪些領(lǐng)域的改革呢？從現(xiàn)實來看，盡快推進污染防治領(lǐng)域的改革是必要且緊迫的。因為污染防治是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求，是黨的十九大提出的要堅決打好的“三大攻堅戰(zhàn)”之一，是在本世紀(jì)中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的必由之路。還要看到，污染防治領(lǐng)域的財政事權(quán)具有外溢性大、信息復(fù)雜度高的特點，合理劃分該領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任有利于中央和地方政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮其在污染防治方面的作用。

從目前的理論研究來看，大多是對環(huán)境保護事權(quán)和支出責(zé)任劃分的研究。蘇明等（2010）、逯元堂等（2 0 1 4）、洪小東（2018）從現(xiàn)狀、存在問題和建議等方面對我國環(huán)境保護事權(quán)與支出責(zé)任劃分進行系統(tǒng)性闡述，祁毓等（2017）、傅志華等（2018）基于調(diào)研的經(jīng)驗證據(jù)指出了當(dāng)前我國環(huán)境保護事權(quán)與支出劃分存在的主要問題，李淼焱（2018）對我國中央及地方政府環(huán)境保護支出責(zé)任的配置效率進行了評價。事實上，環(huán)境保護與污染防治還是有差別的，環(huán)境保護的范圍較廣，污染防治更為聚焦。財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是一項細致工作，需要由點到線再到面逐步外擴，因此，環(huán)境保護財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革從污染防治推開，將更為高效，且與中央大政方針、國家總體戰(zhàn)略更為契合。

污染防治財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)：公共服務(wù)的特殊性

各國的污染防治均先以“誰污染，誰付費”原則為基礎(chǔ)，合理劃分政府與市場的邊界，再在政府責(zé)任范圍內(nèi)，以“屬地原則”為基礎(chǔ)，合理劃分污染防治的財政事權(quán)和支出責(zé)任。而正確認識污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性，是合理界定其政府與市場邊界、清晰劃分其財政事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)。

污染防治作為環(huán)境保護的一項重要內(nèi)容，具備公共性和外部性的特點，且離污染源頭越近的政府行使事權(quán)越有效率。也就是說，污染防治的外部性強、地域?qū)傩悦黠@且信息復(fù)雜度較高，可優(yōu)先按照屬地原則進行財政權(quán)責(zé)劃分，地方政府承擔(dān)主要權(quán)責(zé)。除此之外，其子領(lǐng)域還具有不同的特殊性，在推進財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時應(yīng)考慮到這些特殊性。以污染防治領(lǐng)域最主要的大氣、水、土壤污染防治為例，它們分別具有如下特殊性：

第一，大氣污染防治具有較強的“跨域性”。各地排放源產(chǎn)生的大氣污染物通過流動和相互作用，形成“你中有我，我中有你”的污染格局。出于“搭便車”的心理，地方政府缺乏有效的激勵機制，導(dǎo)致大氣污染防治的公共服務(wù)供給不足，需要中央承擔(dān)更多的財政權(quán)責(zé)。

第二，水污染防治與流域直接相關(guān)。有些流域只覆蓋一省，有些流域則覆蓋多省，后者的污染治理具有較強的正外部性，即上游的水污染治理會使中下游受益。因此，需要區(qū)分情況，按照“屬地原則”在流域內(nèi)的政府間劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任，涉及面廣的流域，要適度加強中央的財政權(quán)責(zé)。

第三，土壤污染防治具有地域性和隱蔽性。土壤污染具有顯著的地域性特點，可以按照“屬地原則”來劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任。同時，土壤污染具有隱蔽性，污染責(zé)任人的認定是一個難題，需要在加強監(jiān)管的前提下進行科學(xué)、準(zhǔn)確劃分。

我國污染防治財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分：歷史、現(xiàn)狀與問題

在我國，生態(tài)環(huán)境保護是逐漸受到重視的。改革開放之前，雖然“大躍進”造成了嚴(yán)重的大氣、水和土壤污染，但并未引起政府足夠重視，財政承擔(dān)的污染防治事權(quán)與支出責(zé)任較少，各級政府權(quán)責(zé)劃分也相對混亂。直到1974年，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組成立，主導(dǎo)國家環(huán)境保護事務(wù)，加之《環(huán)境保護法》的頒布，政府對污染防治工作的重視程度持續(xù)增強，并基本形成“屬地管理”原則。

1994年以后，隨著分稅制改革的深入，中央政府開始通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式支持地方政府進行污染防治工作，中央在污染防治方面的財政支出呈幾何倍數(shù)增加。最終，中央與地方污染防治財政事權(quán)和支出責(zé)任的總體劃分格局基本形成：以地方政府為主體，部分跨區(qū)域的權(quán)責(zé)由中央和地方共同負責(zé)。從財政決算數(shù)據(jù)來看，在2017年全國財政污染防治和污染減排支出中，中央本級支出占0.9%，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占15.5%，地方本級支出占83.6%。2010年—2017年，中央財政和地方財政承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任比重平均為26.72%和73.28%。2018年，國家加大污染防治力度，中央財政支持污染防治攻堅戰(zhàn)相關(guān)資金約2555億元，同比增長13.9%，投入力度為近年來最大。

盡管如此，對于如期打贏污染防治攻堅戰(zhàn)依然是不夠的，還需要進一步劃分清楚中央和地方污染防治的財政事權(quán)和支出責(zé)任。目前在此方面，我國還存在四方面問題：

一是劃分依據(jù)不完善，相關(guān)法律間缺乏協(xié)調(diào)性。由于事權(quán)劃分籠統(tǒng)化、粗線條，在一些具體事權(quán)劃分上存在法律依據(jù)空白，企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的問題突出。

二是污染防治成本難以衡量，政府和市場邊界不清晰。由于污染防治具有明顯的公共性、外部性特征，市場主體在經(jīng)濟活動中的污染防治成本未完全顯性化，許多排污量大的工業(yè)企業(yè)寧愿繳納排污費取得合法的排污權(quán)，也不愿意耗費大量成本投資污染處理設(shè)備。同時，政府和企業(yè)相關(guān)主體的責(zé)任認定機制尚不明確。

三是各級政府間污染防治事權(quán)“錯配”，共同事權(quán)的支出責(zé)任下移。跨流域的水污染防治、跨地區(qū)的大氣污染防治等外溢性較強的污染防治事權(quán)雖被劃分為中央和地方共同事權(quán)，但實際運行中存在著事權(quán)逐級下移的趨勢，中央政府撥付的專項轉(zhuǎn)移支付不足以彌補地方政府財力缺口。

四是地方政府缺乏污染防治的自我激勵，財力不足。地方政府應(yīng)當(dāng)按照“屬地原則”承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的污染防治工作，但在一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，仍然存在著“先發(fā)展，后治理”的錯誤觀念，對行使污染防治財政事權(quán)和支出責(zé)任的積極性明顯不高，并且在“吃飯財政”下，保工資、保運轉(zhuǎn)后，用于污染防治的財力少之又少。

財政污染防治事權(quán)與支出責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗借鑒

從我國財政污染防治事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題來看，僅立足于我國未必能形成科學(xué)、可操作的劃分方案，還需要充分借鑒國外成熟經(jīng)驗，其中，美國、日本、德國在財政污染防治問題上經(jīng)驗豐富，值得我國借鑒。

美國的典型經(jīng)驗是成立污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府。作為聯(lián)邦制國家，美國污染防治的立法事權(quán)主要在地方和州政府，其可以根據(jù)自己的實際情況制定相關(guān)法律和污染防治標(biāo)準(zhǔn)與細則，甚至先于聯(lián)邦政府，為聯(lián)邦政府提供污染治理的法律依據(jù)。更重要的是，美國在地方層面成立了污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府，這個政府只提供單一的污染防治公共服務(wù)，并擁有單獨的征稅和支出安排權(quán)利。

日本的典型經(jīng)驗是地方層面的財政支出權(quán)責(zé)劃分非常細致。日本是實行地方自治的單一制國家，所以污染防治財政事權(quán)與支出責(zé)任的主體是地方政府，地方支出占比約60%。并且，在地方政府之間，財政支出權(quán)責(zé)有非常細致的劃分。以水流域污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，都道府縣負責(zé)一級河川、二級河川的管理，市町村負責(zé)準(zhǔn)用河川管理港口，供應(yīng)住宅上水道、下水道管理。

德國的典型經(jīng)驗是各級政府緊密配合。在德國，聯(lián)邦政府主導(dǎo)污染防治相關(guān)法律的制定及聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)。州政府主要負責(zé)部分環(huán)境政策的制定及實施，對市鎮(zhèn)履行事權(quán)和支出責(zé)任的審查監(jiān)督。市鎮(zhèn)政府主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)管以及環(huán)境監(jiān)測等相關(guān)事務(wù)。從支出責(zé)任來看，州政府和市鎮(zhèn)政府承擔(dān)污染防治的主要責(zé)任；同時，橫向轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦環(huán)境稅的縱向轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要作用。

根據(jù)以上三國的典型經(jīng)驗，我國可得到如下啟示：一是對于跨區(qū)域、信息復(fù)雜程度高的污染防治事權(quán)，可以建立跨省際的污染防治協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌一定的財政資金并專項用于履行此類事權(quán)的支出責(zé)任。二是重視省以下污染防治財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，可在自上而下的改革中引入自下而上的流程，從基層梳理事權(quán)并形成來自基層的劃分建議，使得最終的劃分更加“接地氣”。三是在污染防治領(lǐng)域建立行之有效的橫向轉(zhuǎn)移支付機制，在橫向協(xié)調(diào)方面，重點發(fā)揮中央政府的作用。

污染防治財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則與建議

在對污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性，財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的歷史、現(xiàn)狀、問題及部分國家典型經(jīng)驗進行綜合分析和整體把握后，為深入推進污染防治領(lǐng)域的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，提出如下原則與建議。

首先，除了“屬地原則”、“受益原則”和“法治原則”外，污染防治財政事權(quán)劃分還應(yīng)遵循如下原則。

一是公共服務(wù)均等化原則。污染防治屬于政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)之一，財政權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循公共服務(wù)均等化的原則。以市縣級政府為主，中央和省予以轉(zhuǎn)移支付和政策性支持，在市縣層面財政能力不足情況下為實現(xiàn)城鄉(xiāng)污染防治均等化提供保障。

二是激勵約束相容原則。中央在下放部分事權(quán)給地方政府時，要賦予地方行使事權(quán)的自由裁量權(quán)，同時完善約束機制，提高地方政府履行事權(quán)的效率。而且，不僅要在縱向上體現(xiàn)中央和地方的管理優(yōu)勢，也要在橫向上體現(xiàn)政府各部門的職能優(yōu)勢，協(xié)調(diào)配合，突出效率。

三是動態(tài)調(diào)整原則。污染防治事權(quán)在劃分中較難做到盡善盡全，且各地污染的情況存在差別，也會出現(xiàn)一些新的污染現(xiàn)象，事權(quán)劃分應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整和糾紛協(xié)調(diào)機制。

其次，污染防治財政支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循如下原則。

一是誰污染誰付費原則。對于具有明確污染責(zé)任主體的污染防治事權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮市場和企業(yè)的作用，污染損失由造成污染的個人或組織承擔(dān)。

二是財力配置原則。污染防治事權(quán)主要集中在地方政府，而地方政府的經(jīng)濟條件和財力差距較大，需要中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式進行財力配置，解決地方財力不足而無法有效履行支出責(zé)任的問題。

三是成本收益原則。通過量化處理的方法，衡量污染防治的成本與收益，對各級地方政府須承擔(dān)的財政支出責(zé)任進行盡可能準(zhǔn)確的估計，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方財力，對中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模進行盡可能準(zhǔn)確的估計。

最后，對現(xiàn)行污染防治財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出如下改進建議。

一是細化各類污染防治事權(quán)，建立二級事權(quán)和三級事權(quán)清單。污染防治事權(quán)紛繁復(fù)雜，各具特殊性，對其事權(quán)的劃分應(yīng)避免籠統(tǒng)化、粗線條，盡可能將事權(quán)明細化，形成分類分級的事權(quán)劃分機制，為深化、細化地方政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供指導(dǎo)和遵循。

二是對污染防治事權(quán)和支出責(zé)任進行橫向劃分，保證該領(lǐng)域財政支出權(quán)責(zé)的充分履行。僅在財政部門層面是無法最終劃分清楚污染防治事權(quán)與支出責(zé)任的，必須明確政府各部門在相應(yīng)領(lǐng)域中所發(fā)揮的具體作用，加強各部門間溝通，在部門合力之下推進改革走向縱深。

三是將污染防治財政支出權(quán)責(zé)上移，減少共同事權(quán)。由于污染防治具有外溢性大、跨區(qū)域性的特點，基層政府提供不足，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大中央和省級政府財政支出權(quán)責(zé)，同時，為提高效率，讓各級政府財政支出權(quán)責(zé)更為明晰，需盡量減少共同事權(quán)。

四是完善轉(zhuǎn)移支付體系和地方稅體系，提高地方支出責(zé)任的履行能力。目前，我國地方政府承擔(dān)了大部分的污染防治責(zé)任，但是，在經(jīng)歷了分稅制改革和“營改增”之后，我國財權(quán)上移，地方政府自有財力被削弱，對其應(yīng)承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任“心有余而力不足”，難以保證本級污染防治支出的持續(xù)性和穩(wěn)定性。建議在短期內(nèi)完善轉(zhuǎn)移支付體系，增強地方政府履行污染防治權(quán)責(zé)的財力；在長期，應(yīng)探索地方稅體系的完善之路，在擁有一定財權(quán)的基礎(chǔ)上，形成持續(xù)穩(wěn)定的財力履行自身的污染防治事權(quán)和支出責(zé)任。（本文系國家社會科學(xué)基金項目“我國中央地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論與實踐研究”〈項目批準(zhǔn)號：17BJY174〉的階段性成果）（參考文獻略）