淺析環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任*

孫昌華 劉 杰* 鄒 培/文

一、問(wèn)題的提出

［案例一］從2010 年上半年到2014 年9 月，被告許某惠、許某仙二人在無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，擅自從事廢樹(shù)脂桶和廢油桶的清洗業(yè)務(wù)，對(duì)由此產(chǎn)生的廢水、廢渣，兩被告并未采取任何有效措施進(jìn)行凈化便予以排放，對(duì)周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。［1］檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)該線索，遂對(duì)該案立案審查，向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。經(jīng)公開(kāi)開(kāi)庭審理，法院支持了檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求。

［案例二］2014 年7 月至2015 年4 月，被告卜某果、卜某全、卜某傳從事酸洗、電鍍加工，該三人將產(chǎn)生的含酸的廢水直接排放至院外集水坑內(nèi),致環(huán)境嚴(yán)重污染。［2］社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)后，向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，經(jīng)法院判決，兩被告需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，并于媒體上向社會(huì)公眾道歉。

案例一中，常州市人民檢察院針對(duì)被告環(huán)境侵權(quán)行為向法院提出了消除危險(xiǎn)、修復(fù)被污染土壤、恢復(fù)原狀、賠償修復(fù)費(fèi)用等訴訟請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)從污染環(huán)境的侵權(quán)行為、造成環(huán)境損害的后果、侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系、修復(fù)費(fèi)用等四方面進(jìn)行了舉證。案例二中，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）針對(duì)被告環(huán)境侵權(quán)行為向法院提出了停止侵害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀或承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、公開(kāi)賠禮道歉、承擔(dān)原告因訴訟支出的律師費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用等訴訟請(qǐng)求，綠發(fā)會(huì)從污染環(huán)境的行為、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)費(fèi)用方面進(jìn)行了舉證。

通過(guò)對(duì)比以上兩個(gè)案例，可以發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)比社會(huì)組織承擔(dān)了較多的舉證責(zé)任。從證明內(nèi)容看，常州市人民檢察院對(duì)被告方實(shí)施的侵權(quán)行為、損害后果以及兩者之間的因果關(guān)系、損害后果修復(fù)費(fèi)用等均進(jìn)行了舉證；而綠發(fā)會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟中，沒(méi)有對(duì)侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。從證明程度看，檢察機(jī)關(guān)的舉證程度、證明力度均高于綠發(fā)會(huì)，比如對(duì)損害結(jié)果的證明，常州市人民檢察院向法院提供了專業(yè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)報(bào)告，危險(xiǎn)廢物、有毒物質(zhì)的認(rèn)定報(bào)告以及環(huán)境調(diào)查技術(shù)報(bào)告，證實(shí)被告方排放的物質(zhì)性質(zhì)、類別以及造成土壤、地下水及周邊環(huán)境污染的嚴(yán)重程度，綠發(fā)會(huì)則沒(méi)有對(duì)損害結(jié)果舉證，只是通過(guò)縣環(huán)境保護(hù)檢測(cè)站的檢測(cè)報(bào)告表明被告排放的廢水中污染濃度嚴(yán)重超標(biāo)，從而證明被告造成環(huán)境損害的后果。

檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織均為法律明確規(guī)定的可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于兩者在環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任承擔(dān)是否存在差異以及檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中究竟應(yīng)承擔(dān)怎樣的舉證責(zé)任等都沒(méi)有明確規(guī)定，需要進(jìn)一步探究。

二、法理依據(jù)與分析

古羅馬法諺有云：“舉證之所在,敗訴之所在?！杯h(huán)境民事公益訴訟案件中的損害事實(shí)在很多情況下是各種復(fù)雜因素經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年累月導(dǎo)致的，證據(jù)收集起來(lái)較為困難。因此我國(guó)在環(huán)境污染防治法律中規(guī)定了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,只要環(huán)境損害結(jié)果受害方提供了初步的證據(jù)證明受到的損害是被告造成的，此時(shí)，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移到被告一方。被告的侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系的證明，就成為決定環(huán)境侵權(quán)訴訟成敗與否的關(guān)鍵。

2017 年《民事訴訟法》修改后，正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度。不過(guò)我國(guó)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任有特別的規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，系提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，擁有一定的公權(quán)力以開(kāi)展調(diào)查取證、獲取必要的信息資料等，在證據(jù)收集方面更有優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)承擔(dān)更多舉證責(zé)任。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)也比社會(huì)組織承擔(dān)了更多的舉證責(zé)任。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)提供更多環(huán)境侵權(quán)證據(jù)，更高效率推進(jìn)案件進(jìn)展體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，這是值得肯定的。但就舉證責(zé)任而言，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)、立法本意、價(jià)值選擇、公平正義理念等在訴訟雙方之間合理分配。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟同樣應(yīng)當(dāng)遵循上述基本原則，主要理由有三點(diǎn):

第一，從法律規(guī)定上看，法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，法律規(guī)定是舉證責(zé)任分配最直接、最權(quán)威的依據(jù)。在民事訴訟程序中當(dāng)事人雙方都需要遵循法律規(guī)定的舉證責(zé)任分配規(guī)則?！董h(huán)境保護(hù)法》第64 條規(guī)定了民事訴訟舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的民事訴訟舉證規(guī)則，具體是指在訴訟當(dāng)中，當(dāng)事人應(yīng)對(duì)自己提出的訴訟主張?zhí)峁┳C據(jù)予以證明。就環(huán)境民事訴訟舉證責(zé)任特別規(guī)則而言，主要適用《環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)規(guī)定。《侵權(quán)責(zé)任法》第66 條規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)因果關(guān)系的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，環(huán)境污染者必須提出反證，證明其行為與損害之間沒(méi)有因果關(guān)系，才能不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從我國(guó)相關(guān)法律條文可以看出，環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境侵權(quán)類訴訟，在法律沒(méi)有其他特殊規(guī)定的情況下，依然適用民事訴訟的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”基本規(guī)則以及舉證責(zé)任倒置的特殊規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)并不需要承擔(dān)更多的舉證責(zé)任。

第二，從立法本意上看，舉證責(zé)任分配涉及到立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行舉證責(zé)任分配制度設(shè)計(jì)時(shí)所進(jìn)行的價(jià)值判斷以及采取的價(jià)值取向。一般而言，基于訴訟主體身份不對(duì)等，在舉證責(zé)任分配上作有利于相對(duì)弱勢(shì)一方的安排，這也是有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)更多舉證責(zé)任的理由。但這是對(duì)弱勢(shì)一方保護(hù)的誤解，該保護(hù)是基于對(duì)一方當(dāng)事人基本人權(quán)的保護(hù)，一般是訴諸于《刑法》《行政法》等公法的訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，是平等民事主體之間的訴訟，檢察機(jī)關(guān)并非利用公權(quán)力對(duì)公民基本人權(quán)的追訴，只是作為代表維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，其本質(zhì)與提起公益訴訟的社會(huì)組織并無(wú)差異。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中并沒(méi)有對(duì)單位或者個(gè)人采用強(qiáng)制力的權(quán)力。因此，在環(huán)境民事公益訴訟中，被告方作為與檢察機(jī)關(guān)平等的民事主體，并不存在其權(quán)利更值得保護(hù)而需要對(duì)其在舉證責(zé)任分配上進(jìn)行傾斜的情況。

第三，從舉證公平的角度看，要從多個(gè)方面加以考量，不應(yīng)陷入刻板印象。就環(huán)境民事公益訴訟而言，很多情況下，決定訴訟成功與否的重要證據(jù)加害方可以輕易取得，且容易隱藏，如大氣環(huán)境污染案件中，由于排放物多具有毒性，而監(jiān)測(cè)取證設(shè)備往往在加害方的控制范圍之內(nèi)，生產(chǎn)工藝中可能還涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)秘密和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。雖然《民事訴訟法》《人民檢察院組織法》賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但是該調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有強(qiáng)制性手段，同時(shí)針對(duì)環(huán)境損害原因等方面的特殊知識(shí)檢察機(jī)關(guān)仍需要求教于專業(yè)人士。［3］相比較而言，提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織往往具有專業(yè)性知識(shí)，如本文案例二中的綠發(fā)會(huì)是由中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)主管、民政部登記注冊(cè)的全國(guó)性公益公募基金會(huì)，專業(yè)性強(qiáng)，且該類社會(huì)組織成員較多，同時(shí)多數(shù)還具有多年從事環(huán)境公益的工作經(jīng)歷，反而比檢察機(jī)關(guān)在取證方向及取證水平上面擁有更大的優(yōu)勢(shì)，因此如果要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的舉證責(zé)任，則不符合舉證公平的原則。

三、完善路徑

舉證責(zé)任如何分配是民事司法實(shí)踐中的關(guān)鍵問(wèn)題，而舉證責(zé)任的本質(zhì)在于敗訴的風(fēng)險(xiǎn),檢察機(jī)關(guān)的具體舉證責(zé)任適用《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》等相關(guān)法律和司法解釋。但環(huán)境民事公益訴訟作為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的訴訟，與普通公民提起的維護(hù)個(gè)人利益的環(huán)境侵權(quán)訴訟在舉證方面存在一定差異。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩點(diǎn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起的環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任的內(nèi)容與方法進(jìn)行討論，以期為司法實(shí)踐所借鑒。

（一）從要件事實(shí)角度看證明事項(xiàng)

環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境侵權(quán)類案件，通過(guò)追究環(huán)境侵權(quán)者民事責(zé)任的方式維護(hù)公共利益，需要證明的事項(xiàng)即為環(huán)境侵權(quán)的構(gòu)成要件，包括損害行為、損害結(jié)果以及兩者之間的因果關(guān)系。環(huán)境侵權(quán)是一種無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)無(wú)須對(duì)環(huán)境侵權(quán)方的過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證，而被告則需要對(duì)損害行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

（二）從不同環(huán)境侵權(quán)類型看舉證內(nèi)容

環(huán)境侵權(quán)民事公益訴訟針對(duì)的是污染環(huán)境、破壞生態(tài)等導(dǎo)致社會(huì)公共利益受到損害的行為。對(duì)此應(yīng)區(qū)分兩種情形具體分析。第一，污染環(huán)境類案件。對(duì)社會(huì)公共利益受到損害事實(shí)的證明，一般以數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)報(bào)告的方式證明，可調(diào)取相關(guān)行政機(jī)關(guān)的環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定等，也可以通過(guò)邀請(qǐng)專家論證水體、大氣等環(huán)境要素因?yàn)槲廴緦?dǎo)致社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益受到損害的方式進(jìn)行證明。第二，破壞生態(tài)類案件。是否破壞生態(tài)功能需要進(jìn)行專業(yè)性評(píng)價(jià)，而且并非所有的污染環(huán)境行為都能夠被直觀感受或者發(fā)現(xiàn)。對(duì)此舉證時(shí)應(yīng)關(guān)注破壞生態(tài)行為本身，當(dāng)破壞生態(tài)行為本身并不構(gòu)成環(huán)境侵權(quán)或未污染環(huán)境的情況下，其本身可能是一個(gè)合法的行為。這就需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估分析，究竟是何種行為、何種方式導(dǎo)致生態(tài)資源的破壞。

環(huán)境民事公益訴訟作為一項(xiàng)全新的訴訟制度，尚處于探索階段，與以往的私益環(huán)境訴訟有較大的差別。給予檢察機(jī)關(guān)較重的舉證負(fù)擔(dān)，不僅不符合環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任的分配法理，同時(shí)也增加檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的司法成本，最終制約檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度功能作用的發(fā)揮。

注釋：

［1］參見(jiàn)《最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第28 號(hào)——許建惠、許玉仙民事公益訴訟案》。

［2］《中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與卜憲果、卜憲全等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審民事判決書》，中國(guó)裁判文書網(wǎng)http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e36f56d 16ea7428282f81e08f393d5d1，最后訪問(wèn)日期：2019 年11月27 日。

［3］參見(jiàn)于利梅：《環(huán)境侵權(quán)案件的裁判方法》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第14 期。