保健品市場(chǎng)亂象整治行政公益訴訟案件實(shí)踐與思考

王 琪 徐軍濤/文

一、基本案情及訴訟過程

江山市人民檢察院針對(duì)全國(guó)各地不斷曝光的保健品商家以虛假宣傳、誤導(dǎo)消費(fèi)者促銷保健品事件，展開了老年保健品市場(chǎng)虛假宣傳的專項(xiàng)調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江山市益健堂、苗家養(yǎng)生堂、恒念保健品商行等不法商戶在經(jīng)營(yíng)過程中，通過懸掛廣告牌、口頭推銷、組織老人會(huì)銷、舉辦顧客答謝會(huì)等方式，高價(jià)兜售“高電位能置養(yǎng)生儀”“康匯牌維固膠囊”“按摩凳”和羊奶粉等保健產(chǎn)品，同時(shí)違規(guī)使用“治療高血壓、糖尿病、抗腫瘤癌癥”等疾病治療用語(yǔ)，夸大產(chǎn)品功能、虛構(gòu)使用效果，虛假宣傳誤導(dǎo)和欺騙消費(fèi)者，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。

2019 年2 月2 日，江山市人民檢察院依法向該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，督促其對(duì)江山市益健堂、苗家養(yǎng)生堂、恒念保健品商行等不法商家及時(shí)查處，涉嫌犯罪的及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，同時(shí)突出整治重點(diǎn)，加強(qiáng)辦案力量，細(xì)化辦案措施，推動(dòng)保健品亂象專項(xiàng)整治活動(dòng)深入有效開展。

江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局收到檢察建議后，高度重視，立即組織下轄各基層所同時(shí)聯(lián)動(dòng)，組織執(zhí)法人員對(duì)檢察建議涉及的違法經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行重點(diǎn)檢查，并根據(jù)個(gè)案情況分別進(jìn)行立案調(diào)查。同時(shí)江山市人民檢察院持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，11 次派員與市場(chǎng)監(jiān)督管理局進(jìn)行案件會(huì)商，監(jiān)督并協(xié)助該局對(duì)江山市恒念保健品商行涉嫌虛假?gòu)V告案件進(jìn)行深入調(diào)查。進(jìn)一步查明了涉案益健堂、恒念保健品商行違規(guī)虛假宣傳涉嫌刑事犯罪的相關(guān)事實(shí)。

2 月22 日，江山市人民檢察院向江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，建議并支持該局將涉嫌刑事犯罪商家及時(shí)移送至江山市公安局刑事立案?jìng)刹?。后，江山市公安局以虛假?gòu)V告罪立案?jìng)刹椴⑿淌戮辛舴缸锵右扇? 人。在此基礎(chǔ)上，江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局借勢(shì)發(fā)力，先后出動(dòng)執(zhí)法人員1300 余人次，檢查各類經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所960余個(gè)，對(duì)其中160余家保健品相關(guān)門店、會(huì)銷場(chǎng)所、銷售場(chǎng)所的產(chǎn)品、索證索票、宣傳內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)檢查，另行立案30 余件，聯(lián)合公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等查處關(guān)停涉及傳銷的黑窩點(diǎn)5 個(gè)，移送公安機(jī)關(guān)立案3 件刑拘4 人，取得保健品市場(chǎng)亂象整治的階段性成效。

二、案件特點(diǎn)及辦理要點(diǎn)

虛假宣傳是保健品市場(chǎng)亂象的一種典型表現(xiàn)形式，嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者，損害人民群眾特別是老年人、病人的身體健康，并帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)損失。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟為切入點(diǎn)，以刑事辦案為保障，督促行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)及時(shí)全面履職，有力維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，推動(dòng)保健品領(lǐng)域亂象得到有效整治。

（一）緊抓群眾反映強(qiáng)烈問題，積極主動(dòng)開展履職監(jiān)督

近年來(lái)，保健品市場(chǎng)亂象愈演愈烈，各種“騙老坑老”“騙病坑病”等案件時(shí)有發(fā)生，“權(quán)健”“無(wú)限極”等全國(guó)范圍內(nèi)保健品詐騙大案曝光不斷，損害消費(fèi)者身體健康，侵害經(jīng)濟(jì)權(quán)益，影響人民群眾的安全感和幸福感，成為擾亂基層社會(huì)治理的一大頑疾。

江山市人民檢察院堅(jiān)持以人民為中心，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央關(guān)于亂象專項(xiàng)整治工作精神，結(jié)合最高人民檢察院“保障千家萬(wàn)戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，將保健品市場(chǎng)亂象法律監(jiān)督作為該院“一把手”工程，并納入年度計(jì)劃，明確整治方向，倒排時(shí)間任務(wù)。2019 年1 月2 日，江山市人民檢察院以公益訴訟為突破口，部署開展整治保健品市場(chǎng)亂象“亮劍”專項(xiàng)行動(dòng)，成立“檢察長(zhǎng)掛帥、專職委員領(lǐng)銜、業(yè)務(wù)骨干參加”的綜合化運(yùn)作工作專班，特別抽調(diào)了具有自偵和公訴豐富工作經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型辦案能手、公益訴訟部門干警以及通過選調(diào)進(jìn)入該院的原市場(chǎng)監(jiān)管局監(jiān)察大隊(duì)的辦案骨干組成專案組，全程參與檢察調(diào)查、提前介入、引導(dǎo)偵查工作。

（二）發(fā)揮“網(wǎng)格+檢察”機(jī)制優(yōu)勢(shì)，拓寬線索發(fā)現(xiàn)研判渠道

線索是辦理公益訴訟案件的前提和基礎(chǔ)，是啟動(dòng)其他后續(xù)程序的前提條件，構(gòu)建長(zhǎng)效線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、拓寬線索來(lái)源是開展公益訴訟工作首先需要解決的重點(diǎn)和難題。保健品經(jīng)營(yíng)者往往在證件齊全、進(jìn)貨渠道正規(guī)等外衣的掩護(hù)下，采取店內(nèi)直銷、酒店會(huì)銷等方式推銷保健品，手段隱蔽，內(nèi)容隱晦，同時(shí)采取店外放哨、關(guān)門宣講、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)等方式進(jìn)行營(yíng)銷，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以發(fā)現(xiàn)。

“網(wǎng)格+檢察”線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，是江山市人民檢察院在實(shí)踐中的一大創(chuàng)新，在公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)研判過程中發(fā)揮重要作用。2019 年年初，江山市人民檢察院在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察時(shí)，多次接到群眾對(duì)保健品市場(chǎng)亂象的舉報(bào)投訴，“老年人不聽勸阻，清晨5、6 點(diǎn)聚集保健品店門口守候購(gòu)買高價(jià)保健品”等情況時(shí)有發(fā)生。一些群眾在向有關(guān)部門舉報(bào)反映無(wú)果后，將情況反映到“基層治理四平臺(tái)”、12345 政府服務(wù)熱線，專案組通過“網(wǎng)格+檢察”和公益損害與訴訟違法舉報(bào)中心檢索出近3 個(gè)月此類舉報(bào)投訴線索達(dá)50 余條，經(jīng)梳理研判和走訪摸排，掌握了保健品市場(chǎng)亂象的表現(xiàn)形式，并進(jìn)一步分析判斷不法分子極有可能采取不法銷售手段，致使眾多消費(fèi)者上當(dāng)受騙，同時(shí)選取了主要針對(duì)市區(qū)居民銷售的“益健堂”、會(huì)銷開展次數(shù)最多的“恒念保健品商行”、農(nóng)村連鎖店最多的“苗家養(yǎng)生堂”三家最具典型性的不法商家作為重點(diǎn)對(duì)象，進(jìn)行深入調(diào)查。本案系發(fā)揮“網(wǎng)格+檢察”機(jī)制優(yōu)勢(shì)，拓寬線索收集研判渠道，并成功辦理公益訴訟案件的典型范例。

（三）綜合運(yùn)用不同監(jiān)督方式，促進(jìn)辦案無(wú)縫銜接和效果提升

綜合監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，將各種監(jiān)督手段綜合運(yùn)用，多方面、多層次、多渠道提升辦案成效的有效做法。本案在辦理過程中，江山市人民檢察院從公益訴訟訴前檢察建議著手，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管部門依法履職查處的同時(shí)，主動(dòng)加強(qiáng)后續(xù)跟蹤監(jiān)督，密切內(nèi)設(shè)部門的協(xié)作配合，對(duì)于涉嫌刑事犯罪的，及時(shí)建議和支持移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

2019 年2 月2 日，在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，江山市人民檢察院向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議書，建議對(duì)江山市恒念保健品商行等不法商家虛假宣傳的行為依法及時(shí)予以查處，隨著對(duì)案件的深入調(diào)查和對(duì)證據(jù)的綜合研判，發(fā)現(xiàn)江山市恒念保健品商行已經(jīng)涉嫌刑事犯罪。2 月22 日，江山市人民檢察院向江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，督促該局及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)，江山市公安局于當(dāng)日進(jìn)行刑事立案，同時(shí)江山市人民檢察院迅速啟動(dòng)引導(dǎo)偵查方案，提前介入偵查，全力協(xié)助公安機(jī)關(guān)偵查破案。在強(qiáng)大的法律攻勢(shì)下，3 月6日，江山市益健堂經(jīng)營(yíng)者王某福向江山市人民檢察院投案自首。檢察機(jī)關(guān)從法律監(jiān)督著手，促使市場(chǎng)監(jiān)督、公安等部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，有效提升和擴(kuò)大了案件辦理的效果。

（四）秉持監(jiān)督支持并重理念，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的雙贏多贏共贏

檢察建議發(fā)出后，江山市人民檢察院多次與市場(chǎng)監(jiān)管部門開展案件會(huì)商，督促其改變以往簡(jiǎn)單形式核查的辦案方式，牢固樹立起以證據(jù)為主導(dǎo)的調(diào)查理念，引導(dǎo)辦案人員注重查扣電腦、銷售清單、酒店會(huì)銷主持稿、虛假宣傳資料等物證、書證，為后續(xù)深挖案件打下基礎(chǔ)。在江山市人民檢察院的監(jiān)督支持下，江山市場(chǎng)監(jiān)管局積極履職、擴(kuò)大戰(zhàn)果，另行查處該類案件30 余件，移送公安立案3 件刑拘4 人，取得專項(xiàng)整治的階段性成效，各地市場(chǎng)監(jiān)管部門紛紛主動(dòng)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)協(xié)作推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)了法律監(jiān)督的雙贏多贏共贏。

三、案件辦理引發(fā)的思考

（一）拓寬法律監(jiān)督線索來(lái)源渠道，加強(qiáng)線索摸排

行政公益訴訟試點(diǎn)期間，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索占絕大部分比重。線索發(fā)現(xiàn)難、轉(zhuǎn)化難、成案難是各地檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟時(shí)遇到的共同難題。［1］線索發(fā)現(xiàn)是辦理公益訴訟案件的前提和先決條件，因此要有效推進(jìn)檢察法律監(jiān)督，應(yīng)進(jìn)一步拓寬線索來(lái)源。本案中，江山市人民檢察院充分運(yùn)用已有的“基層治理四平臺(tái)”系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)最廣大人民亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，收集到諸多線索，進(jìn)而開展法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要時(shí)刻秉承黨中央數(shù)據(jù)資源開放共享理念，深挖數(shù)據(jù)“源頭”，充盈線索“活水”，江山市人民檢察院探索開發(fā)“大數(shù)據(jù)應(yīng)用+檢察監(jiān)督辦案”的創(chuàng)新模式，并充分利用綜治網(wǎng)格力量，延伸監(jiān)督觸角，借力開展案件調(diào)查，開辟出檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的新路徑。

（二）豐富公益訴訟調(diào)查手段，全面收集證據(jù)

目前我國(guó)現(xiàn)行有效法律法規(guī)中，沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)內(nèi)容以及適用范圍等方面作出具體規(guī)定，行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)方式與我國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)定的行政調(diào)查方式相比，存在調(diào)查手段少、缺乏強(qiáng)制調(diào)查措施等問題。同時(shí)公共利益的不特定性決定了公益訴訟涉及領(lǐng)域的廣泛性、普遍性，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法同時(shí)具備各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人才，增加了調(diào)查難度。為保證法律監(jiān)督權(quán)威，公益訴訟的調(diào)查應(yīng)比行政部門的執(zhí)法調(diào)查更深入、更有效，以獲取執(zhí)法部門以往未收集、難收集的證據(jù)。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持證據(jù)核心理念，做實(shí)檢察調(diào)查。針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)規(guī)律，適時(shí)采用靈活出擊、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、角色扮演等取證策略，有效運(yùn)用好網(wǎng)上查詢與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、談話了解與技術(shù)手段并用等多種監(jiān)督辦案方式，把檢察建議做成剛性、做到剛性。

（三）探索開展引導(dǎo)執(zhí)法調(diào)查，監(jiān)督支持并重

當(dāng)前，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在新舊職能轉(zhuǎn)變、新舊體制轉(zhuǎn)變、新舊監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法能力不足的短板突出，存在無(wú)法有效查辦檢察建議事項(xiàng)情形。檢察機(jī)關(guān)雖可以后續(xù)提起行政公益訴訟，但若案件線索滅失，則不利于社會(huì)治理問題的整體解決。同時(shí)，相較于司法辦案，部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、證據(jù)意識(shí)薄弱，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)涉案物品未及時(shí)扣押、不法經(jīng)營(yíng)者外逃等突發(fā)情況。本案中，專案組主動(dòng)協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)協(xié)查不法經(jīng)營(yíng)者租住地，后在其出租房?jī)?nèi)查扣到的電腦中發(fā)現(xiàn)大量虛假?gòu)V告的PPT、視頻資料及客戶購(gòu)買資料，為案件偵破打下基礎(chǔ)。后續(xù)，專案組加強(qiáng)引導(dǎo)執(zhí)法部門的調(diào)查取證，針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的不法商家極有可能有統(tǒng)一的虛假宣傳資料、會(huì)銷話術(shù)模板以及詳細(xì)銷售記錄等情況，重點(diǎn)查扣電腦、銷售清單、會(huì)銷主持稿、虛假宣傳資料等物證、書證，保證了案件的順利查辦。因此，在檢察建議發(fā)出后，執(zhí)法部門的后續(xù)查辦情況值得持續(xù)關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，適時(shí)在取證方向、證據(jù)收集、法律適用上提出建議，監(jiān)督并協(xié)助執(zhí)法部門對(duì)違法行為進(jìn)行有效查處。同時(shí)執(zhí)法部門也需要司法機(jī)關(guān)的法律指引，以幫助明確案件定性、法律界限等核心要點(diǎn)，在不法行為上升至刑事犯罪范疇時(shí)，將案件順利移送至公安機(jī)關(guān)偵辦，真正實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、行政執(zhí)法、社會(huì)治理的多贏共贏局面。

注釋：

［1］參見張維：《行政公益訴訟：案件線索發(fā)現(xiàn)難轉(zhuǎn)化難成案難》，《法制日?qǐng)?bào)》2017 年11 月23 日。