國家安全視域下俄羅斯移民政策探析

高 琳

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

俄羅斯是世界上的移民大國，自20世紀90年代蘇聯(lián)解體以來，其各成員國中的俄羅斯族人出現(xiàn)大量遷入俄羅斯的移民浪潮，給俄羅斯國家安全造成了巨大壓力。進入21世紀，普京上臺執(zhí)政，在全球一體化進程加快的背景下，俄羅斯根據(jù)國家實際情況重新調整移民政策，經歷了移民政策從“真空”到完善、從無到有的體系調整。在調整過程中，俄羅斯始終堅持維護國家安全這一主線，體現(xiàn)了國家安全因素在俄羅斯移民管理進程中的主導作用，為俄羅斯國家安全和社會經濟發(fā)展提供了強有力的政策保障。

一、俄羅斯移民政策的歷史沿革

(一)蘇聯(lián)解體至2000年

1991年蘇聯(lián)解體，20世紀90年代剛剛獨立的俄羅斯進入社會動蕩期，經濟體制驟然改變，由計劃經濟體制轉變?yōu)槭袌鼋洕w制，經濟急劇下滑。同時社會環(huán)境十分混亂，宗教擴大化成為恐怖主義活動的新特點，給國家安全和國民的生產生活造成了巨大影響。俄羅斯不得不深刻變革，維護國家安全。在此背景下，境外一些國家安全的社會環(huán)境成為吸引俄羅斯人的“拉力”，俄羅斯人希望移民到其他國家改善生活條件，大量俄羅斯人移民海外，形成了遷出移民潮[1]。

同時，面對蘇聯(lián)的解體，民族主義爆發(fā)，對來自其他獨聯(lián)體國家、波羅的海三國的境外俄羅斯族人、以及國際恐怖主義陰影下的中亞各國、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦等國家的人民形成了遷出的“推力”，再加上中國等周邊國家和地區(qū)的勞動移民，導致俄羅斯出現(xiàn)了大量的難民、被迫移民、非法移民和勞務移民，構成了俄羅斯在20世紀90年代初期國際遷入移民的主要來源。

面對上述移民態(tài)勢，俄羅斯政府認識到必須要制定移民政策，加強移民管理，維護國家安全。在20世紀90年代初期，俄羅斯主要面臨的移民難題就是大規(guī)模的難民和被迫移民的涌入，俄羅斯把移民管理的重點放在應對和管理日益增多的難民問題上。1991年，俄羅斯依照《世界人權宣言》及其他國際公約，頒布了《人和公民權利與自由宣言》。1992年，俄羅斯加入了調節(jié)難民和被迫移民法律地位的國際法體系，同年成立了俄羅斯聯(lián)邦移民局。為了更好地管理難民和被迫移民，俄羅斯制定了《俄羅斯移民政策的基本方針和實施辦法》。1993年，俄羅斯通過了《難民法》和《被迫移民法》，這兩部法律奠定了未來俄羅斯移民政策的基礎。1993年，俄羅斯通過了《公民自由出入境法》，放松了對公民出入境的限制，這種開放的移民政策導致了大量難民和非法移民的涌入，同時俄羅斯遷出移民的規(guī)模大幅增加，大量優(yōu)秀人力資源外流，對俄羅斯的國家安全和社會經濟發(fā)展造成了嚴重的影響。20世紀90年代中期以后，來自中亞各國及中國等周邊國家和地區(qū)的外來勞務移民和非法移民大幅度增加，俄羅斯把移民管理重點轉向外來勞務移民和非法移民方面。1997年俄羅斯頒布了《俄羅斯輸入和使用外國勞動力法》，說明了使用外國勞動力的目的是為了滿足本國勞動力的市場需求，保證俄羅斯公民的就業(yè)優(yōu)先權利，防止非法勞動移民。1998年俄羅斯又通過了新的《聯(lián)邦移民綱要》(1998—2000)，開始限制難民進入境內的規(guī)模，同時加強對遷入移民的監(jiān)督，嚴格把控，禁止非法移民進入。

(二)2000年普京執(zhí)政至今

進入21世紀，全球一體化進程不斷加快，移民作為全球化的必然結果在世界范圍內流動，各國為順應時代潮流紛紛積極對移民政策不斷進行調整，避免外來移民對國家安全和社會經濟發(fā)展造成沖擊。2000年普京執(zhí)政，俄羅斯國內形勢趨于穩(wěn)定，為維護國家安全、保障人民的生產生活，在加強國家安全的總體目標下俄羅斯重新制定移民政策。俄羅斯移民政策的新變化主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.制定實施更為嚴格的加入俄羅斯國籍政策

自2002年開始，俄羅斯政府加強移民政策的法律基礎建設，制定相對于之前外國人只要在俄羅斯生活3年即可申請入籍的政策更為嚴格的入籍政策。2002年5月21日，俄羅斯通過了《國籍法》，明確規(guī)定加入俄羅斯國籍的外國人必須掌握俄語，并且要有合法收入，獲得居留權后需在俄羅斯連續(xù)生活5年方可申請俄羅斯國籍[2]。

2.加強出入境管理

2002年7月通過了《外國人在俄羅斯聯(lián)邦法律地位法》，嚴格規(guī)定了外國公民在俄羅斯境內的停留時間。2003年2月，《俄羅斯聯(lián)邦出入境程序法的修改和增補法》生效，規(guī)定外國人和無國籍人進入俄羅斯境內時需要填寫入境卡，離境時要將入境卡交還出入境機關。

3.加大對非法移民的打擊力度

自2007年開始，俄羅斯制定移民政策開始趨于嚴格，移民管理進入了更加規(guī)范嚴謹?shù)男聲r期。2007年1月，新版《俄羅斯聯(lián)邦外國公民法律地位法》和《俄羅斯聯(lián)邦外國公民和無國籍人士移民登記法》生效，進一步明確了俄羅斯境內外國人的法律地位，細化了對俄羅斯境內外國人的具體管理規(guī)定，很大程度上簡化了接收外國人工作以及外國公民、無國籍人士在俄羅斯的居住地和臨時居留地辦理注冊、登記的手續(xù)，并加大力度打擊俄羅斯境內的非法移民，進一步調整和充實了移民政策的法律基礎。2007年4月1日開始，俄羅斯禁止外來移民從事零售行業(yè)，對違反規(guī)定者罰款2 000至5 000盧布，情節(jié)嚴重的，移交法院或遣返；非法滯留俄羅斯境內的移民要被限期離境并在一定期限內禁止再次入境；對在俄羅斯境內違反移民法律法規(guī)的非法移民，將被拒絕簽發(fā)簽證和居住手續(xù)[3]。

4.提高移民質量，服務國家安全發(fā)展戰(zhàn)略

從2010年7月1日起，俄羅斯給予高素質人群寬松和優(yōu)待的移民政策，例如聘用和引進高新技術專家不需要取得外國勞動力許可，包括有工作經驗的科學工作者、一定成就的專業(yè)人才以及相關領域的高素質專家等外國人。2011年修訂的《俄羅斯聯(lián)邦外國公民和無國籍人士移民登記實施辦法》規(guī)定：外國專家在俄羅斯境內工作不超過3個月無須登記，其隨行家屬也可獲得3年居留權。

二、對俄羅斯移民政策的評價

俄羅斯的移民政策經過20多年的調整和演變，由20世紀90年代初的移民政策真空狀態(tài)到21世紀的不斷探索、不斷充實階段，日趨嚴謹規(guī)范。不難看出，俄羅斯的移民政策制定始終圍繞著維護國家安全這一根本目標，也反映了俄羅斯國家、學者以及社會各界對國家安全和移民問題之間內在聯(lián)系的重視程度。但是俄羅斯制定的移民政策是否真正符合國情和時代發(fā)展需要呢？其實在一定意義上俄羅斯的移民政策理想需求與現(xiàn)實供給是相脫節(jié)的，俄羅斯希望適應國家安全發(fā)展戰(zhàn)略，引進高素質移民并給予一定的福利政策，為國家的長遠發(fā)展提供人才支撐，尤其是為俄羅斯遠東地區(qū)提供支撐。同時還要防止鄰近國家非法移民的涌入，實現(xiàn)維護國家安全的戰(zhàn)略。但在現(xiàn)實生活中，俄羅斯人不愿從事的諸如建筑業(yè)和農業(yè)等技術含量低的工作，往往需要大量引進外國勞動力移民。2011年11月，俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生和社會發(fā)展部公布的決議草案顯示，2012年俄羅斯對非技術外來勞動移民的需求量相對較大，特別是勞動工人。由此可見，當前俄羅斯移民政策一味要求提高移民質量，忽視了俄羅斯對勞動移民的需求，顯然是與現(xiàn)實國情不符的。對于希望獲得俄羅斯永久居留證和俄羅斯國籍的外國人，他們需要具有一定的俄語水平，但對于勞動工人來說，嚴格要求的俄語水平在很大程度上是沒有現(xiàn)實意義的，并不符合當時俄羅斯國情和時代發(fā)展需要[4]。

三、俄羅斯移民政策的發(fā)展規(guī)律

俄羅斯移民政策的制定始終遵循著維護國家安全和經濟安全發(fā)展的規(guī)律。當前俄羅斯的移民安全問題十分突出，移民安全既關系到國家安全，又關系到國家經濟發(fā)展。因此，俄羅斯移民政策的未來發(fā)展方向也將會堅持遵循維護國家安全和經濟發(fā)展的規(guī)律。

(一)俄羅斯移民政策遵循維護國家安全的規(guī)律

基于維護俄羅斯國家安全的需要，俄羅斯移民政策制定和發(fā)展規(guī)律必然要符合國家安全利益，所以無論在在控制移民出入境方面，還是移民政策調整方面，俄羅斯的移民政策都將重點放在維護俄羅斯國家安全上。比如，在20世紀90年代初期，蘇聯(lián)剛剛解體，俄羅斯處于社會轉型的動蕩時期，俄羅斯國家安全利益要求當局努力維持社會穩(wěn)定，于是俄羅斯當局制定了只允許來自其他獨聯(lián)體國家的移民進入自己勞務市場的相關政策規(guī)定，這樣俄羅斯才能維持自己的邊界安全，進而維護國家安全利益。因為在勞務移民大量回國的情況下，其他獨聯(lián)體國家的社會穩(wěn)定會遭受嚴重考驗，因此，俄羅斯當局“睜一只眼，閉一只眼”，以便讓勞務移民有機會在俄羅斯熬過危機。實踐證明俄羅斯當局的這一做法是正確的，其他獨聯(lián)體國家成功避免了社會動蕩的發(fā)生。盡管所有地區(qū)經濟狀況都惡化了，但通過移民政策的制定使移民聯(lián)系在俄羅斯與其主要移民伙伴之間得以成功保持，進而維護了國家安全。

(二)俄羅斯移民政策遵循滿足國家經濟發(fā)展需要的規(guī)律

一個國家的經濟和人口都在不斷地發(fā)展變化，而且兩者的發(fā)展變化不是割裂開來的，二者是相互聯(lián)系、相互影響的。截止2009年初，俄羅斯境內常住人口1.419億，與1993年的1.486億相比，累計減少670萬，根據(jù)聯(lián)合國專家的預測，俄羅斯人口減少還將繼續(xù)，適中的預測是到2025年俄羅斯人口會減少到1.26億，2050年減少到1.04億[5]。俄羅斯十分嚴峻的人口形勢對其社會經濟發(fā)展是十分不利的，制定合理的移民政策是減少俄羅斯嚴峻的人口形勢給其經濟發(fā)展帶來消極影響的有效手段。因此，俄羅斯移民政策與俄羅斯經濟發(fā)展是緊密聯(lián)系的。為了緩解人口危機，俄羅斯政府必須制定合理的移民政策來吸引外來移民、協(xié)調內部移民，尤其是要引進高質量移民來實現(xiàn)俄羅斯經濟健康長遠發(fā)展。2010年，俄羅斯實行了一項革新，即為引進高技術專家提供特惠，這可以認為是俄羅斯遭受全球危機后帶來的間接后果。俄羅斯經濟因危機遭受重創(chuàng)，2009年經濟下降7.3%，是G20國家中最嚴重的，在此背景下，俄羅斯要大力發(fā)展經濟，提出了關于俄羅斯經濟現(xiàn)代化和轉向創(chuàng)新發(fā)展方針的問題，這一方針本身要求有相應的人員保障、引進新工藝、投資和擴大現(xiàn)代化生產。從移民政策的角度看，這一方針需要為在俄羅斯工作的外國高技術專家、投資者和跨國公司的工作人員建立最舒適的條件。俄羅斯制定了一系列保障引進高技術專家的特惠移民政策，比如工作許可證發(fā)放是3年的，并可以無限期延長；在合同有效期內，可為高技術專家及其家庭成員辦理居住證等。到2011年，俄羅斯已引進了一萬名高技術專家。俄羅斯移民政策還將徘徊在放寬和收緊之間，具體走向取決于國際國內經濟形勢的總體狀況以及限制性措施的負面影響，經濟形勢好時，對勞動力需求增大，移民政策傾向于放寬；經濟形勢不景氣時，對勞動力需求下降，移民政策傾向于收緊。所以說俄羅斯的移民政策是遵循滿足國家經濟發(fā)展需要規(guī)律的。

四、俄羅斯移民政策給中國的可借鑒經驗

十八大以來，以習近平為核心的黨中央領導集體根據(jù)國家安全形勢提出了“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”為核心內容的總體國家安全觀，構筑了中國特色國家安全體系。在此背景下，通過對國家安全主導下的俄羅斯移民政策的研究，我們不僅對俄羅斯的國家安全觀有了更深刻的了解，更重要的是為我國在總體國家安全觀下如何更好地制定符合國情的移民政策提供了許多可借鑒經驗，對推動我國的移民管理進程有著重要的現(xiàn)實意義。

(一)制定符合國情的移民政策

不同時期俄羅斯的國家形勢和社會經濟發(fā)展情況是不同的。20世紀90年代俄羅斯的移民管理體系尚未完善，移民政策調整不夠及時，導致移民進程相對滯后。中華人民共和國國家移民管理局(以下簡稱“國家移民管理局”)剛剛組建，我國應吸取俄羅斯制定移民政策過程中的教訓，制定符合實際國情的移民政策，并根據(jù)不斷變化的國家安全形勢和社會經濟發(fā)展及時進行調整。此外，要對移民類型進行劃分，如長期移民、短期移民、永久移民、勞動移民、非法移民等，明確移民分類的目的、時間和范圍，有針對性地制定移民政策。

(二)加強出入境管理，加大非法移民打擊力度

加強移民出入境管理主要分為兩個方面：一個方面是加強對外國公民因公出入境的手續(xù)簡化。具體包括簡化到我國從事貿易投資活動的外國公民的出入境手續(xù)；簡化技術人員、科研人員、專家學者等有學術研究成果的人員及其家屬的出入境手續(xù)；簡化引進優(yōu)質人才的批準手續(xù)，最大程度地助力引進從事科研、專業(yè)技術研發(fā)的高素質人才；建立健全長期居住證機制，加強臨時居留許可辦理的現(xiàn)代化建設，對于長期移民的居住證預申請要建立嚴格規(guī)范的篩選系統(tǒng)。另一個方面是通過建設國家移民管理局的網(wǎng)絡信息平臺系統(tǒng)以及社會服務網(wǎng)絡平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)對外來移民的網(wǎng)絡化、科學化管理。比如，國家移民管理局可以與所有移民機構實現(xiàn)對外來移民的信息共享，建立外來移民登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，通過收集外來移民的戶籍信息、指紋信息、個人信息等數(shù)據(jù)，進行整理并存檔，把外來移民的信息實現(xiàn)共享，對外來移民的數(shù)據(jù)信息進行動態(tài)的、實時的掌握、監(jiān)督與管理。當發(fā)現(xiàn)我國境內有非法移民時可以在網(wǎng)絡平臺快速搜索并進行嚴厲打擊。要加大非法移民打擊力度，必須進一步加強我國移民管理局和有關移民機構的警惕意識，進一步建立并完善打擊非法移民的相關法律制度。國家應全力支持移民管理局驅逐非法入境者和無國籍人士，保障對非法移民的打擊，嚴格審查有組織的非法入境渠道，限制非法入境者的涌入。同時要加強與其他國家移民局打擊非法移民的合作，并簽署針對非法移民遣返的相關國際合作協(xié)議。

(三)制定人才引進政策，提高移民質量

進入21世紀，俄羅斯對移民體系不斷補充、完善，俄羅斯移民管理局重新調整移民政策，把重點放在協(xié)助外國移民自愿返回俄羅斯、引進高科技專家和俄羅斯急需的高技術專業(yè)工人等方面，促進俄羅斯長遠發(fā)展，值得我們借鑒學習。我國在制定移民政策時不僅要針對非法移民實施嚴格管理，還應該制定實施引進高質量人才移民政策制度，通過引進高質量人才，為國家長遠發(fā)展做貢獻。要加強引進國外高級技術人員以及具有較強專業(yè)素質的人才，尤其是有學術研究成果的外國專家和教授，并給予這些高素質人群寬松和優(yōu)待的移民政策。我國還可以在國際組織合作框架下通過和國際移民事務局加強合作機制建設[6]，為引進高質量人才提供保障，并加強國際雙方或多方的移民合作，立足長遠發(fā)展戰(zhàn)略，加強雙方或多方之間的長效移民合作，多方共同保證對外國高質量人才的充分引進，為我國創(chuàng)造良好的引進高質量人才的移民環(huán)境。

五、結語

綜上所述，在俄羅斯制定移民政策的過程中，國家安全因素在整個過程中占據(jù)著不可忽視的主導地位，維護國家安全既是俄羅斯制定國家移民政策的首要目標，也是進行移民管理活動的根本原則。俄羅斯每一次進行的移民政策調整都是根據(jù)國家實際情況制定的，具有較強的前瞻性、實用性，對我國具有重要的借鑒意義和參考價值。我國組建國家移民管理局符合國家安全發(fā)展需要，在總體國家安全觀的指導下，我國應吸收借鑒俄羅斯移民政策的可取之處，既要制定符合本國國情的移民政策，同時要加強出入境管理，做好邊境管控工作，大力打擊非法移民，注重提高移民質量，為國家提供安全的移民環(huán)境，建設有中國特色的移民管理體系。