英國(guó)護(hù)照制度：主要內(nèi)容、優(yōu)勢(shì)分析及啟示

宋子威

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

英國(guó)是英美法系的發(fā)源地，其法律制度具有獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展道路[1]。英國(guó)的護(hù)照制度與該國(guó)的憲法以及所有法律制度一樣，其特點(diǎn)是沒有一部完整的法典，而是來源于若干單行的成文法以及大量的“不成文法”乃至皇家詔令和國(guó)際法。本文所探討的英國(guó)護(hù)照制度是指英國(guó)的各種法律法規(guī)、習(xí)慣慣例、歐盟法律乃至皇家詔令對(duì)于英國(guó)護(hù)照法律關(guān)系的描述以及調(diào)整護(hù)照主管機(jī)關(guān)與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。

一、英國(guó)護(hù)照制度主要內(nèi)容

(一)護(hù)照的種類設(shè)定

英國(guó)護(hù)照按國(guó)際慣例主要分為普通、外交和公務(wù)護(hù)照三種，作為君主立憲制國(guó)家，英國(guó)還特有一類皇家護(hù)照，僅供皇室成員持有，如表1所示。此外，筆者還將英國(guó)護(hù)照按有效期、持證人年齡、持證人數(shù)量、使用次數(shù)和通行效力等其他方式進(jìn)行了分類梳理，如表2所示。

(二)護(hù)照的申請(qǐng)與簽發(fā)

1.簽發(fā)機(jī)關(guān)

2013年，英國(guó)護(hù)照主管部門從身份和護(hù)照服務(wù)處(Identity and Passport Service，IPS)變更為護(hù)照署(Her Majesty’s Passport Office，HMPO)，隸屬內(nèi)政部，是為全球英國(guó)國(guó)民處理護(hù)照申請(qǐng)、簽發(fā)的唯一部門(1)海峽群島、馬恩島和各個(gè)海外領(lǐng)土的總督負(fù)責(zé)其島內(nèi)或領(lǐng)土內(nèi)的護(hù)照簽發(fā)。。英國(guó)駐外使領(lǐng)館不提供護(hù)照申請(qǐng)服務(wù)，但協(xié)助海外國(guó)民辦理掛失、延期等緊急事項(xiàng)[2]。

表1 英國(guó)護(hù)照種類和具體設(shè)置

表2 英國(guó)護(hù)照分類方式和相應(yīng)類別

2.簽發(fā)對(duì)象和申請(qǐng)資格

英國(guó)護(hù)照的簽發(fā)對(duì)象除嚴(yán)格意義上的“英國(guó)公民”外還擴(kuò)大至更為廣義的“英國(guó)國(guó)民”。除對(duì)本國(guó)公民和外國(guó)人的法律地位作出區(qū)別外，英國(guó)還一貫注重對(duì)“國(guó)民類別”進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)1981年《國(guó)籍法案》，英國(guó)國(guó)民分為英國(guó)公民(British Citizen，BC)、英國(guó)海外領(lǐng)土公民(British Overseas Territories citizens，BOTC)、英國(guó)海外公民(British Overseas citizens，BOC)、英國(guó)臣民(British Subjects，BS)、英國(guó)國(guó)民(海外)(British Nationals Overseas，BNO)、受英國(guó)保護(hù)人士(British Protected Persons，BPP)6種(2)在各種英國(guó)國(guó)民類別中，除公民和海外領(lǐng)土公民之外，都屬于歷史遺留的特殊類別，申請(qǐng)途徑極少，一般情況下其子女也不能繼承(除非該子女將成為無國(guó)籍人士)，這些類別將逐步消失。。以上6種身份的英國(guó)國(guó)民只要排除5種法定情況(3)涉嫌重大犯罪或處于通緝，法庭要求限制旅行自由，處于保釋期且保釋條件包括禁止出境，有尚未還清的政府債務(wù)以及聯(lián)合國(guó)或歐盟要求限制旅行自由。即有權(quán)申請(qǐng)護(hù)照。如護(hù)照申請(qǐng)被拒絕，申請(qǐng)人有權(quán)要求聽證。

3.申請(qǐng)簽發(fā)程序

英國(guó)護(hù)照種類眾多，筆者把較為正規(guī)且具有代表性的幾類護(hù)照申請(qǐng)簽發(fā)程序整理如下：

(1)成人護(hù)照的申請(qǐng)簽發(fā)。申請(qǐng)人憑身份證明可通過網(wǎng)絡(luò)、電話、郵寄三種方式向護(hù)照署提交申請(qǐng)，答復(fù)方式為郵寄，此過程須綁定銀行卡以實(shí)時(shí)支付費(fèi)用。申請(qǐng)審核期間，護(hù)照署將郵寄面試通知，申請(qǐng)人收到面試通知并電話回執(zhí)后，護(hù)照署安排申請(qǐng)人至就近的護(hù)照辦公室(4)面試地點(diǎn)設(shè)于面試機(jī)構(gòu)即地方護(hù)照辦公室(Local Passport Office)中，其是英國(guó)護(hù)照署的附屬機(jī)構(gòu)，全國(guó)有54個(gè)，分布在各行政區(qū)劃內(nèi)。進(jìn)行面試。面試時(shí)間約30分鐘，目的是防止騙取護(hù)照。為保護(hù)申請(qǐng)人隱私，面試記錄將于護(hù)照發(fā)放后銷毀。面試結(jié)束后，申請(qǐng)人可在網(wǎng)上追蹤自己的護(hù)照簽發(fā)進(jìn)度，如果護(hù)照申請(qǐng)成功，新護(hù)照將通過皇家郵政掛號(hào)郵寄的方式投遞給申請(qǐng)人。一般情況下，初次申領(lǐng)護(hù)照需6周時(shí)間。

(2)兒童護(hù)照的申請(qǐng)簽發(fā)。不滿16周歲的兒童(5)該兒童的國(guó)民類別應(yīng)為英國(guó)公民、英國(guó)海外領(lǐng)土公民或英國(guó)海外公民。應(yīng)由其法定監(jiān)護(hù)人(6)法定監(jiān)護(hù)人一般為兒童的親生父母，某些情況下也可以為該兒童的收養(yǎng)人、領(lǐng)養(yǎng)人、兒童福利院院長(zhǎng)等。依照程序代為申請(qǐng)護(hù)照，申請(qǐng)表需要監(jiān)護(hù)人、附屬人(7)能夠證明該成年人確是負(fù)有對(duì)申請(qǐng)兒童監(jiān)護(hù)責(zé)任的人。和兒童本人(12周歲以上)(8)12周歲以上的申請(qǐng)兒童必須簽名，未滿12周歲的申請(qǐng)兒童可以不簽名。的簽名。領(lǐng)養(yǎng)、收養(yǎng)、代孕和輔助生殖的兒童還需要審查更為全面的其他證明信息。一般情況下，初次申領(lǐng)兒童護(hù)照需3周時(shí)間。

(3)團(tuán)體護(hù)照的申請(qǐng)簽發(fā)。團(tuán)體護(hù)照是針對(duì)有組織的青少年前往特定歐盟國(guó)家旅行的護(hù)照證件。它適用于學(xué)校、童子軍、旅行團(tuán)或其他國(guó)家認(rèn)可的組織(9)還包括夏令營(yíng)、運(yùn)動(dòng)俱樂部、音樂團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)或軍校學(xué)員等。。該護(hù)照適用人數(shù)為5至50人，團(tuán)員年齡應(yīng)在旅行結(jié)束時(shí)小于18周歲。每團(tuán)必須有兩名年滿21周歲且持有10年有效期英國(guó)護(hù)照的青年擔(dān)任正副團(tuán)長(zhǎng)，如團(tuán)長(zhǎng)因故不能繼續(xù)旅行副團(tuán)長(zhǎng)可使護(hù)照繼續(xù)生效，無團(tuán)長(zhǎng)負(fù)責(zé)時(shí)團(tuán)體護(hù)照將失去效力。

(三)護(hù)照的管理

護(hù)照管理內(nèi)容龐雜，筆者僅列舉幾類代表性較強(qiáng)的內(nèi)容進(jìn)行分析介紹：

1.性別認(rèn)證

2005年《性別認(rèn)證條例》出臺(tái)前，護(hù)照署根據(jù)申請(qǐng)人出生證明確定其注冊(cè)性別。現(xiàn)在，因醫(yī)學(xué)發(fā)展可能，性別認(rèn)證已在英國(guó)的護(hù)照管理工作中處于最高重視級(jí)別。英國(guó)護(hù)照署規(guī)定持證人如變更性別，必須經(jīng)醫(yī)學(xué)和法律確認(rèn)后按程序變更護(hù)照。同時(shí)，護(hù)照署還強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人信息受《信息保護(hù)法》保護(hù)，要求此類申請(qǐng)必須保密處理，變性信息的泄露可能導(dǎo)致紀(jì)律處分甚至法律訴訟。

2.損毀護(hù)照的換發(fā)

英國(guó)護(hù)照署聲明換發(fā)損毀護(hù)照應(yīng)首先區(qū)分自然磨損(wear and tear)和人為破壞(damage)。自然磨損的判定取決于檢查人員對(duì)護(hù)照行程史的判斷，如大量的簽證和驗(yàn)訖章以及長(zhǎng)時(shí)間的國(guó)際旅行。人為破壞的判定則是破損程度以致不能證明持有人身份，并且滿足破損的細(xì)節(jié)無法解釋、塑封膜的損壞程度必須替換照片、資料頁(yè)存在一定變色現(xiàn)象、頁(yè)面缺失或分離等。如護(hù)照被判定為人為破壞，持證人視情將面臨高額罰款或監(jiān)禁。

3.多重國(guó)民和多重國(guó)籍

(1)多重國(guó)民。根據(jù)《海外領(lǐng)土法案》，如護(hù)照申請(qǐng)人兼有英國(guó)公民和其他類別國(guó)民身份，則其護(hù)照國(guó)籍應(yīng)顯示為英國(guó)公民而不是具體的海外屬地。某些特殊情況下，申請(qǐng)人可能具備多個(gè)英國(guó)國(guó)民身份，如同時(shí)為英國(guó)公民、英國(guó)海外公民、英國(guó)領(lǐng)土公民，則可根據(jù)申請(qǐng)人要求，在其護(hù)照國(guó)籍欄登記一個(gè)具體的國(guó)民類別。因不存在持證人同時(shí)為兩個(gè)或多個(gè)不包括英國(guó)公民的國(guó)民類別身份的情況，多重國(guó)民的護(hù)照效力和管理與英國(guó)公民一致。

(2)多重國(guó)籍。英國(guó)外交和聯(lián)邦事務(wù)部明確聲明英國(guó)政府不反對(duì)具有他國(guó)國(guó)籍的英國(guó)公民持用英國(guó)護(hù)照，對(duì)此類申請(qǐng)人正常審核、簽發(fā)護(hù)照。但是，當(dāng)具有雙重或多重國(guó)籍的英國(guó)公民與其他國(guó)政府發(fā)生沖突時(shí)，英國(guó)政府不予保護(hù)。針對(duì)這一問題，印制在護(hù)照上的備注信息也作出了明確警告。

4.遺失、被盜護(hù)照

英國(guó)護(hù)照署專門建立了“遺失被盜護(hù)照數(shù)據(jù)庫(kù)”，該數(shù)據(jù)庫(kù)與其他所有政府網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)聯(lián)通，護(hù)照署公開聲明鼓勵(lì)遺失被盜的持證人盡快掛失并按需申領(lǐng)新護(hù)照。持證人掛失遺失被盜護(hù)照并申請(qǐng)新護(hù)照的全過程由數(shù)據(jù)庫(kù)自動(dòng)處理，申請(qǐng)信息一旦通過審核，數(shù)據(jù)庫(kù)將自動(dòng)注銷遺失被盜護(hù)照并進(jìn)行后臺(tái)登記，任何人為操作都無法介入修改。

二、英國(guó)護(hù)照制度的優(yōu)勢(shì)分析

(一)體系完善，發(fā)展成熟

英國(guó)護(hù)照制度已有600年歷史，經(jīng)歷了文藝復(fù)興、大航海時(shí)代、工業(yè)革命、兩次世界大戰(zhàn)以及經(jīng)濟(jì)全球化等眾多國(guó)際交流的密集時(shí)代，這些發(fā)展經(jīng)歷加之長(zhǎng)期作為殖民宗主國(guó)和移民輸出國(guó)的身份，使得英國(guó)比歷史上絕大多數(shù)國(guó)家積累了更多的移民管理(尤其是本國(guó)對(duì)外移民管理)經(jīng)驗(yàn)[3]。英國(guó)護(hù)照制度作為該國(guó)通過法律手段管理本國(guó)公民出入境和主權(quán)事務(wù)的重要制度，存在于龐雜的一般性法律、部門規(guī)章、習(xí)慣慣例甚至皇家詔令之中。英國(guó)護(hù)照制度雖然沒有成文的規(guī)范法典，但也因此而體系龐雜廣泛、內(nèi)容全面細(xì)致，這些分散的規(guī)章制度并沒有混亂沖突，大量單行的規(guī)章制度反而使得英國(guó)政府對(duì)于有關(guān)護(hù)照頒發(fā)管理行為的各種情況設(shè)計(jì)得較為嚴(yán)密，深刻體現(xiàn)出了立法統(tǒng)一性的基本理念。

(二)龐雜細(xì)致，靈活變通

英國(guó)護(hù)照制度繼承了英美法系根據(jù)具體經(jīng)驗(yàn)解決具體問題的特點(diǎn)，沒有成文法典也就相對(duì)沒有了固定的條條框框，這在執(zhí)行時(shí)賦予了英國(guó)護(hù)照制度高度的靈活性。同時(shí)依據(jù)成文的法律法規(guī)和不成文的習(xí)慣判例，根據(jù)具體經(jīng)驗(yàn)解決具體問題，使得英國(guó)護(hù)照制度在制定和執(zhí)行時(shí)都能具有很好的針對(duì)性。這種靈活性和針對(duì)性在制度效果方面的體現(xiàn)有三點(diǎn)：一是制度調(diào)整的時(shí)效性乃至前瞻性強(qiáng)，管理機(jī)關(guān)可根據(jù)管理工作的實(shí)際情況和發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)更新和調(diào)節(jié)法律制度。二是可以更好地兼容并蓄國(guó)際慣例和本國(guó)國(guó)情，靈活多樣的護(hù)照制度使得英國(guó)護(hù)照管理既符合了世界和歐盟的通行做法，又很好地立足本國(guó)實(shí)際，解決了皇室貴族、不同國(guó)民身份類別以及國(guó)籍認(rèn)定等一些特有情況和歷史遺留問題。三是移民官員和檢查人員往往被賦予較高的裁量權(quán)，這種優(yōu)勢(shì)在處理特殊情況、敏感問題以及突發(fā)事件的特事特辦、急事急辦時(shí)顯得尤為必要。

(三)保護(hù)主權(quán)，尊重人權(quán)

英國(guó)護(hù)照制度貫穿了保障權(quán)利、提供服務(wù)與打擊非法、防范危害雙向考量的思想。一方面，從法律規(guī)范上最大化地賦予了公民申請(qǐng)護(hù)照并自由出入境的權(quán)利，充分尊重和保障人權(quán)，如對(duì)申請(qǐng)人的面試問答、性別變更等隱私問題絕對(duì)保密等。另一方面，也以法律形式明確了對(duì)弄虛作假申請(qǐng)護(hù)照、偽造變?cè)熳o(hù)照、持用偽假護(hù)照等違法行為的嚴(yán)厲打擊，大力宣示和保護(hù)國(guó)家主權(quán)，如對(duì)護(hù)照申請(qǐng)人需進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)面試，對(duì)騙取證件和持用或制造、變?cè)靷渭僮C件的行為人處以最高五年監(jiān)禁。

三、英國(guó)護(hù)照制度對(duì)我國(guó)的啟示

盡管中英兩國(guó)在政治體制、法治理念、國(guó)情國(guó)策上都存在著本質(zhì)不同，但就護(hù)照制度而言，作為歷史上典型的移民輸出國(guó)家，英國(guó)護(hù)照制度成型更早，發(fā)展更成熟。我國(guó)可結(jié)合實(shí)際，有所選擇地吸收借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)秀做法，完善護(hù)照制度。

(一)進(jìn)一步保障公民出入境權(quán)利，徹底解決出入境權(quán)利的區(qū)域差異

盡管《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》(以下簡(jiǎn)稱《護(hù)照法》)同英國(guó)護(hù)照制度一樣賦予了公民護(hù)照申請(qǐng)權(quán)，并以保障公民合法出入境權(quán)利為立法理念。但是，我國(guó)護(hù)照制度在執(zhí)行上并沒有切實(shí)解決公民申請(qǐng)權(quán)的平等問題。由于申請(qǐng)人戶口所在地行政區(qū)域的不同，部分公民可能在同等情況下喪失申請(qǐng)護(hù)照的權(quán)利，或者由于申請(qǐng)條件的限制程度和審批環(huán)節(jié)的工作效率不同，得不到平等的出入境權(quán)利保護(hù)。也就是說，我國(guó)護(hù)照制度仍然存在著區(qū)域差異，這必然導(dǎo)致現(xiàn)行法律對(duì)公民出入境權(quán)利保護(hù)的不公平。

目前，已有北上廣深等43個(gè)城市準(zhǔn)許異地申請(qǐng)護(hù)照，很多省市也已將實(shí)現(xiàn)異地申請(qǐng)護(hù)照提上了日程。實(shí)現(xiàn)異地申請(qǐng)與審批是護(hù)照制度的發(fā)展方向，是進(jìn)一步保障公民出入境權(quán)利的重要體現(xiàn)，只要技術(shù)問題解決，大力推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)出入境真正意義上的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)指日可待[4]。

(二)進(jìn)一步完善護(hù)照管理體制，健全護(hù)照頒發(fā)機(jī)構(gòu)

英國(guó)實(shí)行的是單一的護(hù)照管理體制，所有種類護(hù)照的簽發(fā)管理均由護(hù)照署全權(quán)負(fù)責(zé)，除關(guān)于護(hù)照的國(guó)際推廣職責(zé)由外交和聯(lián)邦事務(wù)部負(fù)責(zé)外，護(hù)照署是英國(guó)在全球范圍內(nèi)負(fù)責(zé)護(hù)照簽發(fā)管理的唯一政府機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，護(hù)照由公安部和外交部共同制作頒發(fā)。《護(hù)照法》第4條規(guī)定：普通護(hù)照由公安部出入境管理機(jī)構(gòu)或者公安部委托的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)以及中華人民共和國(guó)駐外使館、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)簽發(fā)。外交護(hù)照由外交部簽發(fā)，公務(wù)護(hù)照由外交部、中華人民共和國(guó)駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)以及外交部委托的省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府外事部門簽發(fā)?！蹲o(hù)照法》第21條規(guī)定：普通護(hù)照由公安部規(guī)定式樣并監(jiān)制；外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照由外交部規(guī)定式樣并監(jiān)制。公民出國(guó)的事由不同護(hù)照的簽發(fā)主體并不相同，這種頒發(fā)管理分工不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)護(hù)照事務(wù)的監(jiān)督管理。這反映了我國(guó)護(hù)照法律體系缺乏縝密性和一致性。因此，將護(hù)照管理這一中央事權(quán)集中至一個(gè)部門專門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的垂直領(lǐng)導(dǎo)是必然趨勢(shì)。

在護(hù)照的分類管理方面，《護(hù)照法》雖然能在法條上與國(guó)際接軌，采用了普通護(hù)照、公務(wù)護(hù)照、外交護(hù)照的分類方式，但在實(shí)際上簽發(fā)的護(hù)照仍為“三類四種”，具有一定的滯后性。護(hù)照既是國(guó)際旅行的身份證明，也是一國(guó)的主權(quán)象征，規(guī)范分類十分必要。

(三)進(jìn)一步加大處罰力度、增加處罰種類，健全監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前發(fā)生的中國(guó)公民非法申領(lǐng)、持用護(hù)照活動(dòng)，無論是其違法的方式和手段，還是違法的人員和地域，都發(fā)生了顯著變化，出現(xiàn)了群體化、區(qū)域化、國(guó)際化的特點(diǎn)。而我國(guó)現(xiàn)有的護(hù)照制度對(duì)這種違法活動(dòng)的處罰打擊仍缺乏力度?！蹲o(hù)照法》第18條規(guī)定：為他人提供偽造、變?cè)斓淖o(hù)照，或者出售護(hù)照的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)沒收違法所得，處10日以上15日以下拘留，并處2 000元以上5 000元以下罰款；非法護(hù)照及其印制設(shè)備由公安機(jī)關(guān)收繳。第19條規(guī)定，持用偽造或者變?cè)斓淖o(hù)照或者冒用他人護(hù)照出入國(guó)(邊)境的，由公安機(jī)關(guān)依照出境入境管理的法律規(guī)定予以處罰；非法護(hù)照由公安機(jī)關(guān)收繳。盡管相比之前有所加強(qiáng)，但處罰依然偏輕偏少。對(duì)比英國(guó)，其護(hù)照制度對(duì)違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施，在英國(guó)偽造變?cè)熳o(hù)照或持偽假護(hù)照故意欺騙出國(guó)的，最高將被處5年監(jiān)禁。

為制約護(hù)照署不濫用較大的處罰權(quán)力，英國(guó)護(hù)照制度中的一些規(guī)定，實(shí)質(zhì)上起到了對(duì)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。如在護(hù)照的申請(qǐng)過程中，申請(qǐng)人可以通過多種方式實(shí)時(shí)追蹤簽發(fā)進(jìn)度，一定程度上保證了簽發(fā)的工作效率；在遺失被盜護(hù)照的補(bǔ)發(fā)過程中，審核進(jìn)度和補(bǔ)發(fā)程序均由自動(dòng)化系統(tǒng)完成，有效地防止了工作人員瀆職犯罪。在我國(guó)，近年來貪腐官員利用職權(quán)造成一人多照潛逃出境的案件時(shí)有發(fā)生，因此，減少人為因素影響，加大透明與監(jiān)督的做法值得借鑒。

(四)整合《護(hù)照法》和《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，與時(shí)俱進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家移民法律制度統(tǒng)一

在立法形式上，法的體例主要分為法典與分散兩種模式[5]，英國(guó)護(hù)照制度顯然屬于后者，分散模式的護(hù)照制度也的確更適合其國(guó)情歷史和立法傳統(tǒng)。在我國(guó)，單就護(hù)照制度而言，從2006年《護(hù)照法》出臺(tái)至2013年《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)實(shí)施，護(hù)照制度由《護(hù)照法》絕對(duì)統(tǒng)領(lǐng)，和我國(guó)絕大多數(shù)其他領(lǐng)域的法律制度一樣屬于典型的法典模式。在《出境入境管理法》和一系列配套規(guī)章細(xì)則實(shí)施后，《護(hù)照法》所規(guī)范的很多方面被突破，趨于分散。就我國(guó)整體移民法律制度而言，當(dāng)前該領(lǐng)域法律制度林立，移民和出入境形勢(shì)的快速發(fā)展迫使各項(xiàng)新規(guī)接連出臺(tái)，管理制度不斷更新，而舊的主體法律又不能廢止，分散的制度現(xiàn)狀有悖我國(guó)立法統(tǒng)一性的基本理念。然而，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，總體而言我國(guó)已經(jīng)初步建立了中國(guó)特色社會(huì)主義移民法律制度體系[6]，當(dāng)前的沖突狀態(tài)是我國(guó)護(hù)照制度乃至整體移民法律制度的發(fā)展進(jìn)程中暫時(shí)的、不可避免的一種狀態(tài)。

筆者傾向于更新并整合《護(hù)照法》與《出境入境管理法》，吸納一部分同位法和下位法，并留給層級(jí)較低的法規(guī)規(guī)章一定余地，在此基礎(chǔ)上制定新的“國(guó)家移民管理法”，原因有三：第一是當(dāng)前國(guó)家移民管理體制改革正在深入推進(jìn)，而護(hù)照和出入境管理制度明顯滯后，所謂“大破大立”，以此契機(jī)理順機(jī)制體制、完善法律制度時(shí)機(jī)成熟。第二是護(hù)照管理和出入境行為管理均屬于宏觀的移民管理，將護(hù)照和出入境制度納入移民管理制度順理成章。第三是根據(jù)大陸法系國(guó)家的法治理念，集中統(tǒng)一的法典模式是立法的高級(jí)形態(tài)，我國(guó)的立法進(jìn)程也證明了從分散向集中發(fā)展是我國(guó)法律的方向規(guī)律。新的制度勢(shì)必將更加有利于立法機(jī)關(guān)的通盤考慮和管理機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌執(zhí)行。