城市社區(qū)治理的主體困境和協(xié)商進(jìn)路
——基于“黨政群共商共治”的案例分析

孫照紅

（北京市社會(huì)科學(xué)院 科學(xué)社會(huì)主義研究所，北京 朝陽 100101）

社區(qū)是城市社會(huì)的基本單元。社區(qū)治理的主體是多元的，包括社區(qū)基層黨組織、基層政府及其派出機(jī)關(guān)、社區(qū)自治組織、駐區(qū)企事業(yè)單位、居民等。從宏觀上來看，這些主體可以分為三種力量，即政黨力量、政府力量和社會(huì)力量，政黨和政府力量又可以稱為黨政力量、政治力量。依據(jù)這些主體的參與和相互關(guān)系情況，解決社區(qū)問題的方式大體上可分為兩種，“一種是權(quán)威裁決式的方法，即由黨委、政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)依靠命令方法或管制手段等進(jìn)行社會(huì)管理，其特征是一元化、權(quán)威式、等級(jí)化和指令性；另一種是協(xié)商對(duì)話式的方法，即由利益相關(guān)各方通過平等協(xié)商和理性對(duì)話達(dá)成解決問題的共識(shí)，其特征是多元化、平等式和對(duì)話性。”［1］顯然，“權(quán)威裁決式”的管理方式已經(jīng)越來越難以適應(yīng)改革開放以來經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變化以及社區(qū)居民多樣化、個(gè)性化的利益訴求，相反，“協(xié)商對(duì)話式”治理逐漸成為破解社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層治理困境的路徑選擇。北京市朝陽區(qū)“黨政群共商共治”的社區(qū)協(xié)商治理模式就是基層協(xié)商和基層治理互融互動(dòng)、互促共進(jìn)的典型案例，是新形勢(shì)下解決基層矛盾、發(fā)展基層民主、治理基層社會(huì)的一種重要的民主機(jī)制和治理形式。

一、城市社區(qū)協(xié)商治理的典型案例：“黨政群共商共治”

基層協(xié)商多是與基層治理困境相伴而生的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層群眾利益訴求多元、利益關(guān)系復(fù)雜、利益分歧和糾紛增多，如果基層黨委和政府仍然沿用傳統(tǒng)的管控方式和整合機(jī)制，其結(jié)果往往是“政府買單群眾卻不認(rèn)賬”，各種社會(huì)矛盾甚至沖突轉(zhuǎn)移到黨委和政府身上，政府公信力低、公共政策難落地，進(jìn)而影響黨群、政群、干群關(guān)系。在北京市朝陽區(qū)麥子店街道，也出現(xiàn)了基層黨委和政府的實(shí)事工程與社區(qū)居民的需求對(duì)接不上、“費(fèi)力不討好”的治理困境。為應(yīng)對(duì)這種尷尬局面，麥子店街道探索開展了“問政于民”的工作模式，并在此基礎(chǔ)上形成了“黨政群共商共治”的社區(qū)協(xié)商治理模式。

（一）“黨政群共商共治”的緣起

麥子店街道辦事處成立于1987年，位于朝陽區(qū)東北部，現(xiàn)總?cè)丝跀?shù)為5萬多人，其中有涉及71個(gè)國(guó)家和地區(qū)的外籍人口7000多人，占地區(qū)常住人口的20%左右，居民成分復(fù)雜、需求多樣。在社區(qū)治理的過程中，麥子店街道常常遇到黨委、政府費(fèi)了心、花了錢、辦了事群眾卻不理解、不領(lǐng)情、不買賬的尷尬局面。比如，街道耗費(fèi)巨資打造精品街，居民需要的卻是一個(gè)實(shí)用的停車場(chǎng)；街道努力開展修花園、建綠地等綠化美化社區(qū)的工作，而居民卻更樂意在家門口開通一個(gè)便民公交線路等。與此相聯(lián)系的問題是，基層黨組織的威信不高、動(dòng)員能力不強(qiáng)，群眾對(duì)街道將信將疑，街道工作得不到居民的認(rèn)可、支持和配合，群眾參與社區(qū)治理的積極性不高，群眾的利益分化和矛盾糾紛得不到有效解決，黨群關(guān)系、政社關(guān)系、干群關(guān)系不協(xié)調(diào)。

為了解決上述問題，麥子店街道創(chuàng)造性地開展了“問政于民”工作。2010年底，麥子店街道在廣泛、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上開啟了“問政于民”工作，建立了“居民問政議事協(xié)商會(huì)”，這是一個(gè)由街道辦事處、社區(qū)居民、社會(huì)單位和社團(tuán)組織等共同參與、協(xié)商決定本街道重大公共事務(wù)的平臺(tái)。2013年，在總結(jié)麥子店街道“問政于民”社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，朝陽區(qū)正式實(shí)施了街道社區(qū)“黨政群共商共治”工作并逐漸在全區(qū)推廣。2014年，在街道和社區(qū)兩級(jí)議事平臺(tái)①的基礎(chǔ)上，朝陽區(qū)建立了區(qū)級(jí)民主協(xié)商會(huì)，形成了區(qū)、街道、社區(qū)“三級(jí)”共商共治的局面，實(shí)現(xiàn)了區(qū)級(jí)層面的工作統(tǒng)籌和資源整合，朝陽區(qū)也被民政部確定為2014年“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。近幾年，“黨政群共商共治”平臺(tái)逐漸向樓院甚至家庭層面延伸，目前，朝陽區(qū)已經(jīng)形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與、協(xié)商共治的基層協(xié)商和社區(qū)治理模式。

（二）“黨政群共商共治”的主要流程和創(chuàng)新做法

“協(xié)商民主尊重程序，并把程序看作是決策獲得合法性的規(guī)范性要求?！保?］26“黨政群共商共治”有一套完整、嚴(yán)密的工作程序，主要是通過“四問”完成實(shí)事項(xiàng)目征集、立項(xiàng)篩選、組織實(shí)施、監(jiān)督評(píng)價(jià)等工作。

第一問是調(diào)研“問需”，解決“辦什么”的問題。社區(qū)居民真正的需求是什么，要通過調(diào)研才能真正了解。麥子店街道辦事處統(tǒng)一設(shè)計(jì)并印制《問政建議案表》，通過入戶問需、網(wǎng)絡(luò)問需、民情信箱問需等多種方式向居民、社會(huì)組織、社會(huì)單位等發(fā)放和回收，及時(shí)匯總形成建議提案。通過社區(qū)和街道的歸類、合并、整理，初步制定出街道本年度的辦實(shí)事項(xiàng)目意見，并提交到街道議事協(xié)商會(huì)。目前，麥子店街道的調(diào)研“問需”工作已由街道主導(dǎo)變?yōu)橛缮鐓^(qū)主導(dǎo)，社區(qū)按照一戶一表的原則由樓門長(zhǎng)和黨員志愿者將表格送至居民家中，同時(shí)向居民做好解釋工作。

第二問是決策“問計(jì)”，解決“辦哪些”和“怎么辦”的問題。群眾的需求和關(guān)心的問題是多樣的，社區(qū)不可能在短期內(nèi)全部滿足。那么，先辦哪些、后辦哪些，需要通過議事協(xié)商會(huì)來解決。在議事協(xié)商會(huì)上，各方代表對(duì)各項(xiàng)建議提案的公共性、可行性、現(xiàn)實(shí)性等進(jìn)行協(xié)商討論和科學(xué)評(píng)估，按照陳述—質(zhì)詢—答辯—表決的步驟和程序，確定當(dāng)年擬辦實(shí)事項(xiàng)目，形成立項(xiàng)決議并向社區(qū)居民公示。

第三問是行政“問效”，解決“辦得怎么樣”的問題。有辦好事的好心和行動(dòng)，效果也未必好，因此需要科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。街道相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)確定的實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行辦理，辦理的效果如何，通過區(qū)街行政效能監(jiān)察、組織議事代表評(píng)議或者建立第三方評(píng)價(jià)等多種方式“問效”。

第四問是監(jiān)督“問責(zé)”，解決“辦不好承擔(dān)什么后果”的問題。實(shí)事工程和項(xiàng)目辦得好不好，必須接受群眾的監(jiān)督和評(píng)議。為方便群眾行使監(jiān)督權(quán)利，麥子店街道在社區(qū)報(bào)《讀麥周刊》開設(shè)監(jiān)督專欄并通過“六統(tǒng)一”②深化社區(qū)黨務(wù)政務(wù)公開公示，提高工作透明度。一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中存在問題，立即對(duì)相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人進(jìn)行倒查追責(zé)，并將“問責(zé)”納入機(jī)關(guān)效能監(jiān)察考核內(nèi)容。

“黨政群共商共治”模式是一種典型的協(xié)商治理和民主治理形式。通過“問需”，黨委和政府更準(zhǔn)確地了解了社區(qū)居民的需求和期待；通過“問計(jì)”，政府決策有了民意和民智基礎(chǔ)；通過“問效”，實(shí)事工程做得好不好、問題解決得怎么樣都由老百姓來評(píng)價(jià)；通過“問責(zé)”，政府及其職能部門的責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)了，居民也更明確了自己的權(quán)力監(jiān)督權(quán)利和責(zé)任。

二、城市社區(qū)協(xié)商治理的績(jī)效

無論是從政黨、政府還是從社會(huì)主體看，社區(qū)協(xié)商治理都具有巨大的優(yōu)勢(shì)，取得了顯著的治理績(jī)效。

（一）從政黨主體看，社區(qū)協(xié)商治理改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”［3］。在“黨政群共商共治”工作中，朝陽區(qū)委把協(xié)商民主納入黨委總體工作部署中來，研究制定了《關(guān)于開展黨政群共商共治工程的方案》和《街道系統(tǒng)黨政群共商共治工程操作手冊(cè)》等一系列文件，并通過規(guī)定議事代表中黨員的比例（半數(shù)以上）、黨代表任期制、黨員向黨組織反映問題制度等一系列措施實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)共商共治的領(lǐng)導(dǎo)；通過動(dòng)員、舉薦熱心社區(qū)事務(wù)且社會(huì)形象好的黨員成為議事代表、黨代表聯(lián)系黨員和接待社區(qū)居民制度等，發(fā)揮黨代表的示范和引領(lǐng)作用；充分發(fā)揮黨員代表的橋梁、紐帶、模范作用，努力營(yíng)造寬松和諧的民主協(xié)商氛圍。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是“以黨的正確政策和自己的模范工作”［4］742來實(shí)現(xiàn)的。

社區(qū)協(xié)商治理是貫徹落實(shí)黨的群眾路線的具體工作載體?！皡f(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！保?］82通過協(xié)商共治，黨員干部深入社區(qū)、深入樓院，聽民聲、匯民意、集民智，黨的群眾工作更深入、更扎實(shí)，黨員干部的民主意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和調(diào)查研究能力也隨之提高。通過居民會(huì)議、網(wǎng)上論壇、民情懇談、社區(qū)對(duì)話、“走千家訪千人”、民情日記等形式，居民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題得到解決。比如，增設(shè)社區(qū)擺渡車和蔬菜直通車的問題、居民樓二次供水改造問題、更換危舊電梯問題、占?jí)喝細(xì)夤芫€整治問題等都是在“黨政群共商共治”下解決的。共商共治過程真正成為聽取群眾意見、了解群眾利益需求、為群眾辦實(shí)事解難事的過程，成為貫徹執(zhí)行黨的群眾路線、密切黨群干群關(guān)系的過程。

（二）從政府主體看，社區(qū)協(xié)商治理提升了政府公信力

社區(qū)事務(wù)情況復(fù)雜、數(shù)量龐大且眾口難調(diào)、解決難度大，政府人力物力有限，作為承擔(dān)政府職能的基層治理單位，街道能否處理好個(gè)人利益和公共利益、眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、地方局部利益與國(guó)家全局利益的關(guān)系，是最能考驗(yàn)基層政府和基層干部治理能力和水平的。麥子店街道探索、創(chuàng)造的“問政于民”工作模式，通過搭建街道與居民對(duì)話的平臺(tái)并問需、問計(jì)、問效、問責(zé)于民，引導(dǎo)居民參與到公共決策和社會(huì)管理中來，展現(xiàn)了責(zé)任型政府、服務(wù)型政府的擔(dān)當(dāng)和作為；通過常態(tài)化的議事平臺(tái)，政府決策得到了群眾智慧的支持，這樣的決策更科學(xué)、更得民心、更易落地；基層政府從原來的“官僚本位”變?yōu)椤叭嗣癖疚弧保瑥亩蛲私值琅c居民之間的隔閡，架起了政府與群眾的“連心橋”。

社區(qū)協(xié)商治理較好地解決了街道的為民工程與社區(qū)居民的真正需求對(duì)接不上、街道的“好心”和“好事”得不到群眾的認(rèn)可的問題。社區(qū)居民的需求和意見、建議能夠以正規(guī)的途徑反映上去，居民生活中的問題和實(shí)際困難、利益訴求得以及時(shí)回應(yīng)和解決，居民對(duì)街道的認(rèn)可和信任度也因此而提高了。通過參與協(xié)商共治活動(dòng)，居民對(duì)“哪些是街道能做的、哪些是街道不能做的”的認(rèn)識(shí)更清晰，也不再把那些本來應(yīng)該由社區(qū)、居民自身、產(chǎn)權(quán)單位和物業(yè)公司來承擔(dān)的事務(wù)強(qiáng)推到街道身上，街道的服務(wù)和居民需求之間不對(duì)等的抱怨也因此減少，社區(qū)居民和街道之間的距離更近、感情更深。可以說，通過協(xié)商，“商”出了為民辦實(shí)事的方向和重點(diǎn)，形成了科學(xué)決策模式和民主協(xié)商程序。通過共治，“治”出了政府與社會(huì)共同參與的協(xié)商治理平臺(tái)，雙方從“面對(duì)面”走向“手拉手”。

（三）從群眾主體看，社區(qū)協(xié)商治理提高了群眾自治能力

社區(qū)協(xié)商治理是吸納多元主體參與社區(qū)治理、激發(fā)社會(huì)活力的有效途徑。十九大報(bào)告提出，要“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”［3］。在“黨政群共商共治”的議事代表中，有黨委、政府或委辦局以及生活、工作在本轄區(qū)的人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)組織、物業(yè)公司、六小門店③、社區(qū)群眾等，他們作為不同利益群體的代表參與社區(qū)事務(wù)的討論和協(xié)商。通過參與社區(qū)協(xié)商，社區(qū)居民能夠近距離地了解黨和政府的工作，增加對(duì)黨和政府的理解、信任、擁護(hù)和熱愛之情。

社區(qū)協(xié)商治理是培育參與型文化、訓(xùn)練公民民主素養(yǎng)、培養(yǎng)公民美德的良好載體。通過參與社區(qū)協(xié)商和基層治理，基層群眾能夠更深刻地理解個(gè)人和集體、局部和全局的關(guān)系，從而培養(yǎng)集體意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感；能夠提升寬容、妥協(xié)等個(gè)人美德，從而尊重他人的偏好和利益訴求、節(jié)制個(gè)人的欲求；能夠提升對(duì)民主、自由、公正的渴望以及平等對(duì)話、自由討論、理性辯論、溝通合作等參與公共事務(wù)的素養(yǎng)和能力?！皢栒顒?dòng)開展以來，我最突出的感受就是我們的居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性比過去高了，有的主動(dòng)提出來要承擔(dān)小區(qū)的環(huán)境維護(hù)、綠地認(rèn)養(yǎng)、治安巡邏等工作，他們的民主意識(shí)、家園意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感提高了，社區(qū)也比過去和諧多了?！保?］

三、城市社區(qū)協(xié)商治理的主體困境

近年來，社區(qū)協(xié)商在各地開展起來并展現(xiàn)了良好的發(fā)展勢(shì)頭，但是，社區(qū)協(xié)商還遠(yuǎn)不是一個(gè)完全成熟的民主運(yùn)行方式和基層治理形式，在實(shí)踐中仍然存在一些不得不面對(duì)和解決的治理難題。從治理主體上看，這些難題主要表現(xiàn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”誤區(qū)、政府的“強(qiáng)勢(shì)管控”和群眾的“弱參與”等三個(gè)方面。

（一）誤解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”

黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層協(xié)商能夠健康發(fā)展的根本保證。黨的基層組織是黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，在聯(lián)系群眾方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層協(xié)商就會(huì)失去政治方向、群眾基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。基層黨組織在基層協(xié)商中的主要職責(zé)在于搭建平臺(tái)、建章立制、理順關(guān)系。在“黨政群共商共治”的實(shí)施過程中，街道工委發(fā)揮“指揮棒”作用，無論是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立還是各項(xiàng)規(guī)則和制度的制定，無論是議題范圍的劃定還是協(xié)商資源的統(tǒng)籌，都要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，在社區(qū)治理中的作用是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，而不是具體的事務(wù)性工作的參與和控制，不是通過居高臨下、自上而下的政治委派和政治資源把控社會(huì)，不是黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算的領(lǐng)導(dǎo)意志和話語霸權(quán)。在基層協(xié)商中，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”還存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐誤區(qū)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏協(xié)商意識(shí)，認(rèn)為協(xié)商民主會(huì)削弱自己的決定權(quán)，降低自己在群眾中的威信和領(lǐng)導(dǎo)魅力。在協(xié)商實(shí)踐中存在以權(quán)力壓制民主、“一言堂”的“長(zhǎng)官”意志、協(xié)商過程不規(guī)范、形式化等不正常現(xiàn)象。比如，害怕協(xié)商結(jié)果不符合“領(lǐng)導(dǎo)意志”而回避協(xié)商，即使迫于協(xié)商壓力而不得不協(xié)商，也只是討論一些不痛不癢的問題，或者通過惡意操控協(xié)商過程、暗中安排洞察上意的“黨員代表”等方式控制協(xié)商結(jié)果朝著符合既定主張和方案的方向發(fā)展，或者選擇性地采納符合自己意愿的建議。有時(shí)還會(huì)請(qǐng)?jiān)S多記者出席，不是為如實(shí)記錄協(xié)商過程，而是為宣傳報(bào)道之用。這種領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式顯然是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的誤讀和誤解，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)基層協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，不利于增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和向心力。

（二）政府“強(qiáng)勢(shì)”和管控慣性

在中國(guó)，社區(qū)是一個(gè)半政府半自治的組織，它一邊連著街道辦事處，一邊連著社區(qū)居委會(huì)。街道辦事處是政府派出機(jī)構(gòu)，處于中國(guó)政權(quán)的最末梢，社區(qū)居委會(huì)是群眾自治組織。因此，社區(qū)往往被形象地比作彈簧，彈簧的兩端分別代表行政力量和社會(huì)力量，社區(qū)治理的效果則取決于二者之間能否保持合理的壓力和彈性。政府（街道）的行政壓力大，社會(huì)力量（社區(qū)）就會(huì)受到壓制，同時(shí)這種壓力會(huì)反作用于政府，并通過不信任、不參與、不合作甚至對(duì)抗等形式表現(xiàn)出來。

從理論上講，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，街道掌握著社區(qū)資源的分配權(quán)，社區(qū)居委會(huì)的日常開支多數(shù)仍然由街道提供，社區(qū)人事任免、工作任務(wù)分派和績(jī)效考核也掌握在街道手中。這種權(quán)力、資源、話語等方面的強(qiáng)勢(shì)和支配性地位對(duì)社區(qū)自治和平等協(xié)商其實(shí)是一種威脅，使其他主體處于一種依附性地位，削弱了社區(qū)居委會(huì)和居民在利益表達(dá)、協(xié)商決策方面的影響力，同時(shí)也降低了基層政府的權(quán)威。在實(shí)踐當(dāng)中，街道辦事處往往把社區(qū)居委會(huì)看作自己行政權(quán)力的延伸，以行政命令的方式把繁雜的行政任務(wù)強(qiáng)加給社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)成為街道辦事處的“腿”，不得不忙于“代理”和應(yīng)付街道交辦的行政任務(wù)和命令，或在各種檢查、競(jìng)賽面前疲于奔命?！按蟛糠稚鐓^(qū)居委會(huì)仍由基層政府維持日常開支，忙于行政性指派工作，無暇與物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)和其他社區(qū)組織舉辦定期的協(xié)商見面會(huì)。”［7］正是由于基層自治“一直沒有擺脫政治與行政的過度控制和干預(yù)……人民群眾自我管理、自我服務(wù)和自我教育無法完全自主發(fā)展，形不成成熟的自治需求”［8］。社區(qū)自治空間被大幅壓縮，所謂的社區(qū)自治也變成了“任務(wù)型自治”。比如，在協(xié)商議題的選擇上，多數(shù)仍然是服務(wù)于街道工作需要，一些群眾的利益訴求特別是弱勢(shì)群體的利益訴求往往被屏蔽。簡(jiǎn)言之，在我國(guó)，包括“黨政群共商共治”在內(nèi)的社區(qū)自治仍然有強(qiáng)力的官方意志和濃厚的行政色彩，社區(qū)自治的習(xí)慣尚未養(yǎng)成，社區(qū)造血功能還未實(shí)現(xiàn)，造成街道在臺(tái)上唱主角、社區(qū)居民在臺(tái)下當(dāng)觀眾的局面。

（三）群眾“弱參與”

社區(qū)協(xié)商治理在一定程度上調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民、社區(qū)組織、駐區(qū)單位等社會(huì)力量的參與積極性和民主素養(yǎng)。即便如此，仍然有一些群體處于“弱參與”狀態(tài)?；鶎訁f(xié)商的“弱參與”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是協(xié)商積極性不高的問題，即參與冷漠問題。改革開放以前，我國(guó)城市的社會(huì)整合和社會(huì)動(dòng)員都是通過單位實(shí)現(xiàn)的，單位組織的高度組織化和自我封閉性形成了倫理色彩濃厚的“熟人社會(huì)”，基層各種問題基本上都可以在單位組織內(nèi)解決。隨著“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)作為城市社會(huì)的核心單元承載越來越多的使命，這也要求居民更多地參與到社區(qū)建設(shè)中來。但是，從“單位人”到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變特別是社區(qū)意識(shí)的形成不是一個(gè)短期的過程。“在個(gè)體居民的眼里，公共事務(wù)是別人的事務(wù)——即高級(jí)人士的事務(wù)，‘老板們的’、‘政治家們的’——不是自己的事務(wù)?！保?］133在一些居民看來，政治精英、社會(huì)精英在基層協(xié)商中擁有并壟斷話語權(quán)，因此對(duì)協(xié)商民主不抱有期望。從議事代表的構(gòu)成來看，除了一些政治精英和社會(huì)精英之外，其他的多是退休老人、婦女、低收入人群，而中青年的主流人群則基本處于“不在場(chǎng)”狀態(tài)，參與積極性不高、動(dòng)力不足。

另一方面是協(xié)商素養(yǎng)的問題。我國(guó)基層協(xié)商是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善、政治體制改革不到位、法治建設(shè)不健全、公民社會(huì)不發(fā)達(dá)、參與型政治文化沒有構(gòu)建起來等背景下產(chǎn)生和發(fā)展的。受傳統(tǒng)政治文化以及社區(qū)建設(shè)濃厚“行政化”色彩的影響，我國(guó)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)缺乏感情和信任基礎(chǔ)，對(duì)社區(qū)的價(jià)值認(rèn)同度不高。同時(shí)，社區(qū)居民存在權(quán)利爭(zhēng)取和保護(hù)意識(shí)淡薄、民主意識(shí)和法治觀念欠缺、政治信任感和責(zé)任感不足、協(xié)商科學(xué)方法缺失、協(xié)商“知識(shí)危機(jī)”等問題。在利益需求多樣、協(xié)商事務(wù)復(fù)雜難決的情況下，協(xié)商主體的知識(shí)、素養(yǎng)、能力和精力的參差不齊很容易使強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱，那些本來就處于強(qiáng)勢(shì)地位的精英階層掌控話語權(quán)，而那些本來就處于弱勢(shì)的普通居民和邊緣群體利益表達(dá)受阻，從而導(dǎo)致協(xié)商平等性缺失，激化社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素。

四、城市社區(qū)協(xié)商治理的優(yōu)化進(jìn)路

社區(qū)協(xié)商不僅是反映社情民意的通道，更是增強(qiáng)社區(qū)向心力和凝聚力、提高社區(qū)治理水平的重要途徑，是維護(hù)基層群眾權(quán)益的重要方式。推動(dòng)社區(qū)協(xié)商治理，需要黨、政、群共同努力，形成推動(dòng)基層協(xié)商向好發(fā)展的強(qiáng)大合力。

（一）推進(jìn)基層服務(wù)型政黨建設(shè)

對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的誤讀或誤解，在實(shí)踐中的不良后果是忽略或漠視其他社會(huì)主體的民主權(quán)利和利益訴求，壓制群眾積極性、能動(dòng)性和自主性，既不利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也限制了基層自治和社會(huì)建設(shè)。因此，在基層協(xié)商中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要把協(xié)商民主與基層黨建結(jié)合起來，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治的關(guān)系。通過把協(xié)商精神融入到基層黨組織建設(shè)中來，在黨和群眾之間建立協(xié)商機(jī)制。一方面，引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，深化公民參與，提升基層自治能力和水平；另一方面，在知民情、匯民意、聚民力、集民智的過程中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加深群眾對(duì)黨的認(rèn)知和認(rèn)可。著力打造一支宗旨意識(shí)強(qiáng)、群眾感情深、協(xié)商素養(yǎng)高的黨員干部隊(duì)伍，并將聯(lián)系群眾、與群眾協(xié)商的能力和水平作為考核黨員干部的重要指標(biāo)，增強(qiáng)群眾的信任度和滿意度，從而“形成黨在基層社會(huì)活躍和基層自治在社會(huì)生活中活躍的雙重活躍局面?！保?］

二是寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)之中，在民生服務(wù)和民主服務(wù)中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。服務(wù)群眾是基層黨組織建設(shè)的基本導(dǎo)向。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［3］。人民美好生活的需要不僅包括物質(zhì)生活方面的需要，還包括民主、法治、平等、公平等方面的需要。而且，“現(xiàn)在，人民群眾對(duì)美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面延展?！保?0］只有真正了解民生需求才能開展有針對(duì)性的為民辦實(shí)事工程，而與基層群眾切身利益相關(guān)的民生問題只有通過民主的方法才能反映上來。換言之，建立在民主基礎(chǔ)上的民生決策才能落地落實(shí)?；鶎訁f(xié)商就是把民主服務(wù)和民生服務(wù)結(jié)合起來、寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)之中的民主方法。通過基層協(xié)商，基層黨組織能夠更好地了解基層群眾的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生需求，為做好民生服務(wù)打好基礎(chǔ)；同時(shí)，通過問政于民、問需于民、問計(jì)于民的民主協(xié)商形式，保障群眾的民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權(quán)利，尊重群眾的主體地位。黨的基層組織要結(jié)合自身功能定位，適當(dāng)調(diào)整工作重心和資源配置，把工作方式、活動(dòng)方式與群眾需求對(duì)接起來，豐富服務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新服務(wù)形式和載體。要通過民主協(xié)商拓展服務(wù)空間、提升服務(wù)實(shí)效，在民主決策、解決民生實(shí)事的過程中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能和治理理念

街道和社區(qū)之間的權(quán)力失衡本質(zhì)上是行政力量和社會(huì)力量的失衡。“社會(huì)主義民主的許多原則在具體實(shí)踐中很難落實(shí)的原因，不在于民主的制度設(shè)計(jì)困難，而在于政府習(xí)慣了傳統(tǒng)的全能治理模式，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，無法形成決策的協(xié)商空間，民眾也缺乏把民主參與當(dāng)成一種日常生活方式的途徑?！保?1］因此，如何處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系問題成為社區(qū)治理的關(guān)鍵問題，其關(guān)鍵點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)政府治理理念和政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，真正從“臺(tái)前”退居“幕后”，從“運(yùn)動(dòng)員”回歸“裁判員”。一是變管控思維為治理思維。樹立有限政府、服務(wù)政府、法治政府理念，為社區(qū)居民提供高效、便捷、周到的服務(wù)，并在這個(gè)過程中提高整合社會(huì)資源、調(diào)動(dòng)群眾參與積極性、應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的能力，從而贏得社會(huì)的信任。

二是要主動(dòng)向社會(huì)“賦權(quán)”，消除社區(qū)治理過濃的行政化色彩。“民主不是政府代替公民做主，而是讓公民自己參與政治生活?！保?2］31近年來，隨著政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府逐步放權(quán)于社會(huì)，街道辦事處也逐漸改變單向的行政命令、支配的方式，重新回歸其指導(dǎo)、引導(dǎo)的角色功能定位?！巴七M(jìn)基層協(xié)商民主標(biāo)志著治理的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的核心是政府向社會(huì)的‘賦權(quán)’。包含協(xié)商民主在內(nèi)的民主治理需要政府向社會(huì)性治理力量賦權(quán)，通過賦權(quán)的方式將社會(huì)性治理力量‘吸納’進(jìn)行政過程?！保?3］要合理界定政府與社區(qū)之間的權(quán)責(zé)邊界，通過向社區(qū)放權(quán)、培育社會(huì)組織、動(dòng)員社會(huì)參與等擴(kuò)大基層自治的空間，同時(shí)搭建政府與社區(qū)協(xié)商溝通的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府行政與基層自治的有效銜接和互動(dòng)；充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的自治功能，拓展并暢通居民的參與渠道，提高社區(qū)居民的參與率，滿足多樣化的民意訴求，從而變“獨(dú)角戲”為“大合唱”，匯聚起社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的共識(shí)和力量。

（三）提升群眾社區(qū)意識(shí)和協(xié)商能力

公眾的有效參與是社區(qū)協(xié)商和社會(huì)治理能否取得成功的重要因素，而“單純地、行政性地在社區(qū)掀起協(xié)商浪潮并不能激起更多的社區(qū)參與”［7］。因此，提升公民參與社區(qū)協(xié)商的實(shí)效，僅靠行政力量是不夠的，更重要的是培養(yǎng)居民的公共意識(shí)、公共精神，調(diào)動(dòng)居民參與積極性。要真正尊重基層群眾的協(xié)商主體地位，保障基層群眾在協(xié)商過程中充分表達(dá)意見和利益訴求的權(quán)利，健全和完善信息公開制度、公眾民意訴求機(jī)制和參與協(xié)商、監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)基層群眾參與基層治理的熱情。要引導(dǎo)基層群眾正確處理個(gè)人利益和公共利益的關(guān)系，培養(yǎng)群眾的公共意識(shí)、大局意識(shí)和協(xié)作精神；提高基層群眾對(duì)協(xié)商文化和基層治理的價(jià)值認(rèn)同，營(yíng)造濃厚的協(xié)商文化和協(xié)商氛圍。

其次，重視對(duì)基層群眾協(xié)商技巧、協(xié)商藝術(shù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)?！懊裰鞯耐勇菡＿\(yùn)轉(zhuǎn)除了民主運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制和程序外，還要強(qiáng)調(diào)使陀螺旋轉(zhuǎn)起來的外力和抽打技巧，推進(jìn)民主政治也同樣需要技巧，借助時(shí)勢(shì)，循序漸進(jìn)”［12］24。要通過群眾喜聞樂見的方式和信息化手段，普及協(xié)商治理的理念，進(jìn)行議事規(guī)則及相關(guān)技術(shù)、方法的教育培訓(xùn)；同時(shí)創(chuàng)造參與條件、暢通參與渠道，讓群眾在參與協(xié)商、治理的過程中得到鍛煉，并在傾聽、討論、碰撞、談判、辯論過程中學(xué)會(huì)用民主方法解決問題的能力，提升民主素養(yǎng)、提高協(xié)商技能，養(yǎng)成民主議事、民主生活的習(xí)慣。

另外，在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣、信息交流和傳播速度快、時(shí)間和空間限制少等方面的便利和優(yōu)勢(shì)，開辟和推廣網(wǎng)絡(luò)協(xié)商通道和平臺(tái)，賦予網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)有的社情民意收集器作用和輿論監(jiān)督權(quán)利，為有參與熱情、參與意愿和參與能力但缺乏參與時(shí)間的中青年工作群體提供更便利、順暢、快捷的渠道。需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)在節(jié)約時(shí)間、提高效率的同時(shí)也存在“數(shù)字鴻溝”帶來的資源不均衡以及網(wǎng)絡(luò)暴力、信息傳播失實(shí)、無序參與等問題。因此，利用網(wǎng)絡(luò)終端搭建協(xié)商平臺(tái)需盡可能確保協(xié)商議題、程序、參與主體的可控以及傳播信息的準(zhǔn)確、及時(shí)，避免非常規(guī)因素的出現(xiàn)擾亂基層協(xié)商的正常秩序。

注釋：

①“兩級(jí)平臺(tái)”指社區(qū)議事協(xié)商會(huì)和街道問政議事協(xié)商會(huì)。社區(qū)議事協(xié)商會(huì)是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的重要平臺(tái)，它接受社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，其議事代表由社區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、居民常務(wù)代表、社會(huì)單位及物業(yè)代表等組成。街道問政議事協(xié)商會(huì)是街道層面的議事協(xié)商平臺(tái)，議事代表由社區(qū)議事代表推選產(chǎn)生。

②即統(tǒng)一公示項(xiàng)目、統(tǒng)一項(xiàng)目?jī)?nèi)容、統(tǒng)一公開時(shí)間、統(tǒng)一公開渠道、統(tǒng)一公開形式、統(tǒng)一監(jiān)督檢查。

③即小餐館、小理發(fā)館、小洗浴、小店鋪、小娛樂場(chǎng)所、小網(wǎng)吧。