“大移民”格局下出入境雙重國(guó)籍人員現(xiàn)狀及對(duì)策

楊 磊，張 悅

(石家莊出入境邊防檢查站，河北 石家莊 050000)

2018年4月2日，國(guó)務(wù)院按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，將公安部出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組建國(guó)家移民管理局。2019年1月24日，第一次全國(guó)移民管理工作會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)上，國(guó)務(wù)委員、公安部黨委書記、部長(zhǎng)趙克志強(qiáng)調(diào)，要探索研究邊境治理的新思路新方式新舉措，改進(jìn)完善人防技防物防措施，嚴(yán)密口岸管理。國(guó)家移民管理局局長(zhǎng)許甘露要求各級(jí)邊檢機(jī)關(guān)進(jìn)一步嚴(yán)密口岸管理措施、強(qiáng)化管理手段，提高對(duì)可疑人員發(fā)現(xiàn)能力、數(shù)據(jù)分析預(yù)警能力和應(yīng)急處突能力，全力保障國(guó)門口岸安全有序。

從某種意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家移民管理局的成立也標(biāo)志著我國(guó)出入境改革創(chuàng)新正式步入“大移民”時(shí)代，即在出入境邊防檢查實(shí)踐操作中，整合現(xiàn)有資源、共享相關(guān)數(shù)據(jù)，更好地完成出入境管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工作。同時(shí)隨著出入境旅客中雙重國(guó)籍人員日益增多，出入境管理工作面臨巨大壓力，口岸管理難度加大，重點(diǎn)人員以其他身份出入境風(fēng)險(xiǎn)增加等問(wèn)題日益突出。面對(duì)上述問(wèn)題，筆者結(jié)合工作實(shí)踐以及相關(guān)部門的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)出入境雙重國(guó)籍人員現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、相關(guān)概念及背景

(一)雙重國(guó)籍概念

國(guó)籍是個(gè)人作為特定國(guó)家成員而隸屬于這個(gè)國(guó)家的一種法律身份[1]。雙重國(guó)籍是指一個(gè)人同時(shí)擁有兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的公民權(quán)或國(guó)民身份，即擁有兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家國(guó)籍的法律事實(shí)[2]。國(guó)籍認(rèn)定主要包括對(duì)本國(guó)國(guó)籍擁有者同時(shí)具有外國(guó)國(guó)籍的承認(rèn)和對(duì)無(wú)本國(guó)國(guó)籍者之雙重國(guó)籍的承認(rèn)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是國(guó)籍的認(rèn)定有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是從“國(guó)家主權(quán)”的角度來(lái)講，一個(gè)國(guó)家有權(quán)承認(rèn)和不承認(rèn)其國(guó)民是否具有另一國(guó)之國(guó)籍，從而限制其相應(yīng)的法律地位和待遇。二是從“國(guó)際人權(quán)”的角度來(lái)講，一個(gè)人是否具有雙重國(guó)籍只是事實(shí)認(rèn)定方面的問(wèn)題，即使某國(guó)家不承認(rèn)其國(guó)民具有雙重國(guó)籍，但是該國(guó)籍國(guó)以外的任何第三國(guó)都有權(quán)認(rèn)定該人具有他國(guó)國(guó)籍，并給予相應(yīng)的法律地位和待遇。

(二)國(guó)籍取得方式不同導(dǎo)致的國(guó)籍沖突

正常情況下，一個(gè)自然人應(yīng)該有且只有一個(gè)國(guó)籍，但由于“國(guó)籍法”的創(chuàng)設(shè)并沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)際原則，各主權(quán)國(guó)家的“國(guó)籍法”又采取了不同的國(guó)籍取得方式，故相互之間存在天然的矛盾和沖突，其中尤以雙重國(guó)籍最具代表性。國(guó)籍取得方式主要包括以下幾種：

1．基于出生

即出生地主義原則，出生在該國(guó)境內(nèi)或出生在隸屬于該國(guó)運(yùn)輸工具中的人，因出生取得該國(guó)國(guó)籍。如果其父或母具有另一個(gè)國(guó)家國(guó)籍時(shí)，根據(jù)血統(tǒng)主義原則，該人又可以具有其父或母隸屬國(guó)的國(guó)籍，即該人具有了出生地國(guó)家和其父或母所隸屬國(guó)家的雙重國(guó)籍。如美國(guó)、加拿大等國(guó)家均采用出生地主義原則。實(shí)踐中，很多國(guó)家對(duì)這兩個(gè)原則不設(shè)限制，便增加了雙重國(guó)籍的產(chǎn)生。

2．基于婚姻

由締結(jié)婚姻而產(chǎn)生的雙重國(guó)籍，很多國(guó)家規(guī)定與本國(guó)公民結(jié)婚即取得本國(guó)國(guó)籍。例如1912年《意大利國(guó)籍法》規(guī)定，外國(guó)女子與意大利人結(jié)婚即可獲得意大利國(guó)籍[3]。若該女子所屬國(guó)家并沒(méi)有與外國(guó)人結(jié)婚而喪失原國(guó)籍的規(guī)定，這樣該女子便具有了雙重國(guó)籍。

3．基于歸化

隨著各國(guó)間政治經(jīng)濟(jì)交流日趨頻繁，人口流動(dòng)的頻率日益增加，許多僑居海外的人通過(guò)歸化獲得其居住國(guó)的國(guó)籍，但在獲得僑居國(guó)國(guó)籍的同時(shí)，并未向原始國(guó)籍國(guó)申請(qǐng)退籍或聲明放棄其原始國(guó)籍。例如，近年來(lái)歐盟本著“盡納稅義務(wù)者，同享政治權(quán)利”的人道主義精神和促進(jìn)社會(huì)融合的目的，再三向其成員國(guó)做出“簡(jiǎn)化入籍手續(xù)”與“允許外籍人士參加地方選舉”的呼吁[4]。但對(duì)于由此產(chǎn)生的雙重國(guó)籍問(wèn)題，并未制定任何具體規(guī)定予以明確。

4．基于收養(yǎng)

主要是由于各國(guó)對(duì)被收養(yǎng)外國(guó)人獲得本國(guó)國(guó)籍時(shí)是否喪失其原有國(guó)籍的規(guī)定不同。收養(yǎng)是各國(guó)普遍存在的一種法律行為，大多數(shù)國(guó)家的法律規(guī)定，本國(guó)公民收養(yǎng)外國(guó)人時(shí)，被收養(yǎng)人可隨養(yǎng)父、養(yǎng)母加入本國(guó)國(guó)籍，但被收養(yǎng)人所屬國(guó)家法律往往規(guī)定本國(guó)公民不因被收養(yǎng)而喪失國(guó)籍，這樣也導(dǎo)致了雙重國(guó)籍問(wèn)題的出現(xiàn)。

5．基于繼承

在涉及跨國(guó)遺產(chǎn)繼承時(shí)，一些國(guó)家法律規(guī)定在繼承被繼承人財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，可以繼承被繼承人的國(guó)籍。例如《德國(guó)國(guó)籍法》規(guī)定，外國(guó)人根據(jù)德國(guó)法律合法繼承財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，可獲得其父親的德國(guó)國(guó)籍[5]。

6．基于準(zhǔn)婚生

指非婚生子女的父母國(guó)籍不同，因父母結(jié)婚、認(rèn)領(lǐng)或者國(guó)家行為從而取得婚生子女地位的一種法律制度。

二、出入境雙重國(guó)籍現(xiàn)象分析

2018年1月以來(lái)，石家莊機(jī)場(chǎng)口岸共發(fā)現(xiàn)疑似雙重國(guó)籍人員中美、加、韓、澳占84%以上(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于梅沙系統(tǒng)。。通過(guò)對(duì)上述人員進(jìn)行深度背景查詢后發(fā)現(xiàn)，其中13%人員通過(guò)留學(xué)、移民等方式取得新國(guó)籍并且在取得新國(guó)籍之后再未使用過(guò)中國(guó)身份，其余87%人員皆存在取得新國(guó)籍之后依然使用原中國(guó)身份購(gòu)買火車票、機(jī)票等行為。可見(jiàn)，意欲享有雙重國(guó)籍便利的人數(shù)占絕大多數(shù)。這也就為出入境管理工作帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，筆者將在后文中進(jìn)行闡述。

(一)出入境時(shí)雙重國(guó)籍問(wèn)題的幾種情形

雙重國(guó)籍人員在出入國(guó)邊境時(shí)，往往有以下幾種情形：

1．持中國(guó)護(hù)照入境，外國(guó)護(hù)照出境

持中國(guó)護(hù)照入境我國(guó)時(shí)，依照我國(guó)法律，可以順利通關(guān)，而在出境時(shí)如果持外國(guó)護(hù)照，只要該護(hù)照上的中國(guó)簽證合法有效，則可合法出境。對(duì)于可能存在的護(hù)照上驗(yàn)訖章不成對(duì)的問(wèn)題，檢查員雖然可以提出雙重國(guó)籍質(zhì)疑，但是根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，無(wú)法阻止其出境。

2．持外國(guó)護(hù)照出入境

若持外國(guó)護(hù)照出入境，其護(hù)照內(nèi)的驗(yàn)訖章成對(duì)，就可以完全回避邊防檢查中對(duì)雙重國(guó)籍的懷疑。只要其護(hù)照內(nèi)的中國(guó)簽證合法有效，就可以順暢通關(guān)。

3．持旅行證出入境

主要是指在國(guó)外出生的嬰幼兒持我駐外使領(lǐng)館為其簽發(fā)的《中華人民共和國(guó)旅行證》入境，該持證人由于出生在國(guó)外，還同時(shí)擁有外國(guó)護(hù)照。根據(jù)《公安部六局關(guān)于留學(xué)人員在國(guó)外所生子女回國(guó)后辦理戶口登記等手續(xù)事》文件規(guī)定，出國(guó)留學(xué)人員將其在國(guó)外所生子女送回國(guó)撫養(yǎng)，可以向其子女?dāng)M居住地的公安派出所申報(bào)常駐戶口登記。這樣該兒童既有常住地戶口，又有外國(guó)護(hù)照，從而具有雙重國(guó)籍。

在邊檢工作實(shí)踐中，上述三種方式對(duì)出入境秩序的危害性相對(duì)較小。

4．擁有雙重國(guó)籍后在我國(guó)境內(nèi)非法居留

某些非洲籍人員在我國(guó)境內(nèi)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)后，被列入我國(guó)政府不準(zhǔn)入境名單。為了再次進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)，其只能通過(guò)購(gòu)買他國(guó)身份規(guī)避出入境檢查，通過(guò)獲得他國(guó)國(guó)籍入境，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。此種情形帶來(lái)的社會(huì)危害性較大，對(duì)核查嫌疑人身份、打擊違法犯罪活動(dòng)帶來(lái)了一定困難。

5．非法獲取第二身份入境

在當(dāng)前國(guó)際社會(huì)及我國(guó)反恐維穩(wěn)的強(qiáng)大攻勢(shì)下，部分涉恐人員、宗教狂熱分子、邪教骨干等為逃避國(guó)家打擊，規(guī)避出入境邊防檢查，通過(guò)各種途徑取得某些相鄰國(guó)護(hù)照出入境。此種情形社會(huì)危害性極大，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(二)雙重國(guó)籍問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)成因

我國(guó)之所以存在國(guó)籍矛盾的問(wèn)題，除了前文中由于國(guó)籍取得方式不同導(dǎo)致的客觀沖突外，另一個(gè)重要因素就是“現(xiàn)實(shí)利益”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)籍法》)第9條的規(guī)定：中國(guó)公民取得外國(guó)國(guó)籍后，便自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍。作為外籍人士，其在簽證辦理、定居人才回流后的家庭安排、子女讀書、投資、繼承、買賣房產(chǎn)等活動(dòng)都需要履行較為復(fù)雜的法定審批手續(xù)。而且我國(guó)國(guó)籍與戶籍掛鉤，并與社會(huì)保險(xiǎn)、福利、教育、醫(yī)療、繼承權(quán)等公民基本權(quán)利緊密相連，相當(dāng)一部分持有雙重國(guó)籍人員希望享受中國(guó)與外國(guó)的雙重福利待遇，所以他們會(huì)刻意回避注銷戶籍(國(guó)籍)這個(gè)問(wèn)題，并有部分人在原中國(guó)護(hù)照過(guò)期失效后，仍意欲騙取中國(guó)護(hù)照(2)中國(guó)駐英國(guó)大使館發(fā)布特別提醒，稱在工作中發(fā)現(xiàn)部分已加入外籍并持有中國(guó)簽證的申請(qǐng)人，涉嫌騙取中國(guó)護(hù)照。根據(jù)《國(guó)籍法》第3條、第9條規(guī)定：大使館將對(duì)有關(guān)證件進(jìn)行注銷或宣布作廢處理，有關(guān)人員將被拒簽或拒絕入境。，表現(xiàn)為以下三個(gè)主要原因：

1．現(xiàn)實(shí)便利

在實(shí)踐中，很多事實(shí)“雙重國(guó)籍”人員是通過(guò)“重金購(gòu)買”、婚姻、生育等方式取得外國(guó)國(guó)籍和護(hù)照，其本人并不在外國(guó)定居生活，而是僅在“發(fā)照地”停留幾個(gè)月甚至幾天即返回國(guó)內(nèi)，既無(wú)永久遷居他國(guó)的意圖，也無(wú)長(zhǎng)期居住他國(guó)的事實(shí)，其家屬、財(cái)產(chǎn)、住所、工作單位均在國(guó)內(nèi)。這些人只是形式上的“外國(guó)人”，仍舊以“中國(guó)人”的身份長(zhǎng)期在國(guó)內(nèi)生活，所以他們不愿注銷戶口。

2．逃避打擊

某些涉嫌違法犯罪人員為了規(guī)避出入境限制，通過(guò)非法途徑獲得外國(guó)身份，并以此掩蓋真實(shí)身份非法出入境，規(guī)避入境檢查，逃避打擊和法律責(zé)任。主要包括刑事在逃人員、涉嫌危害國(guó)家穩(wěn)定人員、民事義務(wù)未履行人等。

3．規(guī)避稅收

現(xiàn)實(shí)中，某些“高端人士”非?？粗刈约旱耐鈬?guó)身份，主要是為了規(guī)避稅收尤其是政府在招商引資上的利好政策。但是出于房產(chǎn)過(guò)戶、拆遷補(bǔ)償、銀行開(kāi)戶、遺產(chǎn)繼承等利益因素驅(qū)使，同時(shí)也不肯放棄自己的中國(guó)公民身份。此類人員為了隱瞞其“雙重國(guó)籍”身份，經(jīng)常持外國(guó)護(hù)照出入境，其外國(guó)護(hù)照上也辦妥了有效的中國(guó)簽證，甚至是利用地方上招商的便利，在國(guó)內(nèi)直接辦理了簽證延期的長(zhǎng)期居留手續(xù)。

(三)實(shí)踐中的查驗(yàn)困境

1．發(fā)現(xiàn)難

公安部為有效應(yīng)對(duì)口岸“大進(jìn)大出、快進(jìn)快出”的通關(guān)需要，取消了查驗(yàn)內(nèi)地居民因私出境前往國(guó)簽證手續(xù)[6]。如果雙重國(guó)籍人員僅持用中國(guó)護(hù)照出入境，不僅無(wú)需查驗(yàn)前往國(guó)簽證，持用中國(guó)護(hù)照入關(guān)還可享受排隊(duì)不超過(guò)30分鐘的國(guó)民待遇(3)《關(guān)于提升服務(wù)管理水平確保旅客通關(guān)順暢便利的通知》規(guī)定，自2018年6月18日起在全國(guó)陸?？湛诎锻瞥鲋袊?guó)公民出入境通關(guān)排隊(duì)不超過(guò)30分鐘的新舉措。。故邊檢人員很難發(fā)現(xiàn)其雙重國(guó)籍的事實(shí)。如果當(dāng)事人持中國(guó)護(hù)照入境，持他國(guó)護(hù)照出境，邊檢人員在查驗(yàn)中，會(huì)因其護(hù)照中的驗(yàn)訖章不成對(duì)而產(chǎn)生雙重國(guó)籍的懷疑。但如果當(dāng)事人經(jīng)常出入境，熟知各項(xiàng)規(guī)定，時(shí)常會(huì)以“拐彎”第三國(guó)的形式躲避檢查。比如：某人同時(shí)持用中國(guó)護(hù)照和美國(guó)護(hù)照，但為了隱瞞自己的事實(shí)“雙重國(guó)籍”人員的身份，其通過(guò)前往對(duì)中國(guó)公民實(shí)行落地簽證政策的馬爾代夫，持用中國(guó)護(hù)照從中國(guó)邊檢順利出境，在馬爾代夫再拿出自己的美國(guó)護(hù)照，轉(zhuǎn)機(jī)前往美國(guó)，在這種情況下，如果在中國(guó)過(guò)關(guān)時(shí)僅出示其中國(guó)護(hù)照，檢查機(jī)關(guān)也很難主動(dòng)發(fā)現(xiàn)其具有雙重國(guó)籍。

2．處置難

即使當(dāng)事人在通關(guān)時(shí)出示了兩個(gè)國(guó)家的護(hù)照，表明了自己實(shí)際具有雙重國(guó)籍的現(xiàn)象，邊檢機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下也很難做出“恰如其分”的行政確認(rèn)。因?yàn)椤秶?guó)籍法》第9條規(guī)定：定居外國(guó)的中國(guó)公民，自愿加入或取得外國(guó)國(guó)籍的，即自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》第16條規(guī)定：護(hù)照持有人喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍，或者護(hù)照遺失、被盜等情形，由護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)宣布該護(hù)照作廢。出入境檢查機(jī)關(guān)由于不是“發(fā)證機(jī)關(guān)”，并不能直接將其中國(guó)護(hù)照收繳或宣布作廢，故實(shí)踐中持證人依然可持用中國(guó)護(hù)照出入境。其中，“尚未被宣布作廢的中國(guó)護(hù)照”就是法律中的漏洞。

在實(shí)踐中，更尷尬的情況是存在行政違法的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。例如，中國(guó)籍公民加入加拿大國(guó)籍后，先持有效中國(guó)護(hù)照入境中國(guó)，再持加拿大護(hù)照從中國(guó)出境，因加拿大護(hù)照中沒(méi)有中國(guó)簽證而被發(fā)現(xiàn)同時(shí)持有兩本護(hù)照，邊檢機(jī)關(guān)可能由此發(fā)現(xiàn)其具有雙重國(guó)籍的事實(shí)。盡管根據(jù)“自動(dòng)喪失”原則，當(dāng)事人定居外國(guó)取得外籍后，其中國(guó)國(guó)籍已自動(dòng)喪失，但絕大多數(shù)情況下邊檢機(jī)關(guān)并不掌握具體情況，且此類人員入境僅出示其中國(guó)護(hù)照。這就導(dǎo)致邊檢機(jī)關(guān)在“不知情”的前提下，將中國(guó)入境驗(yàn)訖章加蓋在其中國(guó)護(hù)照上，間接認(rèn)可了其中國(guó)公民和加拿大兩國(guó)的國(guó)籍身份，這明顯與《國(guó)籍法》中“自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍”和“不承認(rèn)雙重國(guó)籍”的原則相矛盾。

3．規(guī)范難

目前邊檢機(jī)關(guān)對(duì)查驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的雙重國(guó)籍人員的一般做法是：告知雙重國(guó)籍人員自行前往戶籍部門注銷戶口(這屬于不具備強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為)；通知其戶籍所在地公安機(jī)關(guān)注銷中國(guó)戶籍(這屬于內(nèi)部警務(wù)協(xié)作行為)；登記放行。而公安機(jī)關(guān)注銷中國(guó)戶籍的常規(guī)渠道是：由省級(jí)出入境管理機(jī)關(guān)根據(jù)我國(guó)駐外領(lǐng)事館的通報(bào)，下達(dá)《注銷喪失中國(guó)國(guó)籍人員戶口通知書》后，由各地市公安機(jī)關(guān)注銷戶口，由出入境管理部門注銷中國(guó)籍出入境證件。由于邊檢機(jī)關(guān)通知注銷中國(guó)籍出入境證件工作沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的渠道，即便邊檢機(jī)關(guān)通過(guò)后臺(tái)核查發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人具有長(zhǎng)期使用雙重國(guó)籍的情況，只要其護(hù)照不被及時(shí)注銷，在現(xiàn)行法律框架下也只能登記放行。因此在實(shí)踐中，部分口岸對(duì)雙重國(guó)籍問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和把握欠缺，執(zhí)法尺度有時(shí)出現(xiàn)偏差，當(dāng)事人也經(jīng)常以此為“借口”質(zhì)疑反詰檢查員，造成檢查人員工作被動(dòng)。

4．管理難

如前文所說(shuō)，部分限制出境人員為逃避檢查，會(huì)通過(guò)非法手段購(gòu)買第二身份(國(guó)籍)等方法出入境，致使對(duì)這部分社會(huì)危害性極大的人員管理難度激增，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定等造成了嚴(yán)重威脅。筆者曾參與過(guò)某專案的偵辦，該案中犯罪嫌疑人有組織、成建制、分批次地套用“第二身份”，騙領(lǐng)冒用出入境證件，進(jìn)行大規(guī)?！熬惩馀嘤?xùn)”，脫離了所在地公安機(jī)關(guān)的日常監(jiān)管。特別是在落地偵查中，專案組發(fā)現(xiàn)幾乎所有主犯都有兩個(gè)以上的虛假身份且交叉使用的情況，在實(shí)施犯罪過(guò)程中制造了“人不知、鬼不覺(jué)”的假象，給案件偵辦帶來(lái)了極大難度。幸運(yùn)的是，隨著“面相查控”和“生物特征”信息采集技術(shù)在邊檢機(jī)關(guān)的推廣，依靠虛構(gòu)身份和騙領(lǐng)證件進(jìn)行非法出入境的行為將得到有效遏制。

三、對(duì)雙重國(guó)籍問(wèn)題的對(duì)策建議

在國(guó)家移民管理局已經(jīng)掛牌成立的大背景下，“大部制”改革的框架已經(jīng)基本搭建完畢，整合后的國(guó)家移民管理局的職能設(shè)置、權(quán)責(zé)分工等逐步明確。對(duì)雙重國(guó)籍問(wèn)題的解決路徑，筆者認(rèn)為可以由淺入深，從以下四個(gè)方面入手：

(一)增加生物信息比對(duì)

2013年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第7條規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對(duì)留存的出境入境人員的指紋等人體生物識(shí)別信息作出規(guī)定。對(duì)于入境外國(guó)人，邊檢機(jī)關(guān)之前僅采集其證件資料頁(yè)信息，后增加了現(xiàn)場(chǎng)照片采集，現(xiàn)在又加入了指紋采集。對(duì)于廣大出入境人員來(lái)說(shuō)，換持多套證件具有隱蔽性和主動(dòng)性的特點(diǎn)，許多雙重國(guó)籍人員可多次“鉆空子”逃避檢查中的國(guó)籍查驗(yàn)。但是，由于指紋、虹膜等人體生物識(shí)別信息具有“人各有異、終身不變、隨身攜帶”的特點(diǎn)，難以仿冒和借用，具有唯一性、獨(dú)特性和安全性。

在采集指紋信息后，可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的。一是由于目前辦理居民身份證需要錄入指紋信息，故可以通過(guò)與公安戶籍機(jī)關(guān)的戶政資料庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，就可以在雙重國(guó)籍人員采用換持多套證件隱藏身份通關(guān)時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其不同身份，從而進(jìn)一步排查出入境人員基本情況。二是通過(guò)與限制出境人員庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)更換姓名的限制出境人員，進(jìn)一步排查限制出境人員，保障口岸安全。此外，除了采集指紋信息外，邊檢機(jī)關(guān)還可以利用“全國(guó)出入境人像比對(duì)系統(tǒng)”，通過(guò)技術(shù)部門的軟件支持，實(shí)現(xiàn)對(duì)出入境人員“1對(duì)1”照片比對(duì)，即在“中國(guó)公民出入境證件人像庫(kù)”“外國(guó)人簽證人像庫(kù)”等多個(gè)人像庫(kù)主動(dòng)強(qiáng)制比對(duì)，如果換持不同證件出入境人員系統(tǒng)提示異常，就可對(duì)此類人員專門進(jìn)行相關(guān)核查，以確定其是否為雙重國(guó)籍人員，增強(qiáng)前臺(tái)查驗(yàn)的準(zhǔn)確性。

(二)健全法律機(jī)制

國(guó)籍問(wèn)題本質(zhì)上是公民權(quán)問(wèn)題，與公民的基本權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)，《國(guó)籍法》的法律地位很高，卻從未修訂，只是通過(guò)某些內(nèi)部文件來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐部門解決問(wèn)題。一方面，這些內(nèi)部文件的法律效力值得商榷；另一方面，內(nèi)部文件的知悉范圍僅限于執(zhí)法部門內(nèi)部，普通公民并不知曉。由于國(guó)籍并不是單純的行政問(wèn)題，更涉及公民的自身權(quán)利，信息的不對(duì)稱容易導(dǎo)致公民無(wú)法通過(guò)法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)利。此外，由于國(guó)際問(wèn)題涉及公安和外交等多個(gè)部門，“部門規(guī)定”還容易導(dǎo)致部門間出現(xiàn)銜接不暢以及判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。因此，建議由全國(guó)人民代表大會(huì)(常委會(huì))對(duì)現(xiàn)行《國(guó)籍法》制定相關(guān)法律解釋，或授權(quán)相關(guān)部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或行政法規(guī)。依照“誰(shuí)簽發(fā)誰(shuí)注銷”的原則，賦權(quán)邊檢機(jī)關(guān)認(rèn)定中國(guó)公民國(guó)籍情況的權(quán)利，以及通報(bào)證件簽發(fā)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)證件進(jìn)行注銷的權(quán)利。這樣不僅可以嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威地解決雙重國(guó)籍的系列問(wèn)題，也免去了后續(xù)監(jiān)管反饋環(huán)節(jié)，同時(shí)提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(三)規(guī)范通行做法

各地邊檢機(jī)關(guān)對(duì)雙重國(guó)籍出入境人員的處置方法，急需在國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，特別是邊檢機(jī)關(guān)如何對(duì)出入境證件進(jìn)行吊銷，以及如何認(rèn)定喪失中國(guó)國(guó)籍后出入境證件的有效性等，均應(yīng)形成合法、高效、完整的審批流程。筆者結(jié)合實(shí)踐中經(jīng)常適用的《國(guó)籍法》第5條、第9條之規(guī)定情形(出生入籍和改入外籍)，提出以下具體工作建議：(1)若持證人首次入境，邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)定其國(guó)籍情況，凡明確表示保留外國(guó)國(guó)籍的，均可認(rèn)定為不具備或喪失中國(guó)國(guó)籍，其中國(guó)出入境證件視為無(wú)效，邊檢機(jī)關(guān)按外國(guó)人入境為其辦理相關(guān)手續(xù)。(2)若持證人首次入境或出境時(shí)提出恢復(fù)國(guó)籍申請(qǐng)，邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)受理，層報(bào)公安部進(jìn)行審批。待恢復(fù)國(guó)籍申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，由國(guó)家移民局頒發(fā)證書，并函告所涉及國(guó)籍國(guó)駐我國(guó)的外交機(jī)構(gòu)。期間持證人所持用的中國(guó)出入境證件有效，邊檢機(jī)關(guān)按中國(guó)公民出入境為其辦理相關(guān)手續(xù)。(3)若持證人出境時(shí)被邊檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在雙重國(guó)籍情形，且其表示保留外國(guó)國(guó)籍的，邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)受理其退出中國(guó)國(guó)籍的申請(qǐng)，并層報(bào)公安部審批。同時(shí)，收繳其中國(guó)出入境證件，按外國(guó)人出境為其辦理相關(guān)手續(xù)。

(四)建立公民信息庫(kù)

上述工作建議均需以完備的、跨部門的、實(shí)時(shí)共享的中國(guó)公民信息庫(kù)為基礎(chǔ)平臺(tái)，但我國(guó)目前的戶籍管理制度和國(guó)籍管理制度還是兩個(gè)平行的體系。戶籍登記項(xiàng)目包括了個(gè)人信息、家庭信息、民族和婚姻狀況等多項(xiàng)內(nèi)容，但卻沒(méi)有國(guó)籍變更情況的登記。在建國(guó)初期，中國(guó)公民前往外國(guó)留學(xué)、定居規(guī)定必須辦理注銷戶口才能出境，這種做法雖然造成了一定程度的不便，但也避免了這類公民在加入外國(guó)國(guó)籍后仍擁有中國(guó)戶籍從而享受中國(guó)公民權(quán)利的情況。改革開(kāi)放后，中國(guó)先后出現(xiàn)了3次移民潮。隨著出國(guó)人員的增多，國(guó)籍發(fā)生變化的中國(guó)公民數(shù)量也與日俱增，于是公安部門放寬了對(duì)強(qiáng)制注銷戶口的限制，逐步取消了出國(guó)出境人員注銷戶口的規(guī)定。這些舉措確實(shí)方便了廣大群眾，但也給國(guó)籍管理工作提出了相應(yīng)的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)國(guó)籍管理必須要建立中國(guó)公民和居民的信息關(guān)聯(lián)，即建立跨部門、跨警種的中國(guó)公民信息庫(kù)，整合涉及公安、外交等部門掌握的境內(nèi)外公民信息資源，將所有涉及中國(guó)國(guó)籍的公民信息都錄入其中，對(duì)公民的國(guó)籍變更情況予以登記。即使公民退出了中國(guó)國(guó)籍，也要對(duì)其建檔留存，并實(shí)時(shí)更新、共享，而非簡(jiǎn)單地注銷其戶口了事。一旦發(fā)現(xiàn)某人從中國(guó)籍變更為外國(guó)籍，即根據(jù)其是否在中國(guó)定居的情況將其戶口注銷或變更為外國(guó)人居住登記。

同時(shí)，我國(guó)戶籍管理制度本身也急需深入改革，將戶籍本身所綁定的醫(yī)療、教育、就業(yè)和保險(xiǎn)等福利內(nèi)容與之剝離，還原戶口本“居住證明”的本來(lái)面目。當(dāng)擁有中國(guó)戶口并不能為自己帶來(lái)任何額外的福利時(shí)，雙重國(guó)籍人員也就不會(huì)力求保留自己的中國(guó)國(guó)籍，從而大多數(shù)雙重國(guó)籍問(wèn)題也會(huì)從根源上迎刃而解。