民航貨運安檢管理對鐵路貨物安檢管理的啟示

王 軍，葉 飛，黃寶靜，陳 誠

（1. 中國鐵路總公司 科技和信息化部，北京 100844；2. 中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081）

交通安全源頭管理是保障運輸安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提供可靠運力保障的基礎(chǔ)與前提。長期以來，國家發(fā)布的《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)中，對交通運輸領(lǐng)域的安全查驗制度提出了明確的制度要求。在法律法規(guī)的規(guī)范下，航空、公路、水運等運輸方式均提出了具體的貨運安全檢查制度。其中，航空從管理制度、作業(yè)流程、人員配置、設(shè)備條件等方面提出明確要求；公路運輸僅從貨運行業(yè)角度提出安全要求，未對站內(nèi)貨物安全管理提出明確制度要求；水運對港口安全與監(jiān)督管理、危險貨物安全管理進行了規(guī)范化，但在貨物安檢查危未提出明確、細化的要求。鐵路貨運安全檢查起步較晚，為此，通過借鑒航空貨運安檢管理經(jīng)驗，為建立健全鐵路貨物安檢查危管理體系提供理論和技術(shù)支撐。

1 民航貨物安全檢查管理現(xiàn)狀

目前航空貨運安全管理的制度體系相對較為完善，從《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》頂層約束，到《民用航空安全檢查規(guī)則》《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》《中國民用航空安全檢查設(shè)備管理規(guī)定》等規(guī)章辦法建立，從安檢設(shè)備、安檢措施、應(yīng)急預(yù)案等方面形成了操作層面的制度約束，建立了航空貨運安全管理制度體系[1-3]。民航貨物安全檢查管理主要制度體系如圖1所示。

圖1 民航貨物安全檢查管理主要制度體系Fig.1 Main institutional system of civil aviation cargo safety inspection and management

《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》作為上位法律法規(guī)，對嚴(yán)格貨物交接檢查行為做出了明確的要求?！睹裼煤娇瞻踩珯z查規(guī)則》對民航安檢作業(yè)及管理工作提出了明確的要求；《中國民用航空安全檢查設(shè)備管理規(guī)定》對設(shè)備安檢設(shè)備技術(shù)條件、認證流程、使用管理等提出了明確的要求；《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》對機場安保方案、保障措施、應(yīng)急處置等提出了明確的要求。綜上可以看出，民航貨運安檢從管理主體、人員隊伍、作業(yè)流程、設(shè)備配置等方面形成了較為完善的閉環(huán)管理制度要求。

1.1 民航安檢機構(gòu)設(shè)置

民航安檢機構(gòu)由民航行政機關(guān)、民航安檢機構(gòu)設(shè)立單位和民航安檢機構(gòu)3部分組成。民航行政機關(guān)指中國民用航空局和中國民用航空地區(qū)管理局；民航安檢機構(gòu)設(shè)立單位指民用運輸機場管理機構(gòu)和公共航空運輸企業(yè)。

民航行政機關(guān)承擔(dān)對民航安檢工作進行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督職責(zé)，審核民用機場使用許可、公共航空運輸企業(yè)運行合格審定時，對其設(shè)立的民航安檢機構(gòu)的運行條件進行審查；民航安檢機構(gòu)按照法律法規(guī)和規(guī)章制度要求，通過實施民用航空安檢工作，防止未經(jīng)允許的危及民用航空安全的危險品、違禁品進入民用運輸機場控制區(qū)；民航安檢機構(gòu)設(shè)立單位對民航安檢工作承擔(dān)安全主體責(zé)任，提供符合民航局規(guī)定的人員、經(jīng)費、場地及設(shè)施設(shè)備等保障，提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求的勞動防護用品，保護民航安檢從業(yè)人員勞動安全，確保民航安檢機構(gòu)的正常運行；民航安檢機構(gòu)是實施民航安檢作業(yè)的主體，在工作場地、安檢設(shè)備、安檢人員等方面有著明確的制度要求。

1.2 民航安全人員隊伍

民航安檢管理制度建立了較為完善的安檢人員職稱體系，要求民航安全檢查員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)崗位民航安全檢查員國家職業(yè)資格要求的理論和技能水平，并通過民用航空背景調(diào)查，在完成民航局民航安檢培訓(xùn)管理規(guī)定要求的培訓(xùn)合格后，上崗開展安檢工作。根據(jù)《中華人民共和國勞動法》，勞動和社會保障部、中國民用航空總局共同制定了民航安全檢查員（系“違禁品檢查員”職業(yè)下的一個工種）國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，民航安全檢查員共設(shè)4個等級，分別為：初級安全檢查員（國家職業(yè)資格五級）、中級安全檢查員（國家職業(yè)資格四級）、高級安全檢查員（國家職業(yè)資格三級）、主任安全檢查員（國家職業(yè)資格二級）。

1.3 民航安檢設(shè)備配置

根據(jù)《中國民用航空安全檢查設(shè)備管理規(guī)定》（民航發(fā)[2012] 23號）要求，選擇符合條件的安檢設(shè)備制造、驗收技術(shù)檢測、設(shè)備定期檢測等單位，嚴(yán)格把控安檢設(shè)備的運用質(zhì)量，以保障航空安檢工作的順暢開展。

（1）民航安檢設(shè)備實行使用許可制度。申請民航安檢設(shè)備使用許可的安檢設(shè)備制造單位，應(yīng)當(dāng)具備法人資格、技術(shù)文件、專業(yè)人員、生產(chǎn)設(shè)備、維修維護能力等基本條件。用于民航安檢工作的民航安檢設(shè)備應(yīng)當(dāng)取得“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可證書”，并在“民用航空安全檢查設(shè)備使用許可證書”規(guī)定的范圍內(nèi)使用。民航安檢設(shè)備使用許可證書有效期一般為3年。

（2）民航安檢設(shè)備運管用制度。民航安檢機構(gòu)設(shè)立單位應(yīng)建立并運行民航安檢設(shè)備的使用驗收、維護、定期檢測、改造及報廢等管理制度，負責(zé)組織實施民航安檢設(shè)備在安裝、改造、重大維修后投入使用前的使用驗收技術(shù)檢測工作。從事民航安檢設(shè)備使用驗收技術(shù)檢測工作的使用單位應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)檢測設(shè)備工具、質(zhì)量管理體系文件等條件，不具備條件的可委托其他單位實施，確保未經(jīng)使用驗收檢測合格、未經(jīng)定期檢測合格的民航安檢設(shè)備不得用于民航安檢工作。

1.4 民航安檢作業(yè)流程

民航安檢作業(yè)流程可劃分為信息告知和安檢作業(yè)2部分內(nèi)容。一是公共航空運輸企業(yè)、民用運輸機場管理機構(gòu)在售票、值機環(huán)節(jié)和民航安檢工作現(xiàn)場待檢區(qū)域，采用多媒體、實物展示等多種方式，告知公眾民航安檢工作的有關(guān)要求、通告。二是民航安檢工作實施以安檢設(shè)備檢查為主、人工開箱包安檢為輔的檢查模式，依據(jù)航空貨物托運人或代理人提交的航空貨物安檢申報清單和航空貨運單，對送檢發(fā)運貨物進行檢查，經(jīng)檢查合格后加注驗訖標(biāo)識，并將安檢完畢貨物放至待裝區(qū)，與待檢貨物物理隔離，對存在疑點并無法排除的，加注退運標(biāo)識作退運處理。民航安檢工作實施主要流程示意圖如圖2所示。

圖2 民航安檢工作實施主要流程示意圖Fig.2 Main flow chart of civil aviation security inspection

其中，對通過民航貨物安檢設(shè)備檢查有疑點、圖像不清或者圖像顯示與申報不符的航空貨物，民航安檢機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取開箱包檢查等措施，排除疑點后加注驗訖標(biāo)識放行。無法排除疑點的，應(yīng)當(dāng)加注退運標(biāo)識作退運處理。開箱包檢查時，托運人或者其代理人應(yīng)當(dāng)在場。對單體超大、超重等無法通過航空貨物安檢設(shè)備檢查的航空貨物，裝入航空器前應(yīng)當(dāng)采取隔離停放至少24 h安全措施，并實施爆炸物探測檢查。

總體來看，民航貨物安檢是民航貨運安全管控體系的源頭，進入貨物待裝區(qū)后，便有全程視頻監(jiān)控盯控，保證貨物狀態(tài)安全可控，視頻監(jiān)控與源頭安檢共同組成了航空貨運安全管控體系。

2 鐵路包裝成件貨物安檢查危管理現(xiàn)狀及問題

鐵路貨物安檢查危的目標(biāo)是防止貨物匿報或夾帶危險貨物。從鐵路承運貨物包裝或集裝化形勢來看，散堆裝、長大笨、商品車等貨物安檢查危的必要性不強，包裝成件及集裝箱貨物作為高附加值貨物，存在匿報或夾帶危險貨物的可能性，而包裝成件貨物安檢所需要的安檢設(shè)備射線穿透能力相比集裝箱要低。因此，以包裝成件貨物為突破口建立健全鐵路貨物安檢查危管理體系，具備較強的可操作性。2017年，中國鐵路總公司出臺《中國鐵路總公司關(guān)于加強快運、行包和零散貨物快運、混裝貨物安檢工作的通知》（鐵總運[2017] 217號），要求全路加強鐵路貨物安檢查危管理力度[4]。鐵路局集團公司逐步加強安檢查危管理力度，各鐵路貨場在管理制度、設(shè)備配置、作業(yè)流程、人員培訓(xùn)等方面均強化了管理手段，但與航空貨物安檢管理相比，在制度體系、作業(yè)流程、安檢隊伍、安檢設(shè)備、安檢信息化等方面仍存在差距。

（1）鐵路貨物安檢制度體系有待健全。鐵路貨物安檢制度體系主要體現(xiàn)在設(shè)備選型、運用、維護等管理制度的規(guī)范方面。鐵路局集團公司均出臺了安檢查危設(shè)備運用維護制度，在運用維護時更多是采用定制化、個性化的運用維護方案，增加了安檢裝備的管理難度。其關(guān)鍵問題在于鐵路貨物安檢設(shè)備技術(shù)條件缺乏，造成各鐵路局集團公司及站段配置的安檢設(shè)備能力參差不齊。主要表現(xiàn)為貨物識別能力、通道能力、穿透能力、報警能力等方面，不能有效規(guī)范化鐵路貨運安檢的基礎(chǔ)能力。

（2）鐵路貨物安檢查危操作流程差異化。當(dāng)前中國鐵路總公司從受理核對、現(xiàn)貨清點查驗、貨物交接檢查、監(jiān)裝卸等環(huán)節(jié)明確了安檢作業(yè)內(nèi)容，但從全流程考慮的分級安檢和具體操作流程仍未實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，各鐵路局集團公司實施的安檢操作流程差異化明顯，部分鐵路貨場稱重、計方等貨物交接環(huán)節(jié)的工作流于形式，增加了鐵路貨物安檢查危的網(wǎng)絡(luò)化管理難度[5]。一是內(nèi)勤貨運員核查物品清單存在流于形式現(xiàn)象；二是客戶夜間進貨難以有效開展安檢查危作業(yè)，形成了貨運安全風(fēng)險隱患；三是當(dāng)前依靠人工視檢為主的鐵路貨物安檢作業(yè)，外勤貨運員作業(yè)量較大，同時依靠叉車進行貨物取送核查，開展貨物稱重、計方等貨物狀態(tài)核對工作難度大，造成貨物交接環(huán)節(jié)時間長、效率低。

（3）鐵路貨物安檢查危人員隊伍專業(yè)素質(zhì)有待提高。一是安檢設(shè)備運用、管理、維護能力有待加強。2017年在中國鐵路總公司制度要求下，各辦理零散貨物快運、混裝貨物等業(yè)務(wù)的貨運場站均加強了安檢設(shè)備配置，但外勤貨運員對安檢設(shè)備運用條件、運用方法和運用效果掌握不足，達不到預(yù)期的安檢查危效果。二是危險貨物應(yīng)急處置能力有待加強。在實際操作過程中，由于多數(shù)貨運場站未劃清貨區(qū)貨位，且未設(shè)置危險貨物或疑似危險貨物倉儲區(qū)域，加之外勤貨運員對危險貨物發(fā)生燃燒、爆炸等情況的應(yīng)急處置能力不足，因而難以有效降低突發(fā)事件的損失范圍。

（4）鐵路貨物安檢查危定制化裝備不足。鐵路承運的包裝成件貨物具備品類多、尺寸大的特征，結(jié)合鐵路貨物交接環(huán)節(jié)具體場景，運用既有的安檢裝備難以有效提升鐵路貨物安檢作業(yè)效率[6-7]。一是安檢裝備綜合能力定制化缺乏。當(dāng)前機場、地鐵及物流企業(yè)使用的安檢裝備主要面向的是小件貨物安檢作業(yè)，對通道能力、穿透能力要求不高。結(jié)合鐵路包裝成件貨物中成件、成托貨物尺寸屬性，既有安檢裝備難以滿足鐵路貨運場站安檢查危實際需求，鐵路貨物安檢查危定制化裝備缺乏。二是安檢裝備功能集成化不足。鐵路貨物交接環(huán)節(jié)需要進行貨物裝卸、搬運、稱重、計方等作業(yè)，完全依靠外勤貨運員完成，增加了鐵路貨運人工成本。

（5）鐵路貨物安檢查危信息化手段缺乏。當(dāng)前鐵路貨物安檢查危管理正逐步強化正負面清單、到站截查等工作機制，主要依賴鐵路貨票系統(tǒng)難以直接采集、判斷安檢作業(yè)效果，鐵路貨物安檢查危作業(yè)及管理的信息化手段缺乏[8]。一是安檢作業(yè)信息化手段缺乏。受當(dāng)前安檢裝備類型及技術(shù)條件的差異化制約，鐵路貨物安檢查危作業(yè)信息化手段難以有效建立。二是安檢管理信息化手段缺乏。當(dāng)前對貨運場站是否開展安檢查危工作主要通過現(xiàn)場調(diào)研來核查，難以掌握安檢查危裝備運用情況，以及貨物是否開展安檢作業(yè)，缺乏有效的信息化管理手段。

3 民航貨物安全檢查管理啟示

針對鐵路包裝成件貨物安檢查危管理存在的問題，結(jié)合民航貨物安全檢查管理制度現(xiàn)狀，可以從安檢制度體系、安檢作業(yè)流程、安檢隊伍建設(shè)、安檢裝備配置和安檢信息化等方面，提出鐵路貨物安檢查危的啟示。

3.1 完善鐵路貨物安檢制度體系

（1）優(yōu)化鐵路貨運安檢管理制度。在既有《中國鐵路總公司關(guān)于加強快運、行包和零散貨物快運、混裝貨物安檢工作的通知》（鐵總運[2017] 217號）基礎(chǔ)上，從業(yè)務(wù)管理、設(shè)備管理、人員管理等方面形成規(guī)范化制度辦法。一是明確鐵路貨運部門、公安部門等管理主體間權(quán)責(zé)分工，清晰界定各部門的管理范圍；二是健全業(yè)務(wù)管理制度，以貨物品名黑白清單制度為主，避免托運人在混裝貨物中無意識托運危險貨物，從源頭防控危險貨物進入貨運場站；三是明確安檢設(shè)備運用制度，建立安檢設(shè)備運管維登記制度，實現(xiàn)設(shè)備全過程狀態(tài)追蹤；四是明確人員職稱制度，納入鐵路貨運工種，明確持證上崗的合格證類型、培訓(xùn)資質(zhì)、培訓(xùn)內(nèi)容等基礎(chǔ)條件，并逐步與民航安檢人員職稱體系對接；四是明確激勵考核制度，對及時發(fā)現(xiàn)并制止匿報或夾帶危險貨物的行為予以獎勵，對安檢作業(yè)流于形式的行為進行嚴(yán)格考核。

（2）形成鐵路貨物安檢設(shè)備技術(shù)條件。一是建立安檢設(shè)備使用技術(shù)條件，主要從通過能力、穿透能力、數(shù)據(jù)采集能力等方面提出要求，如面向成包貨物或成托貨物的臺式安檢儀，應(yīng)當(dāng)具備一定的穿透能力和圖像采集能力，以保證該件貨物內(nèi)組成能夠清晰判別；二是建立安檢設(shè)備使用許可管理制度，在安檢裝備投入運用前和認證周期到期后，要開展使用許可認證，以獨立第三方認證機構(gòu)為主體，對安檢裝備的功能、性能等技術(shù)條件進行核查確認，通過認證后投入運用。

3.2 設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化鐵路貨運安檢作業(yè)流程

（1）受理環(huán)節(jié)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。在界定清晰托運人和承運人權(quán)責(zé)分工基礎(chǔ)上，設(shè)計客戶提報托運物品清單作業(yè)流程，根據(jù)貨源穩(wěn)定性明確物品清單提報時間，明確提報的貨物品名、主要成分、尺寸、數(shù)量等基礎(chǔ)信息，并以電子簽章等形式予以確認。內(nèi)勤貨運員通過信息系統(tǒng)對客戶提報信息進行核查，杜絕物品清單中有危險貨物品名，避免按混裝受理的貨物中夾帶危險貨物。

（2）貨物交接環(huán)節(jié)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。航空貨運在實施安檢作業(yè)前，托運人會預(yù)留充足時間以便于安檢作業(yè)。為有效提升鐵路貨物交接環(huán)節(jié)作業(yè)效率與作業(yè)質(zhì)量，按照鐵總運[2017] 217號文“在不能保證貨運安檢質(zhì)量和無法準(zhǔn)確清點核對貨物的情況下，嚴(yán)禁汽車向鐵路貨車對裝零散貨物、混裝貨物”的要求，對相同包裝的同一批次貨物及品類較多的混裝貨物，建立標(biāo)準(zhǔn)化的貨物安檢、檢斤、測方、稱重、清點等作業(yè)流程，提升作業(yè)效率。

3.3 提升鐵路貨運安檢人員專業(yè)化素質(zhì)

（1）提升安檢設(shè)備操作能力。加強中國鐵路總公司、鐵路局集團公司、貨運站段三級培訓(xùn)機制，邀請公安部門、設(shè)備廠家進行集中培訓(xùn)，加強對液體檢測儀、通道式安檢儀等鐵路貨運安檢裝備的使用培訓(xùn)。探索建立培訓(xùn)合格持證上崗考核標(biāo)準(zhǔn)，對能力不足、態(tài)度不端正的員工采取相應(yīng)的延長學(xué)習(xí)周期或薪酬考核等措施。

（2）提升危險貨物識別處置能力。鐵路貨運安檢查危作業(yè)管理的核心是防止夾帶危險貨物，影響運輸安全。因此，需要對貨運安檢人員的危險貨物識別和處置能力進行培訓(xùn)。識別能力主要對液體、氣體、固體等不同狀態(tài)危險貨物包裝標(biāo)識、識別方式等進行培訓(xùn)；處置能力主要是對危險貨物未產(chǎn)生災(zāi)害時的存放或處置措施，以及發(fā)生災(zāi)害時的應(yīng)急措施進行培訓(xùn)。

3.4 推進鐵路安檢裝備功能集成開發(fā)應(yīng)用

（1）在托盤標(biāo)準(zhǔn)化政策導(dǎo)向下，鐵路將逐步規(guī)范化承運受理貨物的尺寸，這對定制化的鐵路貨物安檢裝備提出了明確的要求。主要表現(xiàn)在：通道尺寸應(yīng)滿足成托或成包貨物通過要求；透視設(shè)備能夠滿足較高的貨物驗視要求；安檢裝備能夠?qū)崿F(xiàn)遠程集中判圖等鐵路個性化安檢要求。

（2）以安檢裝備為載體，集成承運受理環(huán)節(jié)的作業(yè)功能。根據(jù)鐵路貨場貨物交接環(huán)節(jié)中安檢、稱重、計方、票據(jù)核對等作業(yè)要求，以安檢裝備為載體，開展多功能裝備集成研發(fā)，提升鐵路貨物安檢作業(yè)效率。

3.5 穩(wěn)步推進鐵路安檢查危信息化

以安檢裝備為載體開展鐵路貨物安檢查危信息化，條件成熟后可納入鐵路貨運系統(tǒng)平臺共享共用。一是以圖像采集、圖像識別、智能報警等功能為基礎(chǔ)，構(gòu)建鐵路貨物安檢查危管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)貨物清單黑名單、白名單的共享共用，不斷提升鐵路貨物安檢查危作業(yè)效率；二是在鐵路貨物安檢查危管理系統(tǒng)逐步完善條件下，推進鐵路承運貨物的重量、托運人、尺寸、品名、廠家、貨物組成等信息集成，在鐵路貨物平臺中共享共用，實現(xiàn)承運受理貨物信息的全過程監(jiān)控與追溯。

4 結(jié)束語

鐵路貨物安檢管理體系建設(shè)起步較晚，與航空貨運安檢發(fā)展歷程存在一定差距。通過從管理制度、人員素質(zhì)、技術(shù)設(shè)備、信息系統(tǒng)等方面提出的建議，為健全鐵路貨物安檢管理體系提供支撐。但鐵路貨運作業(yè)場景與航空存在較大差異，在體系建設(shè)時需要充分考慮成托、成件、成箱等形式貨物的安檢作業(yè)要求，以貨運票據(jù)電子化為契機，從“人防、物防、技防”三位一體出發(fā)，健全制度體系、提升人員素質(zhì)、提升裝備水平，不斷提升安檢管理水平。