“兩高”共同發(fā)揮監(jiān)督作用推進維護勞動者合法權(quán)益法治進程
——評劉自榮工傷認定糾紛抗訴案

張相軍 最高人民檢察院第七檢察廳廳長

今年是我國《行政訴訟法》頒布30周年。30年來，我國行政訴訟制度不斷發(fā)展完善，為推進全面依法治國進程發(fā)揮了重要作用，其中一些典型案例的引領(lǐng)、示范和促進作用也功不可沒。劉自榮工傷認定糾紛抗訴案，就是一起在工傷認定方面具有典型意義的行政訴訟案件，是“推動中國法治進程十大行政訴訟典型案例”中唯一一個由檢察機關(guān)提出抗訴，“兩高”共同監(jiān)督糾錯，并確定工傷認定相關(guān)界限標準，維護勞動者合法權(quán)益的行政訴訟案件。

劉自榮工傷認定糾紛抗訴案，其案情并不復雜。2001年1月，新疆米泉市鐵廠溝鎮(zhèn)三礦副礦長劉自榮在職工宿舍內(nèi)，將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管時，雷管爆炸，將其左手拇指、食指、中指炸去，無名指受傷。劉自榮向米泉市勞動局申請工傷認定，該局作出不予認定劉自榮為工傷的決定。該案處理前后長達12年之久，歷經(jīng)申請工傷認定、行政復議、一審、二審、再審，經(jīng)歷了四級法院的審理，最后經(jīng)最高人民檢察院抗訴，最高人民法院提審，采納檢察機關(guān)抗訴意見而改判。該案無論是在糾錯方式，還是法律適用，乃至政策考量等方面，都在我國行政訴訟制度發(fā)展進程和完善勞動者合法權(quán)益保護法治進程中留下了深刻的印記。

第一，檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能，最高人民檢察院依法提出抗訴，對于糾正判決錯誤發(fā)揮了至關(guān)重要的監(jiān)督作用。

我國憲法和人民檢察院組織法都規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。我國行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。這是我國社會主義司法制度的鮮明特色，也是我國行政訴訟制度的獨特設(shè)計。本案是一起由新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院提請抗訴，最高人民檢察院依法提出抗訴，檢察機關(guān)接力監(jiān)督啟動再審程序的典型案件。

首先，新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院的提請抗訴為最高人民檢察院提出抗訴奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。也就是說，下級檢察院提請抗訴，是上級檢察院受理行政申訴案件的來源之一。盡管從嚴格意義上講，提請抗訴案件與當事人自行申訴案件對上級檢察院沒有實質(zhì)性區(qū)別，但司法實踐中基于提請抗訴而受理的抗訴案件，因為下級檢察院已經(jīng)對案件進行了全面審查，包括進行了詢問當事人、調(diào)查核實等審查工作，這對上級檢察院來說，可以節(jié)省調(diào)查時間，把主要工作精力放在爭議焦點問題的審查上。本案中，劉自榮不服再審判決，向新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院提出申訴，該院受理申訴后，在審查期間做了大量工作，經(jīng)過認真審查后，依法提請最高人民檢察院抗訴，為下一步提出抗訴奠定了堅實基礎(chǔ)。

其次，最高人民檢察院依法提出抗訴，不僅為最高人民法院啟動再審提供了重要前提，也為依法改判提供了重要參考。按照我國行政訴訟法的規(guī)定，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定啟動再審程序，有當事人申請再審、人民法院依職權(quán)再審和依人民檢察院監(jiān)督再審三種方式?？乖V是我國行政訴訟法規(guī)定的檢察機關(guān)對生效行政判決裁定進行監(jiān)督的方式之一，相對于當事人申請再審來說，抗訴具有當然啟動再審程序的剛性約束力。具體來說，就是最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤、符合法定條件的而提出抗訴的，人民法院應當再審。本案中，最高人民檢察院在收到新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院的提請抗訴報告后，進行了全面審查。經(jīng)審查，于 2011年3月31日以高檢行抗（2011）2號行政抗訴書向最高人民法院提出抗訴。

需要指出的是，檢察機關(guān)的抗訴不僅有監(jiān)督法院啟動再審的程序意義，而且檢察機關(guān)的抗訴理由也是人民法院作出再審裁判的重要參考。本案中，最高人民檢察院在行政抗訴書中，指出和論證了新疆高院再審判決認定劉自榮不屬工傷，在認定事實與適用法律方面存在的錯誤。比如，針對米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷存在事實證據(jù)不足的問題，行政抗訴書指出，“煤礦倉頂拉空，對煤礦安全造成隱患，且炮工無法下井工作，對生產(chǎn)造成影響這一事實客觀存在”，“終審判決認定劉自榮改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業(yè)的合法利益或重大利益屬認定事實的證據(jù)不足”，“本案終審判決已認定劉自榮改造電雷管行為，不屬非法制造爆炸物品行為，也就對米泉市勞動局第24號《決定》中不認定劉自榮工傷的一條理由予以了否定，按照法律規(guī)定應當判決予以撤銷”。這些抗訴理由從認定事實證據(jù)到適用法律，從勞動局決定到新疆高院再審裁判，都進行了有力的論證和充分的說理，既指出了勞動局不認定工傷的事實證據(jù)不足，又指出了勞動局不認定工傷的決定和新疆高院再審判決適用法律錯誤。這些都為最高人民法院再審判決所采納。

第二，最高人民法院充分發(fā)揮審判監(jiān)督作用，依法提審，采納了最高人民檢察院的抗訴意見，最終作出正確判決。

最高人民法院受理抗訴后，裁定提審并依法組成合議庭審理了本案。2013 年 3 月 22 日，最高人民法院判決撤銷原再審、二審判決，維持一審撤銷被訴行為判決，并責令米泉市勞動局重新作出具體行政行為。據(jù)最高人民法院行政審判庭審判員、承辦法官李德申講述，“該案我與蔡小雪審判長、吳景麗助理審判員組成合議庭進行審理?？紤]到申訴人身有殘疾且路途遙遠的不便，合議庭冒著烏魯木齊第一場雪，赴當?shù)剡M行了調(diào)查和聽證，不僅切身感受了傷殘職工的疾苦，也掌握了第一手證據(jù)材料，為正確審理案件打下了扎實基礎(chǔ)”。1《65年，那些被記住的案件》，載《人民法院報》2014年11月24日。

最高人民法院再審判決認為，劉自榮作為副礦長，其基于煤礦正常生產(chǎn)的需要而與其他炮工一起在工人宿舍內(nèi)將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系，符合《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條第1項規(guī)定的情形。2《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條：“職工由于下列情形之一負傷、致殘、死亡的，應當認定為工傷。（一）從事本單位日常生產(chǎn)、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經(jīng)本單位負責人指定但從事直接關(guān)系本單位重大利益的工作的……”公安部《關(guān)于對將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》認為，雷管中含有猛炸藥、起爆藥等危險物質(zhì)，在沒有任何防護的條件下將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管，屬于嚴重違反國家有關(guān)安全規(guī)定和民爆器材產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)性能規(guī)定的行為，不應定性為非法制造爆炸物品的行為。參照上述規(guī)定，本案劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第9條第1項規(guī)定的“違法或犯罪”情形。3《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第9條 ：“職工由于下列情形之一造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷：（一）違法或犯罪；（二）自殺或自殘；（三）斗毆；（四）酗酒；（五）蓄意違章；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。”原米泉市勞動局作出第24號《決定》的理由和依據(jù)，與本案事實和有關(guān)規(guī)定不符，不予支持。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院（2006）新行再字第2號行政判決認定劉自榮改制雷管行為是為了避免因工作失誤受到處罰，而不是為了企業(yè)的合法利益或重大利益，并據(jù)此判決維持昌吉回族自治州中級人民法院（2002）昌中行終字第32號行政判決，屬于認定事實證據(jù)不足，適用法律不當，應予糾正。最高人民檢察院抗訴理由成立，予以采納。

第三，該案堅持法律評價和政策考量相結(jié)合，確立了在工傷保險法律規(guī)范中“應當認定工傷”規(guī)定不明確時應從寬適用，以及工傷認定行政案件中有關(guān)“本單位利益”界定標準兩項規(guī)則，充分體現(xiàn)了對勞動者合法權(quán)益的保護。

工傷保險是指依法為在生產(chǎn)、工作中遭受事故傷害或者患職業(yè)性疾病的勞動者及其親屬提供醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟補償、醫(yī)療和職業(yè)康復等物質(zhì)幫助的一種社會保障制度，直接涉及勞動者合法權(quán)益的保護。本案爭議系起因于工傷保險認定。對于本案的基本事實和證據(jù)，法院與行政機關(guān)之間、上下級法院之間、法院與檢察院之間均無異議。本案的爭議焦點是如何定性劉自榮擅自改制雷管致傷的行為，這就必然涉及法律適用問題。該案歷經(jīng) 12 年之久，但在最高法院審理前，只有一審法院作出了確認工傷的判決，勞動局和二審、再審法院均認為劉自榮擅自改制雷管致傷不屬于工傷，主要原因就在于對法律規(guī)范中具體條款的適用存在事實認識和法律理解不同。

本案當事人劉自榮的工傷事故發(fā)生于 2001年，當時《工傷保險條例》尚未出臺，應適用1996年勞動部制定的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》進行工傷確認。4《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》已經(jīng)被2003年國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》替代（2004年1月1日起施行；2010年修正，2011年1月1日起施行）?！镀髽I(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條規(guī)定了應當認定工傷的具體情形；第9條規(guī)定了不應認定為工傷的具體情形。米泉市勞動局依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條第4項和第9條第1項的規(guī)定，認為劉自榮的傷害不是發(fā)生在工作時間和工作區(qū)域，且其行為屬違法行為，因此作出不予認定工傷的決定。5《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條：“職工由于下列情形之一負傷、致殘、死亡的，應當認定為工傷……（四）在生產(chǎn)工作的時間和區(qū)域內(nèi)，由于不安全因素造成意外傷害的，或者由于工作緊張突發(fā)疾病造成死亡或經(jīng)第一次搶救治療后全部喪失勞動能力的……”認定劉自榮行為違法的依據(jù)主要是《民用爆炸物品管理條例》和公安部《關(guān)于對未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復》。

本案中，作為最高檢察機關(guān)和最高審判機關(guān)，“兩高”在法律適用方面準確理解法律規(guī)范精神，著眼于維護職工切身利益，堅持法律評價和政策考量相結(jié)合，確定了兩項規(guī)則：一是確立了在有關(guān)工傷保險法律規(guī)范中，對“應當認定工傷”規(guī)定不明確的，應從寬適用的原則；二是確立了工傷認定行政案件中有關(guān)“本單位利益”的界定標準。這兩項規(guī)則對于工傷認定行政案件尺度的把握和統(tǒng)一具有重要的示范意義。值得肯定的是，在當時我國立法技術(shù)相對粗疏的情況下，最高人民檢察院提出抗訴和最高人民法院再審判決都沒有拘泥于機械的文義解釋，僅從法律條文的字面意義來說明法律規(guī)定的含義，而是堅持法律評價和政策思維相結(jié)合，從維護職工切身利益的宗旨出發(fā)，對于有關(guān)工傷保險法律規(guī)范中“應當認定工傷”規(guī)定不明確的采取了從寬適用的原則，而對“不應認定為工傷”的情形則采取了從嚴掌握的原則；同時，對職工因單位工作需要，在非工作場所從事危險工作而受傷的，即使存在一定違規(guī)情形的，也認定為“該工作與本單位重大利益具有直接關(guān)系，從而認定為工傷”。

比如，最高人民檢察院抗訴認為：“雖然劉自榮改制慢發(fā)雷管有避免工人因工作失誤受到處罰的因素，但從根本上說是其身為副礦長為保證生產(chǎn)正常進行，為了避免煤礦生產(chǎn)安全上存在隱患，與其工作相關(guān)聯(lián)，是從事于企業(yè)有利的行為。即使不在工作的時間和區(qū)域，只要劉自榮的行為不構(gòu)成違法、犯罪或蓄意違章，則應對其認定為工傷，享受相應的待遇?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸賹弻徖碚J為，“劉自榮作為副礦長，其基于煤礦正常生產(chǎn)的需要將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系，符合《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第八條第（一）項規(guī)定的情形，應當認定為工傷”。再如，最高人民檢察院抗訴認為，“公安部《關(guān)于對未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復》規(guī)定將火雷管改為電發(fā)雷管屬非法制造爆炸物行為，而劉自榮與余遠貴等人是將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管，不符合該批復規(guī)定情形。公安部公治辦〔2002〕867號《關(guān)于將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中明確答復，對將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品。終審判決對劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品進行了確認，既然劉自榮的行為不應定性為非法制造爆炸物品，其行為就不構(gòu)成違法或犯罪”。米泉市勞動局第24號《決定》適用公安部《關(guān)于對未經(jīng)許可將火雷管改為電發(fā)雷管的行為如何處理問題的批復》和《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第9條第1項的規(guī)定認定劉自榮不屬工傷，適用法律錯誤；終審判決先認定“改制雷管的行為屬于嚴重違反國家有關(guān)安全規(guī)定和民爆器材產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)性能規(guī)定的行為，具有一定的社會危害性”，從而認定“米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規(guī)正確”，是錯誤的。最高人民法院再審判決認為，公安部《關(guān)于對將瞬發(fā)電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中指出，雷管中含有多種爆炸物質(zhì)，在沒有任何防護的條件下擅自改制雷管，雖嚴重違反國家有關(guān)安全規(guī)定，但不能定性為非法制造爆炸物品行為。故劉自榮將瞬發(fā)電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于“犯罪或違法”情形，應當認定為工傷。

應當說，“兩高”的認定，向有利于保護勞動者權(quán)益的方面進行解釋，完全契合《企業(yè)職工工傷保險試行辦法 》第1條的立法目的，即“為了保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復的權(quán)利，分散工傷風險，促進工傷預防”；同時，也符合《勞動法》對勞動者權(quán)利保護的立法精神。從解釋的思路看，“兩高”對劉自榮改制雷管行為的動機和目的，沒有簡單地認為是“避免工人因工作失誤遭受處罰”，而是既結(jié)合了劉自榮副礦長的崗位職責；又結(jié)合了事發(fā)時的客觀現(xiàn)實，即一方面確實存在安全隱患，另一方面因炮工無法下井從而影響煤礦生產(chǎn)，從而認定其行為“與本單位工作需要和利益具有直接關(guān)系”；對劉自榮在工人宿舍改制雷管的行為，沒有簡單地認定為“未經(jīng)領(lǐng)導指派，屬個人私自制造行為”，而是綜合劉自榮的職責、改制雷管的目的、改制行為的背景等因素分析判斷其行為的性質(zhì)不屬于違法犯罪，從而得出應當認定為工傷的結(jié)論。