公益性組織在行政法上地位的發(fā)展
——中華環(huán)保聯(lián)合會案的貢獻和意義

楊偉東 中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授

中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局環(huán)境信息公開案（以下簡稱中華環(huán)保聯(lián)合會案）看似小案，但卻蘊含著豐富的法律意象。公益性組織在此案中地位的確認，不僅對政府信息公開申請人資格的拓寬和行政訴訟原告資格的延展，而且對推動行政法上公益保護的可能發(fā)展，皆有積極意義。

一、波瀾不驚的案情背后的司法難題

僅以案情觀之，中華環(huán)保聯(lián)合會案似乎既無復雜的案件事實，也無重大的法律問題。中華環(huán)保聯(lián)合會向修文縣環(huán)保局提出公開一公司相關環(huán)境信息申請，但該局逾期未予答復而成訴。案情簡單，事實清楚，原告、被告雙方?jīng)]有提出明顯對立的具有重要法律意義的爭議點，法院概括的案件爭議焦點即中華環(huán)保聯(lián)合會“提交的信息公開申請是否明確具體”并不構成重大、難解的法律問題，修文縣環(huán)保局對信息公開之申請逾期未作出任何答復和處理應認定為違法的可爭辯空間有限。不過，此案中未引起原、被告雙方真正對峙的三項重要信息，恰恰是給司法帶來難題的關鍵點。

第一，中華環(huán)保聯(lián)合會的公益性組織身份。此案的原告中華環(huán)保聯(lián)合會是“經(jīng)國務院批準，民政部注冊，（原）國家環(huán)?？偩种鞴埽蔁嵝沫h(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的非營利性的全國性社會組織”。1李恒遠：《中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)展歷程》，載《環(huán)境保護》2007年第19期。引文中“（原）”為筆者所加。中華環(huán)保聯(lián)合會是公益性組織，而非普通組織。

第二，申請信息公開的目的是用于環(huán)境民事公益訴訟。此案中，中華環(huán)保聯(lián)合會之所以申請公開信息，不是為自身權益，而是因其提起環(huán)境公益訴訟，起訴涉案公司超標排放工業(yè)污水，需要該公司的相關環(huán)保資料。故，其信息公開申請帶有明顯的公益性。

第三，中華環(huán)保聯(lián)合會起訴時聲稱提出的是“行政公益訴訟”。此案發(fā)生時行政公益訴訟在法律上尚無根據(jù)，實踐中雖不乏公民、組織提起行政公益訴訟的嘗試，結(jié)果基本以失敗告終。2參見黃學賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點期間相關案例和〈行政訴訟法〉修正案的分析》，載《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2018年第2期。即使2017年6月全國人大常委會通過的《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》32017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第28次會議通過。，正式確立行政公益訴訟制度，享有起訴資格者只有檢察院。在此背景下，直接聲明提起的訴訟為行政公益訴訟是罕見的。然而，對此被告并未提出異議，法院也未專門論及這一點。

在以保護私益為核心和指向的行政法，特別是行政訴訟制度架構下，一個公益性組織為公益訴訟而申請政府信息公開，未獲答復后向法院聲稱提起的是行政公益訴訟，是中華環(huán)保聯(lián)合會案中隱含的但卻帶有強烈沖擊力的案件內(nèi)在沖突與矛盾，表現(xiàn)出與既有制度之間足夠的張力和緊張關系，是擺在法院面前真正棘手的重大問題。

二、中華環(huán)保聯(lián)合會案的貢獻

面對可能引發(fā)諸多紛爭的重大問題，在中華環(huán)保聯(lián)合會案判決書中，既無長篇宏論，也無大詞炫語，于輕描淡寫之中給出了司法的選擇和答案。

（一）確認公益性組織具有申請政府信息公開的資格

何者有權申請政府信息公開，是政府信息公開制度的重要問題，決定了此項制度的門檻?！墩畔⒐_條例》第13條規(guī)定：“……公民、法人或者其他組織……可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要……申請獲取相關政府信息?！睂@一規(guī)定中的“自身”“特殊需要”作何理解，學術界和實務界形成了兩極的看法。一種見解把“自身”“特殊需要”僅視為善意的提醒，而不是限制，主張任何人皆有權申請信息公開。另一種看法則把這些規(guī)定理解為“利害關系”，主張公民、組織須只有為自身的個體利益時方有資格作為申請人。

毫無疑問，前一種見解應和了現(xiàn)代信息公開制度的價值導向和基本要求?，F(xiàn)代意義的信息公開制度的確立帶來的最大變化之一，是摒棄了只有“利害關系人”才有申請資格的限制，允許“任何人”申請信息公開。這一變化表明信息公開的重大轉(zhuǎn)換：政府向任何有權益的公民開放，以造就知情的選民（informed electorate）。4Charles H. Koch Jr., "The Freedom of Information Act: Suggestions for Making Information Available to the Public",Maryland Law Review, 1972, Vol. XXXII, No. 3, p. 194.現(xiàn)代“信息公開制度的特色就在這里”，“從制度的構成來看，與行政程序具有案件性的觀念相對，信息公開卻沒有這種觀念”。5［日］鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第217頁。

然而，這一見解對于政府信息公開制度剛剛發(fā)展起來的國家而言，要獲得無論是理論界還是實務界的接納并非易事。樸素的質(zhì)疑是，“僅僅憑借其中華人民共和國的‘公民’身份，就可不論行政區(qū)劃、不論級別、不問事由，向中華人民共和國境內(nèi)的任何級別政府、任何部門乃至任何公務員申請任何信息的公開”，“總覺有頗為不妥之處”。6秦小建：《政府信息公開的憲法邏輯》，載《中國法學》2016年第3期。更為嚴厲的詰難是，如此安排混淆了主權邏輯和治理邏輯，脫離乃至僭越政府治理邏輯。在這樣的觀念主導下，盡管有法院和法官對政府信息公開申請人的確定持寬松態(tài)度，但司法的總體立場傾向于把“特殊需要”理解為有法律上的利害關系。對直接涉及申請人自己權益，特別是財產(chǎn)權益的申請，法院通常會認可申請人有“特殊需要”。相反，涉及監(jiān)督這類帶有公共性問題的信息申請，法院則基本認定申請人沒有“特殊需要”或者沒有提供證據(jù)證明有此需要。7參見楊偉東：《政府信息公開申請人資格及其對行政訴訟原告資格的發(fā)展——以中華環(huán)保聯(lián)合會訴修文縣環(huán)保局案為分析基點》，載《行政法學研究》2017年第1期。因此，有學者認為，目前我國信息公開制度還不是“政治參與民主型”, 而是“生活需求實用型”。8倪洪濤：《依申請信息公開訴訟周年年度調(diào)查報告——基于透明中國網(wǎng)刊載的40宗涉訴案的考察》，載《行政法學研究》2009年第4期。造成這一局面的原因是多元的，既有公民、組織自身原因，也有行政機關和法院所持立場所致。

中華環(huán)保聯(lián)合會案以鮮明的立場認定為公益訴訟而申請信息公開的公益性組織——中華環(huán)保聯(lián)合會具有信息公開申請人資格，法院的判決指出：“依法獲取環(huán)境信息，是公民、法人和其他組織的一項重要權利，是公眾參與環(huán)境保護、監(jiān)督環(huán)保法律實施的一項重要手段?！笨d此案的《最高人民法院公報》裁判摘要則更進一步，明確指出“具有維護公眾環(huán)境權益和社會監(jiān)督職責的公益組織，根據(jù)其他訴訟案件的特殊需要，可以依法向環(huán)保機關申請獲取環(huán)保信息。在申請內(nèi)容明確具體且申請公開的信息屬于公開范圍的情況下，人民法院應當支持” 。9《中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局環(huán)境信息公開案》，載《最高人民法院公報》2013年第1期。

因此，可以說中華環(huán)保聯(lián)合會案通過賦予公益性組織信息公開申請人資格，拓寬了信息公開申請人的范圍，為助推我國邁向“政治參與民主型”或者社會監(jiān)督型信息公開貢獻了具有重要導向意義的力量。

（二）確認公益性組織具有行政訴訟原告資格

行政訴訟原告是行政訴訟的啟動者，是行政爭議或行政訴訟重要一方。由于行政行為影響廣泛，涉及利益主體可能眾多，何者有權啟動行政訴訟是行政訴訟需要審慎處理的事項。自我國確立行政訴訟制度以來，行政訴訟原告資格經(jīng)歷了不斷拓寬的過程，由管理相對人標準向法律上利害關系標準或者利害關系人標準發(fā)展。102014年修訂后的《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！迸c修訂前的行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定相比，該規(guī)定更為全面。不過，是否確立了新標準，即“利害關系人標準”。換言之，“利害關系人標準”是否比“法律上利害關系”更為寬泛，尚需觀察。不過，這一拓寬總體上采用了循序漸進的方式。

政府信息公開訴訟作為新型行政訴訟，如何設置原告資格是重要問題，不僅關乎政府信息公開制度的運行，也關系到行政訴訟制度的發(fā)展。2010年，最高人民法院發(fā)布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》112010年12月13日最高人民法院審判委員會第1505次會議通過，2011年7月29日公布，自2011年8月13日起施行?？傮w上采取了開放立場。根據(jù)規(guī)定，對依申請公開的申請人而言，凡其申請遭到拒絕或者對答復不滿意者，均有權向法院起訴。這事實上形成了如下安排：公民、組織申請公開政府信息，行政機關不予答復或者作出回復，申請人即有資格提起行政訴訟。

不過，信息公開采取如此寬泛的原告資格范圍，能否與行政訴訟一般原告資格兼容不可避免帶來質(zhì)疑。有觀點指出，“如果逾越行政訴訟原告資格法定標準”，即公民、法人或者其他組織“須證明與公開的政府信息之間存在法律上的利害關系”，若借《政府信息公開條例》“創(chuàng)設完全公益性行政訴訟，有悖于《立法法》第8條所規(guī)定的法律保留事項”。12王振清：《政府信息公開訴訟原告資格問題研究》，載《行政法學研究》2009年第4期。因此，即使是“獲取政府信息的權利是寬泛的，但是通過行政訴訟的形式尋求司法救濟，則要考慮有限的司法資源及行政、司法救濟制度的設計”，“起訴人應當符合‘三需要’條件，并認為合法權益受到侵犯這是原告資格的基本條件”。13浙江省高級人民法院課題組：《政府信息公開行政訴訟案件疑難問題研究——以浙江法院審理的行政案件為實證樣本》，載《行政法學研究》2009年第4期。

如果說中華環(huán)保聯(lián)合會案是以直接而鮮明的方式表明了對公益性組織為公益性目的申請政府信息公開資格的支持和鼓勵的話，那么在原告資格方面，此案則以實際行動含蓄地肯認了公益性組織的行政訴訟原告資格。面對中華環(huán)保聯(lián)合會聲稱提出的是行政公益訴訟，更要面對不能把政府信息公開訴訟演變?yōu)樾姓嬖V訟的質(zhì)疑，法院在判決書中未將其作為重要問題加以闡述和分析，刊載此案的《最高人民法院公報》亦未在摘要中指明這一點，然而法院受理此案并作出原告勝訴的判決，《最高人民法院公報》刊載此案，皆以實際行為肯定公益性組織的行政訴訟原告資格，至少在政府信息公開領域如此。我國現(xiàn)行的行政訴訟制度基本采用的是保護當事人私人利益的制度安排，如此性質(zhì)的組織能成為行政訴訟的原告，顯然打破了現(xiàn)有行政訴訟安排，在行政訴訟中有特殊的意義。

三、公益性組織在行政法上的新地位？

一直以來，公益性組織在行政法制度上的地位不明晰，行政法理論對此缺乏相應的關注。14日本學者鹽野宏教授曾指出，行政法學上有一個現(xiàn)象，即沒有將民法上的公益法人作為研究對象。［日］鹽野宏：《論行政法上的“公益”——以公益法人制度改革為契機》，肖軍譯，載王貴松主編：《憲政與行政法治評論》（第5卷），中國人民大學出版社2011年版，第252頁。這既與政府治理過多強調(diào)行政自身作用、手段的理念和模式有關，也與行政法制度過分關注個體權益的保護和救濟安排密不可分。就中華環(huán)保聯(lián)合會案涉及的政府信息公開和行政訴訟而言，政府信息公開的功能常常被嚴重限縮為只是為了滿足普通公民、組織個體利益的需要，如此理解之下，公益性組織為公益的信息公開訴求不可能得到滿足。同樣，我國行政訴訟的基礎定位是保護個體權益，2014年修訂的行政訴訟法強化了我國行政訴訟制度實現(xiàn)行政訴訟基礎定位的導向及其制度保障。雖然之后行政訴訟法的再度修訂建立了行政公益訴訟，為行政訴訟注入了公益功能，但并沒有像《民事訴訟法》那樣賦予公益性組織相應的權利。15以《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定為基礎，2013年修訂的《消費者權益保護法》第47條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！?014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?/p>

通過前文分析可以發(fā)現(xiàn)，公益、公益性組織、行政公益訴訟是中華環(huán)保聯(lián)合會案中的關鍵詞匯，盡管出現(xiàn)頻率不高，但卻是此案的真正價值之所在，而司法對公益性組織及其公益性目的活動的認可和支持，某種意義上賦予了公益性組織在行政法上新的作用空間。

政府信息公開作為行政法的新生領域，以開放性的制度安排（寬泛的信息范圍、寬松的申請人資格和有彈性空間的原告資格）形成了具有一定獨特性的行政法制度，為公益性組織創(chuàng)造了可發(fā)揮作用的空間。中華環(huán)保聯(lián)合會案正是借助于政府信息公開領域肯定和認可了公益性組織在行政訴訟中的地位。然而，在政府信息公開領域之外，公益性組織為公益目的的活動空間，特別是在行政訴訟中的作用，則仍是未知數(shù)。

毫無疑問，在當前行政訴訟注重個體權益保護的定位之下，保護公共利益和捍衛(wèi)行政法治的客觀訴訟需要走多遠、能走多遠，是值得研究的重要課題。不過，我國行政訴訟制度應在保護個體權益的基礎上給予公共利益保護和行政法治捍衛(wèi)以合理空間，這是發(fā)展方向和潮流。在此發(fā)展中，應給予公益性組織一席之地！