社會關(guān)注對推動法治建設(shè)進(jìn)程具有重要作用
——麻某訴公安局行政行為違法及賠償糾紛案點(diǎn)評

王周戶 西北政法大學(xué)地方政府法治建設(shè)研究中心主任、教授

該案件能夠入圍“推進(jìn)中國法治進(jìn)程的十大行政訴訟案例”，我認(rèn)為主要取決于兩方面因素：一方面是當(dāng)事人通過訴訟向兩級公安機(jī)關(guān)提出500萬元精神賠償?shù)恼埱?，但因缺乏法律依?jù)而未予以支持從而引發(fā)社會對相關(guān)法律制度的廣泛爭議；另一方面就是當(dāng)時(shí)被媒體曝光公安機(jī)關(guān)兩個(gè)荒唐的行為，即將麻某認(rèn)定為“嫖娼”和對麻某進(jìn)行處女鑒定而組合稱為“處女嫖娼案”，使該案從一審到二審一直成為社會關(guān)注熱點(diǎn)。但媒體對案件的關(guān)注及其報(bào)道帶有較強(qiáng)的新聞性、輿論性和社會性等色彩，作為影響法治進(jìn)程的行政訴訟案件，本文將以當(dāng)事人的訴訟請求和法院通過審理后形成的裁判內(nèi)容與結(jié)果為基礎(chǔ)，客觀評價(jià)該案在法治進(jìn)程中的價(jià)值和作用。

一、基于當(dāng)事人訴訟請求所形成的主要爭議焦點(diǎn)

原告麻某訴咸陽市公安局和涇陽縣公安局行政行為違法及賠償糾紛案，原告在一審訴訟中共提出了10項(xiàng)訴訟請求：（1）確認(rèn)咸陽市公安局遲延作出第11號申訴裁決書違法；（2）確認(rèn)涇陽縣公安局第200110001號治安管理處罰裁決書違法；（3）確認(rèn)涇陽縣公安局強(qiáng)制傳喚、非法限制原告人身自由事實(shí)行為違法；（4）確認(rèn)咸陽市公安局要求原告做醫(yī)學(xué)鑒定事實(shí)行為違法；（5）確認(rèn)涇陽縣公安局對原告訊問程序、實(shí)體內(nèi)容違法；（6）確認(rèn)涇陽縣公安局對原告使用械器、械具違法；（7）判令兩被告公開賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)；（8）判令咸陽市公安局賠償精神損失費(fèi)100萬元，涇陽縣公安局賠償精神損失費(fèi)400萬元；（9）判令誤工費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、通訊費(fèi)、材料費(fèi)、法律援助費(fèi)9560元，由咸陽市公安局賠償1000元，涇陽縣公安局賠償8560元；（10）判令兩被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)。

基于上述訴訟請求，結(jié)合行政案件審理所要遵循的相關(guān)法律規(guī)定，本案的爭議焦點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：

第一，行政訴訟的受案范圍是以具體行政行為作為案件受理?xiàng)l件和審理對象的。因此，訴訟請求審查的具體行政行為與所訴具體行政行為的違法情形，即認(rèn)為具體行政行為不合法的理由，屬于兩個(gè)不同層面的問題，是不能混同的。如本案中當(dāng)事人提出的第3、5、6項(xiàng)訴訟請求，強(qiáng)制傳喚與強(qiáng)制傳喚下實(shí)施訊問狀態(tài)下的人身自由受到限制、訊問程序違法、實(shí)體內(nèi)容違法、違法使用械器械具等，是否能夠必然導(dǎo)致成為一項(xiàng)獨(dú)立的審理與裁判行為對象，屬于具有爭議的問題。

第二，在原具體行政行為已因違法而被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷的情況下，當(dāng)事人還能否提出確認(rèn)該具體行政行為違法的訴訟請求。由于被告涇陽縣公安局針對原告所作出的治安處罰裁決，在復(fù)議期間已被咸陽市公安局因違法而撤銷，在此情形下，原告還能否將確認(rèn)其違法作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請求。

第三，在被告涇陽縣公安局辦案人員不承認(rèn)，同時(shí)也無足夠證據(jù)證明被告辦案人員存在違法行為的情形下，原告能否要求確認(rèn)強(qiáng)制傳喚訊問期間被告對其毆打、虐待、侮辱行為的違法事實(shí)以及如何予以認(rèn)定；對原告被釋放后第三天去醫(yī)院看傷病及其以后的醫(yī)療花費(fèi)、誤工損失等，由于是間隔了三天后的醫(yī)療診斷，在被告不予認(rèn)可和沒有其他證據(jù)情況下，能否認(rèn)定應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)賠償責(zé)任，均成了該案爭議問題。

第四，對于咸陽市公安局委托醫(yī)院對原告進(jìn)行處女膜醫(yī)學(xué)鑒定行為性質(zhì)如何認(rèn)定，即是否屬于具體行政行為，尤其是被告咸陽市公安局在已于2011年2月8日作出申訴復(fù)議裁決書撤銷了涇陽縣公安局治安處罰裁決書情況下，卻還于2月10日委托咸陽市第二人民醫(yī)院對原告進(jìn)行了處女膜醫(yī)學(xué)鑒定，且被告咸陽市公安局也稱該鑒定結(jié)論與申訴裁決無關(guān)，那么對原告而言，該委托鑒定屬于什么性質(zhì)的行為以及是否合法，也是案件爭議問題。

第五，咸陽市公安局對涇陽縣公安局治安處罰裁決行政復(fù)議期間，給予被申請人涇陽縣公安局進(jìn)行答復(fù)以及提交證據(jù)時(shí)間是否應(yīng)當(dāng)計(jì)算在復(fù)議審理的法定期限內(nèi)，從而能否據(jù)此認(rèn)定咸陽市公安局作出的行政復(fù)議決定屬于遲延而違法。原告堅(jiān)持認(rèn)為《治安管理處罰條例》只規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)并作出復(fù)議決定的期限是5天，并未規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)予以排除的時(shí)間情形，因此屬于遲延作出復(fù)議裁決的程序違法行為，也是爭議問題。

第六，原告要求兩被告在媒體上公開道歉的訴訟請求應(yīng)否或者能否得到支持，也是案件突出爭議問題之一。原告認(rèn)為，兩被告的行為對其名譽(yù)權(quán)的侵害在全國范圍內(nèi)造成重大影響，據(jù)此應(yīng)當(dāng)在媒體上公開賠禮道歉。被告涇陽縣公安局認(rèn)為，由于原告缺乏其所主張的應(yīng)當(dāng)賠禮道歉范圍內(nèi)的損害事實(shí)依據(jù)，根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，被告只能在違法行政行為侵權(quán)范圍內(nèi)向原告公開賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)；而被告咸陽市公安局認(rèn)為，自己所作出的行為不存在違法之處，并未侵犯原告名譽(yù)權(quán)。

第七，原告請求被告承擔(dān)500萬元精神損害賠償是否具有法律依據(jù)或者能夠適用什么法律規(guī)定，屬于本案爭議最大的問題。原告認(rèn)為，兩被告的行政行為對其造成了極大的精神損害，且國家賠償法未禁止對精神損害進(jìn)行賠償，可以參照民法通則有關(guān)條款規(guī)定給予賠償。兩被告認(rèn)為，國家賠償與民事賠償是兩種不同的賠償法律制度，國家賠償是依法賠償，因而原告請求精神損害賠償沒有法律依據(jù)。

二、對兩審法院審理認(rèn)定事實(shí)和裁判項(xiàng)的評析

從兩審法院的行政判決書內(nèi)容及其結(jié)論來看，可以形成如下認(rèn)識：

第一，一審法院經(jīng)過審理分別以兩個(gè)判決項(xiàng)確認(rèn)了涇陽縣公安局傳喚行為并限制人身自由23小時(shí)的具體行政行為違法、使用械器械具行為違法，而二審法院判決書將一審的上述兩個(gè)判決項(xiàng)變更為一個(gè)判決項(xiàng)，即確認(rèn)涇陽縣公安局對原告訊問時(shí)使用械器械具、毆打并限制其人身自由23小時(shí)的行政行為違法。二審判決書在內(nèi)容上排除了對傳喚行為違法性的確認(rèn)，增加了對毆打行為的確認(rèn)，并在該判決項(xiàng)下將這些行為籠統(tǒng)歸結(jié)為一個(gè)行政行為。其實(shí)二審判決書采取這種方式對原告提出的多項(xiàng)訴訟請求進(jìn)行處理，既是一種無奈之舉，也是一種較好的判決技巧。之所以這樣說，是因?yàn)樵谛姓ɡ碚撋嫌行姓尚袨榕c行政事實(shí)行為的劃分，比如毆打行為就被劃入行政事實(shí)行為，但這樣的理論劃分既未得到相關(guān)制度的明確認(rèn)可，在實(shí)踐中也未得到普遍采用。還有就強(qiáng)制傳喚而言，傳喚訊問行為實(shí)施狀態(tài)下必然會伴隨著對被傳喚者人身自由的相應(yīng)限制（法律規(guī)定在8或者24個(gè)小時(shí)之內(nèi)），因而應(yīng)當(dāng)將傳喚與限制人身自由分別劃分為兩個(gè)行政行為還是一個(gè)行政行為來予以審理審查和作出裁判，成為司法實(shí)踐中的難題。所以二審法院干脆將這些都?xì)w入一個(gè)行政行為之中予以認(rèn)定裁判，既有效實(shí)現(xiàn)了對原告多個(gè)訴訟請求事項(xiàng)內(nèi)容作出了裁判上的回應(yīng)以及保護(hù)，也避免了糾纏于理論上本身就很難說清楚的行政法律行為與行政事實(shí)行為界分之中究竟應(yīng)當(dāng)作出幾個(gè)判決項(xiàng)為宜。

第二，一、二審法院均確認(rèn)了咸陽市公安局委托醫(yī)院對原告做醫(yī)學(xué)鑒定的具體行政行為違法。無論原告是自行前往還是公安局工作人員帶領(lǐng)其前往醫(yī)院，只要咸陽市公安局向醫(yī)院出具了委托書，就形成了咸陽市公安局與醫(yī)院之間的一種公務(wù)關(guān)系，那么醫(yī)院對原告進(jìn)行醫(yī)學(xué)鑒定就是該公務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。因而一審法院將其認(rèn)定為一種行政行為未嘗不可。無論該鑒定行為與申訴裁決書之間是否有關(guān)，都無法說明咸陽市公安局實(shí)施鑒定行為在法律依據(jù)、法定事實(shí)條件和法定職責(zé)方面的合法性、正當(dāng)性，其行政行為也就當(dāng)然屬于違法。

第三，關(guān)于一、二審法院均判決涇陽縣公安局向原告支付違法限制人身自由23小時(shí)即兩天的賠償金74.66元，完全是按照《國家賠償法》的規(guī)定，以國家統(tǒng)計(jì)局公布的上個(gè)年度（2000年）全國在崗職工日平均工資為依據(jù)計(jì)算的，而23小時(shí)不滿一天卻按照兩天來計(jì)算，是基于23小時(shí)橫跨了兩日。關(guān)于判決被告賠償醫(yī)療費(fèi)以及由此產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)和誤工費(fèi)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)是基于被告強(qiáng)制傳喚行為下原告處于被限制人身自由的情形下所形成的傷病，由于公安機(jī)關(guān)權(quán)力及其控制場景的單方優(yōu)勢，如果其不能充分舉證來證明原告?zhèn)∨c其強(qiáng)制傳喚訊問和限制人身自由無關(guān)，則就應(yīng)當(dāng)以傷病作為判定存在毆打行為和存在法律上的因果關(guān)系，并承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，這是對行政訴訟法律制度中被告負(fù)舉證責(zé)任原則的準(zhǔn)確把握與適用，也是行政訴訟與民事訴訟在舉證責(zé)任上的重要區(qū)別之處。

一、二審法院駁回了原告的其他訴訟請求，也就意味著駁回了原告要求確認(rèn)咸陽市公安局的申訴復(fù)議裁決遲延作出違法、確認(rèn)涇陽縣公安局的治安處罰裁決違法、要求兩被告在媒體上公開賠禮道歉和支付精神損害賠償500萬元的訴訟請求。

首先，法院就申訴復(fù)議裁決書在判決上不支持原告要求確認(rèn)遲延作出違法的訴訟請求結(jié)果依法應(yīng)當(dāng)是成立的。因?yàn)榘凑招姓?fù)議法規(guī)定，被申請人涇陽縣公安局也屬于復(fù)議程序當(dāng)事人，既應(yīng)當(dāng)依法履行復(fù)議程序義務(wù)，也享有行政復(fù)議程序權(quán)利，因而對其在接到咸陽市公安局送達(dá)的復(fù)議申請書副本在法定期間進(jìn)行答復(fù)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)不計(jì)算在作出申訴復(fù)議裁決期限內(nèi)。但一審法院認(rèn)為“程序并非獨(dú)立的具體行政行為，原告對申訴裁決書無異議，單獨(dú)就程序問題起訴，不屬于行政訴訟受案范圍，該請求予以駁回”作為判決理由是存在問題的。程序一般而言確實(shí)不是獨(dú)立的具體行政行為，但因程序違法作為理由請求確認(rèn)甚至請求撤銷具體行政行為應(yīng)當(dāng)是可以的，同時(shí)行政訴訟法也規(guī)定了“違反法定程序”本身就是認(rèn)定行政行為違法并予以撤銷的一種情形。因此，一審判決書認(rèn)為原告僅就程序違法提出訴訟請求不屬于受案范圍的理由是存在問題的。

其次，法院駁回原告要求確認(rèn)被告涇陽縣公安局治安處罰裁決書違法是依法能夠成立的。咸陽市公安局以違法為由撤銷了涇陽縣公安局治安處罰裁決書，說明該處罰裁決書的違法性已經(jīng)在申訴復(fù)議裁決書中得到了認(rèn)定，并自復(fù)議決定書成立時(shí)起就產(chǎn)生了法律效力。

再次，就原告要求在媒體上公開賠禮道歉的請求被駁回而言，應(yīng)當(dāng)說一、二審法院的判決總體上是沒有問題的。因?yàn)樵诿襟w對本案報(bào)道之前，其對原告所作的認(rèn)定“嫖娼”治安處罰裁決就已被咸陽市公安局撤銷，違法行政行為對原告的侵害及其危害性在相應(yīng)范圍內(nèi)已被制止了。至于媒體后來的大范圍報(bào)道所造成的影響，不是被告行政行為所致，二者之間不存在法律上的因果關(guān)系，何況媒體對該案報(bào)道的本身應(yīng)該是一種正面的輿論監(jiān)督，而且目的也都是在于維護(hù)原告合法權(quán)益，使全社會都相信原告是無辜的受害者。因此，違法行政行為侵權(quán)范圍與媒體報(bào)道范圍不是同一個(gè)法律概念和法律事實(shí)，應(yīng)當(dāng)說在媒體報(bào)道范圍內(nèi)不存在對原告名譽(yù)權(quán)的損害。

最后，法院對原告請求賠償精神損失費(fèi)500萬元未予以支持，在當(dāng)時(shí)法律制度下應(yīng)當(dāng)是成立的。盡管國家賠償制度是在民事賠償制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，但在傳統(tǒng)民法理論中一直將國家賠償視為民事賠償中的特別賠償，因而當(dāng)對國家賠償有了專門特別規(guī)定時(shí)，就會依據(jù)國家賠償法律制度的規(guī)定作為適用依據(jù)；在法律沒有明確規(guī)定的情況下，民法通則的規(guī)定很難成為國家賠償法的補(bǔ)充而予以同時(shí)適用。當(dāng)然通過法治實(shí)踐可以看出，當(dāng)時(shí)國家賠償法在規(guī)定上是存在缺陷的，但那屬于立法層面并需要通過修改完善法律制度予以解決的問題，作為適用法律審理裁決案件為職能履行特征的法院，無法運(yùn)用司法裁判去彌補(bǔ)和解決屬于立法層面的問題。

三、該案件對推進(jìn)中國法治進(jìn)程的影響與意義

第一，該案件的審理與裁判，應(yīng)當(dāng)說對后來國家賠償法的修改起了很大的推動作用。

精神損失可分為物質(zhì)性（有形）的精神損失和精神性（無形）的精神損失，前者是指對生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)、人身自由權(quán)等人格權(quán)的損害，后者是指對名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等人格權(quán)的損害。原國家賠償法中規(guī)定的生命賠償金、殘疾賠償金、人身自由賠償金包含了對物質(zhì)性精神損害的賠償，而對侵犯名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)情形的，只規(guī)定了在侵權(quán)范圍內(nèi)消除影響、賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)，并未規(guī)定要支付賠償金。至于當(dāng)初國家賠償立法時(shí)是否就名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付賠償金，相信贊成或者反對者各自都有相應(yīng)理論為支撐的，但在任何一方理論觀點(diǎn)都沒有能夠成為壓倒性地占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢情況下，受社會發(fā)展階段性和體制、觀念以及國家賠償制度剛起步等因素影響下，對侵犯名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)行為不規(guī)定支付賠償金的主張就成為立法制度設(shè)置上的選擇。但該案件的發(fā)生，面對受害人權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害卻在法律制度上缺乏支持和保障的客觀事實(shí)，無論法律界人士還是社會其他各界人士，每當(dāng)議論到該案件時(shí)就會指出國家賠償法應(yīng)該予以修改，或者每當(dāng)談到應(yīng)當(dāng)修改國家賠償法時(shí)就會以該案為例，使國家賠償法中應(yīng)當(dāng)對侵犯名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)行為規(guī)定支付賠償金的主張及其理由占據(jù)了壓倒性優(yōu)勢，也就有了后來2012年國家賠償法相關(guān)修正內(nèi)容的增加。

第二，法院依法公開審理和作出裁判，很好地詮釋了行政審判以及行政訴訟制度的專業(yè)特點(diǎn)，推進(jìn)了依法行政工作。從當(dāng)年法院對該案審理方式來看，既要面對當(dāng)時(shí)還處于非常強(qiáng)勢地位的公安權(quán)力及其系統(tǒng)，還要面對巨大的新聞媒體及社會輿論壓力，一、二審法院都做到了既全程公開審理該案，開放允許媒體旁聽、錄音錄像、文字記錄等方式進(jìn)行全程報(bào)道，又嚴(yán)格按照行政訴訟法規(guī)定以及行政案件審理規(guī)則開庭審理，并遵循依法行政原則和行政法律制度規(guī)定進(jìn)行法律適用并作出判決，較好地把控了對該案所產(chǎn)生的社會影響力與行政法治所應(yīng)當(dāng)遵循思維及其方法之間的辯證關(guān)系，使該案件的審理與裁判從始至終都遵循著法治化軌道運(yùn)行。比如，針對被告對許多行為事實(shí)不認(rèn)可而原告方又不能提供證據(jù)情況下，法院都能把握行政法核心，即依照行政權(quán)力規(guī)范的理念及其特點(diǎn)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和作出法律裁判。再如，在媒體以及社會輿論幾乎“一邊倒”地追蹤報(bào)道與熱議的情況下，法院依然堅(jiān)持遵循行政案件審理程序和法律規(guī)定依法進(jìn)行裁判，維護(hù)、保證并彰顯了行政案件審理的制度功能與價(jià)值，樹立了司法尊嚴(yán)與權(quán)威。