煤炭資源開發(fā)管理現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

李 軍，喬中鵬，劉治中，杜麗娟，郭曉波，孟麗霞

(國家能源集團(tuán)共享服務(wù)中心有限公司，北京市東城區(qū)，100011)

煤炭是我國的主體能源，煤炭產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱之一[1]。我國煤炭資源賦存量大、分布范圍廣、種類齊全，在已探明的化石能源中，煤炭占比達(dá)到90%以上，同時(shí)，煤炭是我國的主體能源，近年來煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占比例均在55%以上，我國“富煤、貧油、少氣”的能源賦存特征決定了煤炭的主體能源地位短期內(nèi)難以改變[2-3]。

近年來，受全球能源市場(chǎng)劇烈震蕩、能源體系變革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等因素的影響，我國煤炭開發(fā)利用環(huán)境正在經(jīng)歷深刻變化[4-5]，同時(shí)受我國煤炭資源賦存、開發(fā)特征和政策變化的影響[6-8]，煤炭行業(yè)面臨的供需矛盾凸顯、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力增大、煤炭企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等問題愈加突出[9]。在此背景下，開展煤炭資源開發(fā)管理現(xiàn)狀分析，對(duì)明晰行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、總結(jié)行業(yè)發(fā)展問題、指明行業(yè)發(fā)展方向，進(jìn)一步推動(dòng)煤炭行業(yè)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)需求和重大意義。

1 煤炭資源開發(fā)管理現(xiàn)狀分析

1.1 煤炭資源勘查

煤炭勘查資源量方面，截至2022年，我國現(xiàn)有煤炭儲(chǔ)量達(dá)到2 070.12億t。分地區(qū)統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)儲(chǔ)量最高，達(dá)到1 365.32億t，占全國煤炭總儲(chǔ)量的66%，中部地區(qū)次之，儲(chǔ)量和占比分別為589.32億t、28.5%，東部和東北地區(qū)儲(chǔ)量較低，合計(jì)煤炭儲(chǔ)量僅占總儲(chǔ)量的5.6%。分省份統(tǒng)計(jì)，除港澳臺(tái)地區(qū)以外，目前我國36個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有27個(gè)保有煤炭資源，其中煤炭已勘獲儲(chǔ)量最高的5個(gè)省(區(qū))分別為山西、內(nèi)蒙古、新疆、陜西、貴州，現(xiàn)有煤炭儲(chǔ)量均達(dá)到100億t以上，山西省儲(chǔ)量最高，為483.1億t，5省(區(qū))合計(jì)煤炭儲(chǔ)量達(dá)到1 664.45億t，占全國已煤炭總儲(chǔ)量的80.4%。2022年不同區(qū)域不同省(區(qū))煤炭儲(chǔ)量如圖1所示。

圖1 2022年不同區(qū)域不同省(區(qū))煤炭儲(chǔ)量分布情況

2016-2022年煤炭資源勘探投入情況如圖2所示。2016-2019年，煤炭勘查的資金投入位于下降區(qū)間，2019年達(dá)到最低，為10億元。2020年開始出現(xiàn)恢復(fù)性增長，勘查投入資金提高到12.23億元，同比增長22.3%，2021、2022年延續(xù)了增長態(tài)勢(shì)，分別同比增長10.3%、22.5%，投入資金達(dá)到13.49億、16.35億元。我國煤炭資源勘查資金投入集中區(qū)域與大型煤炭生產(chǎn)基地重合度較高，其中陜北及神東煤炭基地雖然開發(fā)程度高，但仍有可觀的資源儲(chǔ)量，為目前煤炭勘查投入最為集中的地區(qū)，其次為黃隴、寧東和云貴基地，而河南、魯西基地淺層煤炭資源量逐漸枯竭，面臨深部勘查難度劇增、勘查回報(bào)率低等問題，資金投入相對(duì)較少，新疆地區(qū)作為煤炭保供接續(xù)的重要地區(qū)，勘查投入資金的增長率為全國最高。

圖2 2016-2022年煤炭資源勘探投入

1.2 煤炭資源開發(fā)

我國煤炭產(chǎn)量維持在較高水平，進(jìn)入21世紀(jì)煤炭產(chǎn)量增速長期大于需求增速，煤炭市場(chǎng)出現(xiàn)供過于求的局面并不斷加劇，隨著對(duì)煤炭產(chǎn)量調(diào)控力度的加大，供需不平衡的形勢(shì)得到緩解。2016年煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策的提出和落實(shí)，進(jìn)一步加速了過剩產(chǎn)能的淘汰，國內(nèi)煤炭市場(chǎng)開始出現(xiàn)供應(yīng)缺口，并由于煤炭需求量增加迅速和產(chǎn)能持續(xù)控制的雙重作用而不斷擴(kuò)大，至2020年煤炭缺口已達(dá)到9.4億t。受新冠肺炎疫情和全球異常氣候影響，國內(nèi)工業(yè)用電和居民用電需求大幅提高，電煤缺口擴(kuò)大，供需形勢(shì)緊張。國家及時(shí)提出煤電保供政策，煤炭產(chǎn)能迅速釋放，2021年、2022年原煤產(chǎn)量達(dá)41.3億、45.6億t，同比增長5.9%、10.4%，達(dá)到歷史新高。2023年第一季度延續(xù)了2022年的強(qiáng)保供態(tài)勢(shì)，原煤產(chǎn)量同比增長5.5%，保持較快增速。2016-2022年原煤產(chǎn)量及增速情況如圖3所示。

圖3 2016-2022年原煤產(chǎn)量及增速

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)仍處于快速發(fā)展時(shí)期，人均能源消費(fèi)量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，能源需求量將持續(xù)穩(wěn)步提高。同時(shí)，我國短期內(nèi)出現(xiàn)穩(wěn)定高效可替代能源的可能性較低，因此，煤炭作為主體能源，未來一段時(shí)間內(nèi)需求量將進(jìn)一步提高。煤炭供給量受市場(chǎng)供需和政策變化影響較大，以增長變化更為穩(wěn)定的發(fā)電量為例，自2016年以來我國發(fā)電總量保持約6%的年均增長率，按照能源供需平衡的要求進(jìn)行測(cè)算，以現(xiàn)有煤炭產(chǎn)能為基準(zhǔn)，在我國達(dá)到碳達(dá)峰時(shí)預(yù)計(jì)將出現(xiàn)9億t左右的煤炭供給缺口。因此為保障煤炭供應(yīng)安全，應(yīng)繼續(xù)促進(jìn)煤炭資源開發(fā)，擴(kuò)大煤炭供給。

基于我國煤炭資源空間分布不均的賦存特征，煤炭生產(chǎn)開發(fā)存在顯著的區(qū)域差異。自2016年以來，除西部地區(qū)以外，其他地區(qū)煤炭產(chǎn)量占全國煤炭總產(chǎn)量的比例均呈下降趨勢(shì)，煤炭生產(chǎn)持續(xù)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)和東北地區(qū)煤炭生產(chǎn)規(guī)模逐漸縮小，中部地區(qū)略有增長。以2022年各省(區(qū))原煤生產(chǎn)為例，全國共有產(chǎn)煤省(區(qū))23個(gè)，較2021年減少1個(gè)。山西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)原煤產(chǎn)量達(dá)到10億t以上；產(chǎn)量超1億t的省(區(qū))共6個(gè)，合計(jì)生產(chǎn)原煤38.8億t，占全國規(guī)模以上原煤產(chǎn)量的86.3%；產(chǎn)量超1 000萬t的省(區(qū))共15個(gè)，合計(jì)生產(chǎn)原煤44.49億t，占全國總產(chǎn)量的99%?！皶x陜蒙新”4省(區(qū))原煤產(chǎn)量位居國內(nèi)前4，合計(jì)原煤產(chǎn)量占比達(dá)到81%，其余19個(gè)省(區(qū))生產(chǎn)總量合計(jì)僅占19%。2022年不同省(區(qū))原煤產(chǎn)量如圖4所示。

圖4 2022年不同省(區(qū))原煤產(chǎn)量

新設(shè)探礦權(quán)與采礦權(quán)的分布是影響資源開發(fā)趨勢(shì)的決定性因素之一。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2020年5月-2023年6月，全國通過招拍掛方式出讓采礦權(quán)38個(gè)，面積共301.08 km2，其中西部地區(qū)出讓采礦權(quán)面積占比超過90%；出讓探礦權(quán)76個(gè)，面積共1 171.53 km2，西部省(區(qū))出讓面積占比同樣超過90%。同時(shí)，新增礦業(yè)權(quán)分布與目前產(chǎn)能分布存在差異性，主要體現(xiàn)在甘肅、新疆地區(qū)新設(shè)置礦業(yè)權(quán)的比例較大。據(jù)此可初步判斷未來煤炭產(chǎn)能將繼續(xù)加速向西部轉(zhuǎn)移集中，西部省(區(qū))將持續(xù)成為我國煤炭供應(yīng)保障的核心區(qū)域。

1.3 煤炭資源管理

對(duì)礦產(chǎn)資源的管理，主要以資源儲(chǔ)量為基礎(chǔ)，圍繞礦業(yè)權(quán)的管理而展開。礦業(yè)權(quán)是能源企業(yè)的核心資產(chǎn)，我國礦業(yè)權(quán)制度的發(fā)展變革先后經(jīng)歷了國家壟斷、無償授予階段，行政主導(dǎo)、有償獲取階段，行政審批、競爭出讓階段和全面推進(jìn)市場(chǎng)化出讓改革階段。我國煤炭礦業(yè)權(quán)管理同樣經(jīng)歷了集中管控、分步授權(quán)、全面放權(quán)等階段，目前審批登記權(quán)限已全部下放至省級(jí)自然資源主管部門。煤炭項(xiàng)目審批管理由地方政府主導(dǎo)，煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃由地方組織編制，規(guī)劃總規(guī)模300萬t/a及以上的礦區(qū)報(bào)國家發(fā)展改革委審批，300萬t/a以下的由省級(jí)發(fā)展改革委審批，報(bào)國家發(fā)展改革委備案。

近年來，為進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理制度，相關(guān)主管部門相繼出臺(tái)了多個(gè)管理辦法[10-12]，如礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則、出讓收益征收辦法、自然資規(guī)〔2023〕6號(hào)等，主要在改革礦業(yè)權(quán)出讓方式、調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限、保障礦業(yè)權(quán)人開展勘查開采工作、調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益征收方式等方面提供政策支持，主要政策文件及改革重點(diǎn)見表1。

表1 近年來我國礦業(yè)權(quán)制度發(fā)展主要政策法規(guī)及改革重點(diǎn)

2 煤炭資源開發(fā)管理問題分析及建議

2.1 問題分析

(1)煤炭采出率較低，存在資源浪費(fèi)問題。我國部分地區(qū)煤炭資源賦存條件復(fù)雜、采出難度大，同時(shí)在資源開發(fā)管理過程中還存在著勘探不到位、資源回收監(jiān)管機(jī)制欠缺、產(chǎn)業(yè)集中程度不夠高等問題，造成我國煤炭資源采出率偏低、資源浪費(fèi)的情況。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國煤炭資源平均采出率低于60%，其中地方煤炭企業(yè)的資源采出率僅為40%～50%，而部分發(fā)達(dá)采煤國家的資源采出率可達(dá)到80%以上，意味著采出相同的煤炭量，我國比發(fā)達(dá)采煤國家多消耗約34%的資源儲(chǔ)量，部分礦井由于存在較為嚴(yán)重的資源浪費(fèi)問題，可采年限大幅縮短。資源浪費(fèi)問題一定程度上降低了煤炭持續(xù)、穩(wěn)定供給能力，不利于保障我國能源安全。

(2)煤炭礦業(yè)權(quán)出讓全面放權(quán)配套約束缺失。礦業(yè)權(quán)出讓全面授權(quán)地方，國家對(duì)煤炭資源統(tǒng)籌配置開發(fā)能力削弱。自然資規(guī)〔2023〕6號(hào)文延續(xù)了自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)文的規(guī)定，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限全部下放到省級(jí)自然資源主管部門，省級(jí)自然資源主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)調(diào)控自主性大幅增強(qiáng)，這就導(dǎo)致國家對(duì)大型煤炭礦區(qū)的總體開發(fā)主導(dǎo)權(quán)及在特殊時(shí)期的控制權(quán)有所削弱，對(duì)煤炭資源在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌配置和開發(fā)利用能力有所削弱，降低了對(duì)煤炭資源的宏觀調(diào)控能力，國家能源戰(zhàn)略的實(shí)施受到一定程度影響。

(3)礦業(yè)權(quán)出讓收益與其他資源稅費(fèi)的關(guān)系有待明確。礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，三者之間在理論上存在疊置。從定義來看，礦業(yè)權(quán)出讓收益和資源稅都遵循“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，征收的課稅對(duì)象都是自然資源，其征收目的均體現(xiàn)了國家資源的有償使用，在法理上存在疊置；從內(nèi)容和作用來看，礦業(yè)權(quán)出讓收益是采礦人支付的權(quán)益金，是其開采權(quán)力的對(duì)價(jià)，而礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)是國家將礦產(chǎn)資源出讓給礦業(yè)權(quán)人，并向礦業(yè)權(quán)人收取的準(zhǔn)予占用/使用權(quán)力的費(fèi)用，在征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的情況下，繼續(xù)收取礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)屬于重復(fù)征收。

(4)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理與礦業(yè)權(quán)管理銜接不暢。礦區(qū)總體規(guī)劃與礦業(yè)權(quán)管理之間銜接不暢。煤炭勘查開發(fā)需要編制礦區(qū)總體規(guī)劃，內(nèi)容包括礦區(qū)和井(礦)田范圍確定、井田劃分等內(nèi)容，由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而礦業(yè)權(quán)的管理權(quán)責(zé)在自然資源部門。在實(shí)際操作中，由于主管部門不同、審批程序不同、礦區(qū)現(xiàn)狀不同、對(duì)礦區(qū)范圍劃分的側(cè)重點(diǎn)不同等因素，兩者既相互參考緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立，造成局部銜接不暢的問題。

(5)煤炭資源儲(chǔ)量不夠明確，管理存在欠缺。我國現(xiàn)行儲(chǔ)量管理中，資源管理部門主要依靠儲(chǔ)量核實(shí)報(bào)告或儲(chǔ)量年報(bào)對(duì)煤炭資源儲(chǔ)量進(jìn)行管理，而儲(chǔ)量報(bào)告的評(píng)審或?qū)徟荒茚槍?duì)報(bào)告本身提供的數(shù)據(jù)或資料，現(xiàn)場(chǎng)煤炭資源真實(shí)的開發(fā)利用情況除企業(yè)之外，其他機(jī)構(gòu)難以掌握，給資源儲(chǔ)量管理帶來一定困難，再疊加企業(yè)生產(chǎn)管理和歷史遺留問題等因素，造成我國煤炭資源儲(chǔ)量、開采量、剩余量均不明確，對(duì)未來我國煤炭資源整體規(guī)劃和能源安全供應(yīng)帶來一定影響和風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 對(duì)策建議

(1)加強(qiáng)資源回收管理，推動(dòng)煤炭采出率提升。繼續(xù)加快煤炭產(chǎn)能向資源賦存條件好的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，向具有技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)的大型國有企業(yè)集中，提高煤炭生產(chǎn)開發(fā)和管理能力，保障煤炭資源采出率的提升。同時(shí)，加強(qiáng)煤炭地質(zhì)勘探，掌握更加精細(xì)的煤田地質(zhì)資料，推進(jìn)煤炭資源的精準(zhǔn)開采，健全煤炭資源開采回收的監(jiān)督鼓勵(lì)機(jī)制，依靠政策手段加強(qiáng)資源回收管理，制定合理政策鼓勵(lì)企業(yè)開采煤礦邊角煤、薄煤層和煤田空白區(qū)，敦促企業(yè)嚴(yán)格審查生產(chǎn)計(jì)劃，避免企業(yè)為追求生產(chǎn)效益而遺棄、浪費(fèi)煤炭資源。

(2)研究出臺(tái)煤炭資源“凈礦”出讓政策明細(xì)。按照“試點(diǎn)先行、全面推廣”的原則，選取條件適宜的地區(qū)先行開展試點(diǎn)工作，聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)協(xié)同工作機(jī)制，做好礦業(yè)權(quán)出讓與用地用水用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)一并出讓。根據(jù)試行情況適時(shí)出臺(tái)具有指導(dǎo)性和操作性的“凈礦”出讓文件或指南，根據(jù)煤炭產(chǎn)區(qū)、土地權(quán)屬情況，分類提出“凈礦”出讓政策，并對(duì)礦山原有的附屬物及固定資產(chǎn)提出明確處置意見，在推進(jìn)“凈礦”出讓的同時(shí)最大限度保護(hù)土地等所有權(quán)人的利益。

(3)進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源有償使用相關(guān)制度。積極推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修訂工作，將目前比較成熟的做法法律化，比如將礦業(yè)權(quán)出讓收益制度在《礦產(chǎn)資源法》中明確，取消《礦產(chǎn)資源法》第五條第二款中的礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源占用費(fèi)等概念，明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)有償使用制度、礦業(yè)權(quán)出讓制度等，將改革成果法律化。同時(shí)進(jìn)一步厘清礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)的關(guān)系，避免重復(fù)征收，建議取消礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，盡快出臺(tái)礦業(yè)權(quán)出讓收益管理細(xì)則，明確相關(guān)細(xì)節(jié)內(nèi)容。

(4)加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌管理，做好資源管理銜接。加強(qiáng)國家部委對(duì)地方相關(guān)工作的指導(dǎo)，充分發(fā)揮監(jiān)督管理效能，確保政策規(guī)定落實(shí)到位，推動(dòng)各級(jí)煤炭資源管理部門間各項(xiàng)工作的銜接順暢、規(guī)范有序。進(jìn)一步理順煤炭資源管理程序，完善不同主管部門間的協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化礦區(qū)總體規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置的有效銜接。針對(duì)礦區(qū)內(nèi)已存在礦業(yè)權(quán)的總體規(guī)劃，要出臺(tái)相關(guān)政策并給出明確處理意見，降低總體規(guī)劃審批的難度，加快煤礦開展生產(chǎn)的前期工作準(zhǔn)備，保證生產(chǎn)銜接。

(5)開展儲(chǔ)量摸底調(diào)查，完善儲(chǔ)量管理制度。組織開展煤炭資源儲(chǔ)量的摸底調(diào)查，優(yōu)化現(xiàn)行儲(chǔ)量評(píng)審備案政策，對(duì)于因歷史原因和其他客觀因素導(dǎo)致的不可利用資源，依據(jù)程序進(jìn)行核銷，并重新開展儲(chǔ)量核實(shí)、備案，準(zhǔn)確掌握可采資源儲(chǔ)量。同時(shí)，在制度管理層面，進(jìn)一步加快完善煤炭資源儲(chǔ)量管理體系，研究提高儲(chǔ)量管理能力的措施方法，從不同管理層級(jí)加強(qiáng)資源開發(fā)監(jiān)督，加大資源儲(chǔ)量和回采率的考核力度，避免出現(xiàn)國有資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

3 結(jié)語

煤炭是我國的基礎(chǔ)資源，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中具有重要的支撐作用。煤炭資源開發(fā)管理是一個(gè)涉及資源稟賦特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和國家政策方針的綜合性問題，其開展落實(shí)既受到客觀因素制約，又需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，核心目的在于推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮好煤炭作為基礎(chǔ)能源和工業(yè)原料的重要價(jià)值。因此，必須結(jié)合煤炭資源開發(fā)利用條件，兼顧國家、行業(yè)、企業(yè)不同層面發(fā)展要求，致力于做好煤炭資源勘查、開發(fā)和管理，為保障國家能源安全、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用。