“一帶一路”背景下應急體制機制研究

范升彥 姜洪耀

建立和完善“一帶一路”戰(zhàn)略合作框架下應急體制與機制，不斷加強區(qū)域合作，共同防范化解重大風險與危機，是新形勢賦予我們的時代任務。

“一帶一路”背景下應急體制機制建設的必要性

國際之間交流與合作的不斷增強，地區(qū)之間在應對風險與危機時的協(xié)作和聯(lián)動，都為“一帶一路”戰(zhàn)略合作框架下的應急管理體制機制建設提供了基本條件。

從發(fā)展趨勢上講，“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展格局已經(jīng)初步形成，相關配套政策和機制正在逐步建立，風險與危機的研究逐步進入深層次，國際大環(huán)境為應急體制機制創(chuàng)新提供了前所未有的機遇和條件；從區(qū)域發(fā)展的環(huán)境上講，“一帶一路”沿線國家有不同的國體，面對的重大危機和災害也有所不同，救援力量、救援裝備、救援能力也有較大差異，面對重大危機與災害，更需要區(qū)域之間的聯(lián)合與協(xié)作，才能不斷提升“一帶一路”沿線國家應對風險與危機的效能；從空間上講，空天地一體應急指揮與應急救援體系正在逐步完善，信息共享、資源共享是各國在應對突發(fā)事件時所共同期盼的；從危機和災害的危害上講，“蝴蝶效應”“羊群效應”對“一帶一路”沿線國家都將會造成極大影響。如發(fā)生在日本的宮城大地震、中國的松花江水污染、沿海國家的臺風以及重大傳染性疾病，這些災害都需要多個國家、多個區(qū)域進行多地預警和聯(lián)合處置。

我國政府提出了要相互尊重、平等協(xié)商，堅決摒棄冷戰(zhàn)思維和強權政治，走對話而不對抗、結伴而不結盟的國與國交往的新思路，統(tǒng)籌應對傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅，反對一切形式的恐怖主義，合作應對氣候變化，保護好人類賴以生存的地球家園。我國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量，這也為“一帶一路”戰(zhàn)略合作框架下的應急管理體制機制建設明確了中國的態(tài)度，指明了風向標。

戰(zhàn)略合作框架下的應急管理體制設計

增強憂患意識、堅持底線思維、著力防范化解重大風險是新時代應急管理的一個重要課題，建立和完善重大風險防范與化解體制機制建設是突發(fā)事件應對工作的基礎性工作。目前，“一帶一路”國家都有自成體系的應急管理體制與機制，對國內(nèi)、區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件應對工作具有一定的指導作用。然而，面對“一帶一路”可能出現(xiàn)的大范圍、大災害、大風險，就需要一個有效的應急體制來統(tǒng)一去應對，這個應急體制就是在“一帶一路”戰(zhàn)略合作框架的基礎上，建立應對風險與危機聯(lián)合處置工作機構，共同應對人類面臨的風險與危機。

“一帶一路”風險與危機應對工作體制，應設立風險與危機應對工作聯(lián)席會議。主要對“一帶一路”沿線國家的風險與危機進行分析，提出應對策略，統(tǒng)一指揮調(diào)度“一帶一路”沿線國家風險與危機的應急處置和救援工作，形成“多方準備、先期預防、聯(lián)合預警、快速處置”的風險與危機化解思路。風險與危機應對工作聯(lián)席會議由不同國家輪值擔任聯(lián)席會議主席，可吸收“一帶一路”沿線國家從事應急管理有關專家學者參與風險與危機的研究與管理工作；可下設風險與危機研究決策機構、信息共享與交流機構、應急資源指揮調(diào)度機構、事后分析評估機構，全面負責風險與危機的管理工作；還可建立一支應急處置與救援機動力量，由“一帶一路”沿線國家專業(yè)處置與救援隊伍組成。擔負“一帶一路”應急救援隊伍的國家，應建立聯(lián)絡員制度，平時的訓練管理由相關國家負責；可以制訂相關計劃和配套政策給予支持和保障，確保這個機動力量能隨時執(zhí)行應急機動任務?！耙粠б宦贰毖鼐€國家在風險與危機應對工作聯(lián)席會議確定的框架下，可考慮設立公民保護與應急救援部，優(yōu)化整合相關機構的資源，按照風險與危機工作處置流程和規(guī)律，將監(jiān)測與預警、預防與準備、救援與協(xié)調(diào)、恢復與重建、保障與管理等職能設置在一個公共安全部門，重點加強公民保護、監(jiān)測預警、綜合救援、災后救助等職能的執(zhí)行和監(jiān)督，完善適合各自國家特色的應急管理體制。

根據(jù)國際治理體系和我國應急管理工作發(fā)展的需求，應在應急管理體制上再進行創(chuàng)新和完善。建議建立國家安全與應急管理委員會，全面負責各類突發(fā)事件的應對工作，參與“一帶一路”沿線國家風險與危機的應對與處置工作。目前，我國在省級政府層面基本成立了應急管理的領導機構，但是在國家層面并沒有真正明確應急管理的領導機構，國家只是以安委會的名義履行應急管理方面的職責，安委會僅對安全生產(chǎn)突發(fā)事件應對工作具有監(jiān)管和應對責任。從國家突發(fā)事件的分類上講，我國還有自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件以及其他影響經(jīng)濟社會發(fā)展的事件，現(xiàn)行體制下的安委會難以實施對這些事件的應對處置工作，現(xiàn)行體制很容易導致應急決策在預防與處置、常態(tài)與非常態(tài)方面結合的不夠緊密。從實際運行情況看，國家設置的國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國家安全生產(chǎn)委員會、國家防震救災委員會、國務院食品安全委員會、國家森林防火指揮部等機構的議事協(xié)調(diào)機構過多、過雜，部分職責交叉、重疊且權威性不足，反而影響了應急準備與突發(fā)事件的有效處置。為了提高突發(fā)事件應對能力和應急管理工作的質(zhì)量，應盡快整合政府的應急委員會、安全生產(chǎn)委員會、防災減災委員會，防汛抗旱指揮部、森林防火指揮部等議事機構的職能，成立國家“安全與應急管理委員會”為國家的應急管理工作的領導機構，全面負責協(xié)調(diào)、指導各地區(qū)各部門貫徹落實黨中央、國務院關于加強應急管理工作的決策部署，指導協(xié)調(diào)區(qū)域之間、部門之間的重要應急管理工作，對重特大突發(fā)事件應急決策以及應急管理工作開展與準備情況進行指導和督查，對應急管理有關重大問題組織研究，提出加強和創(chuàng)新應急管理的重大政策措施建議，加強應急管理法律制度建設，辦理黨中央、國務院交辦的其他事項等。安全與應急管理委員會辦公室可設在應急管理部，以增強其工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的全面性和權威性。同時，也可以考慮在安全與應急管理委員會下，設立安全生產(chǎn)委員會、防災減災委員會、食品安全委員會、交通安全委員會等子委員會，按照應急救援和應急預案的要求，設立相應的應急指揮部，統(tǒng)一履行應急指揮職能。

快速高效的“1+3+N”應急救援聯(lián)動機制

人類面臨的災難是多樣的，面對的風險與危機也是多樣的，但應對的重點和核心還是解決救人的問題。諸多國家在應急救援中均已建立了以消防力量為主體，其他力量為補充的應急救援體系。通過總結長期以來風險與危機應對工作的經(jīng)驗和應急救援的教訓，筆者認為：應急救援隊伍建設應形成“1+3+N”的應急救援隊伍建設模式，即：以消防應急救援力量為主導，以地震應急救援隊伍、應急醫(yī)學救援隊伍、氣象通信保障隊伍為骨干，以危險化學品專業(yè)援救隊伍、海上搜救救援隊伍、空中應急救援隊伍等各類專業(yè)應急救援隊伍為支撐的應急救援隊伍體系。應急救援隊伍建設以政府為主導、以行業(yè)來統(tǒng)籌、以問題為導向、以社會組織為基礎，分階段、分批次、有重點的加強應急救援隊伍建設。應急救援隊伍的管理和運行以應急救援聯(lián)動機制為重要抓手，隨時準備遂行各類突發(fā)事件應對任務。

鑒于各國應急管理體制不同、風險與危機臨機處置能力不同，應急資源儲備的方式和方法不同，人民群眾日益增長的公共安全服務需求不同，應急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動機制形式和內(nèi)容應符合本國基本國情?！?+3+N”應急救援隊伍實施應急救援行動，應以應急聯(lián)動機制的形式予以實現(xiàn)，主要有：

建立聯(lián)席會議制度，形成會商研究機制。一個國家為一個獨立單元，建立聯(lián)動應急救援聯(lián)席會議，設立聯(lián)席會議秘書處，負責與其他國家的聯(lián)系與溝通，定期召開風險與危機研判工作會議，重點研究某一個階段可能遇到的風險和危機，為聯(lián)席會議成員國家提出應對策略及建議。

建立信息共享通報機制。國家的氣象、地震、衛(wèi)生、應急等部門，依據(jù)氣象變化、自然環(huán)境變化、公共衛(wèi)生疫情變化等實際風險情況，及時通報和傳遞相關信息，提供預警風險變化參數(shù)，為成員國家預防準備提供第一手資料。

建立專家委員會分析評估機制。聯(lián)席會議定期組織召開風險與危機應對工作學術研討會，針對全球面臨的風險與危機進行攻關和研究，為應急救援指揮決策提供理論支持和應對處置依據(jù)。

建立現(xiàn)場指揮官機制。形成現(xiàn)場指揮官培訓和資質(zhì)認證長效機制，利用科學技術和專業(yè)技術來化解面臨的重大風險和危機。

建立基層第一響應人機制。加大以“三基”（即基本知識、基本常識和基本技能）教育為基本內(nèi)容的基層應急管理活動，開展形式多樣的基層防災減災單位創(chuàng)建、平安社區(qū)創(chuàng)建、安全校園創(chuàng)建等活動，加大基層的培訓與演練力度，加大基層“第一響應人”制度建設和法制建設，督促基層落實風險分級管控和隱患排查治理第一責任人制度。

建立互訪交流機制。加強政府之間、區(qū)域之間對應急管理工作的認識和認知度，通過互訪交流和風險與危機管理理念的溝通，增強協(xié)作單元之間的合作意識，逐步形成聯(lián)合協(xié)作下的綜合應對能力。

結語

推動共建“一帶一路”戰(zhàn)略下的應急體制機制建設，需要規(guī)則、法律、制度等相互銜接。法律手段是應急管理最基本、最主要的手段，要增進運用法律手段來化解風險和危機的本領。需要充分考慮各成員國可能遇到的重大災難、事故、經(jīng)濟和市場等多重風險，健全風險預警和防范機制，還需要考慮沿線國家發(fā)展水平各異，受國際發(fā)展失衡、全球治理體系變革滯后以及各國內(nèi)部運行等因素影響，部分國家發(fā)展赤字嚴重，安全短板突出。因此，各成員國在提出的應急聯(lián)動機制下，應有針對性地建立適合本國實際的風險預警和防控預案，完善共建“一帶一路”安全保障體系，提高風險防控能力。