勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的興衰
——新中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)史話之二

2月，熬過(guò)嚴(yán)冬的大地已在傳遞早春的消息。68年前的2月，似一聲春雷滾過(guò)，政務(wù)院正式發(fā)布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，中華人民共和國(guó)首部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)破土而出。50年前，同樣是2月，卻春寒料峭，在“文革”動(dòng)亂的高潮中，一紙部門通知，宣布停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金。勞動(dòng)保險(xiǎn)制度從誕生到實(shí)質(zhì)性消亡整整18年，那跌宕起伏的旋律，留下幾多追憶與思考。

前奏

中華人民共和國(guó)成立不到一年半，勞保條例便橫空出世，立法節(jié)奏之快使人驚喜，又不免詫異。其實(shí)，只要翻閱過(guò)更早的歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這不是“一時(shí)興起”，而有著長(zhǎng)期的思想醞釀和實(shí)踐積淀。早在1922年中共二大宣言中就提出要實(shí)行“工廠保險(xiǎn)”，第一次宣示了黨的社會(huì)保障主張。次年中共三大通過(guò)的黨綱，從呼吁立法角度要求“制定強(qiáng)迫的勞工保險(xiǎn)法”。1926年第三次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)《勞動(dòng)法案大綱決議案》，提出“國(guó)家應(yīng)設(shè)立勞動(dòng)保險(xiǎn)”的訴求，首度出現(xiàn)“勞動(dòng)保險(xiǎn)”概念。1931年12月在瑞金頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》，第十章計(jì)3條15款專門規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)，涵蓋了醫(yī)藥、疾病、受傷、孕育、失業(yè)、殘廢老弱、喪葬、工人家屬貧困補(bǔ)助等項(xiàng)目，采取雇主按應(yīng)付工資一定比例提繳、建立基金的方式，職工會(huì)選舉的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，勞動(dòng)部實(shí)施監(jiān)督。受當(dāng)時(shí)條件限制，這個(gè)法規(guī)并未實(shí)際執(zhí)行，但已經(jīng)勾勒出革命政權(quán)控制區(qū)域社會(huì)保障的雛形。

勞動(dòng)保險(xiǎn)制度第一次真正大規(guī)模的實(shí)踐發(fā)生在1948年的東北，面對(duì)已獲得解放的150多個(gè)城市，東北行政委員會(huì)頒布了《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，施行范圍涵蓋一切公營(yíng)企業(yè)中有正式廠籍與固定工作崗位的職工，項(xiàng)目包括殘廢恤、醫(yī)費(fèi)補(bǔ)助、喪葬費(fèi)、家屬撫恤、生育補(bǔ)助，資金按照工資總額的3%征集；由勞動(dòng)行政部門管理，各項(xiàng)具體事宜則由職工組織負(fù)責(zé)。當(dāng)年7月，東北解放區(qū)所有公營(yíng)企業(yè)開(kāi)始實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)，先后有80萬(wàn)名職工參加。隨著解放區(qū)的擴(kuò)大，太原、石家莊、天津、察哈爾等地區(qū)及一些部門也參照“東北條例”制定了各自的勞動(dòng)保險(xiǎn)福利法規(guī)。

1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，其中規(guī)定“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)提出：“全國(guó)解放了，農(nóng)民分得了土地，享受到了革命勝利的果實(shí)?，F(xiàn)在我們進(jìn)城了，企業(yè)職工生活有困難怎么辦，馬上提高工資尚沒(méi)有條件，但是職工當(dāng)中的生、老、病、死、傷、殘問(wèn)題還是可以解決或減輕的吧？而且東北地區(qū)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的效果很好，全國(guó)也可以實(shí)行嘛。”這項(xiàng)重大決策標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨多年來(lái)有關(guān)社會(huì)保障的政治主張第一次上升為國(guó)家意志。

過(guò)門

1949年11月初，由周恩來(lái)總理親自啟動(dòng)，勞動(dòng)部著手《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的起草工作。經(jīng)過(guò)一年時(shí)間的調(diào)研論證，前后修改20多次，形成了正式草案。1950年10月29日，政務(wù)院第56次會(huì)議初步通過(guò)，并在兩天后向全社會(huì)公布。3個(gè)月內(nèi)，勞動(dòng)部共收到各方意見(jiàn)書(shū)141件，吸收采納后，于1951年1月底完成了草案修改。

實(shí)行這樣一項(xiàng)關(guān)系千萬(wàn)勞動(dòng)者切身利益的法規(guī)不是件簡(jiǎn)單的事。在頒布條例的同時(shí)，政務(wù)院向各方提出了實(shí)施準(zhǔn)備工作的要求：企業(yè)自3月1日起繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金；勞動(dòng)部協(xié)同全國(guó)總工會(huì)于3月上旬公布條例實(shí)施細(xì)則；中國(guó)人民銀行作為代收與保管勞動(dòng)保險(xiǎn)金的總金庫(kù)，須通知全國(guó)各地分行于3月10日前做好準(zhǔn)備；企業(yè)應(yīng)向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，并于3月15日前辦理完竣手續(xù)，在4月底前做好實(shí)施準(zhǔn)備工作；工人員工從5月1日起領(lǐng)取條例規(guī)定的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)。這樣的部署，一是強(qiáng)調(diào)各方協(xié)力——企業(yè)、勞動(dòng)部門、工會(huì)組織、人民銀行等對(duì)實(shí)施條例各擔(dān)其責(zé)；二是要求迅速落地——幾乎是按日限定了各方準(zhǔn)備工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不容拖延；三是程序嚴(yán)謹(jǐn)——對(duì)參保登記、繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇、資金管理都作出明確規(guī)定，并通過(guò)制定細(xì)則進(jìn)一步細(xì)化。

主旋

《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》構(gòu)建了一個(gè)完整的政策體系。適用范圍——開(kāi)始僅規(guī)定為少數(shù)幾個(gè)行業(yè)和有100人以上職工的工礦企業(yè)，后來(lái)擴(kuò)大到所有工礦、交通、建筑企業(yè)及其職工；對(duì)此范圍外的企業(yè)，也要求在訂立集體勞動(dòng)合同時(shí)，各方協(xié)商后實(shí)行。資金征管——企業(yè)按工資總額的3%繳費(fèi)，其中30%存于全國(guó)總工會(huì)作為勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金，另70%存于本企業(yè)工會(huì)；在基金之外，企業(yè)還要直接支付《條例》規(guī)定的相關(guān)待遇。待遇項(xiàng)目——共分5類：一是因工負(fù)傷、殘廢的醫(yī)藥費(fèi)、工資和撫恤費(fèi)等；二是疾病、非因工負(fù)傷和殘廢的醫(yī)療費(fèi)、病傷假期工資、殘廢救濟(jì)費(fèi)、直系親屬患病補(bǔ)助；三是職工死亡后喪葬費(fèi)和撫恤費(fèi)；四是養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，男職工年滿60歲且一般工齡滿25年、女職工年滿50歲且一般工齡滿20年可以領(lǐng)取，最初標(biāo)準(zhǔn)為本人工資35%—60%，后來(lái)提高到50%—70%，并對(duì)艱苦危險(xiǎn)崗位提前享受及工齡折算作出規(guī)定；五是生育的產(chǎn)假工資和生育補(bǔ)助費(fèi)。對(duì)各項(xiàng)待遇分別明確由企業(yè)或勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付的渠道。管理體制——各級(jí)工會(huì)組織負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作，各級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的繳納，檢查業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，并處理有關(guān)申訴。

勞動(dòng)保險(xiǎn)制度體現(xiàn)出的突出特點(diǎn)：一是采取混合模式，企業(yè)依法承擔(dān)相當(dāng)一部分待遇支付的責(zé)任，同時(shí)建立起基層、省市、全國(guó)三級(jí)調(diào)劑的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金用于支付規(guī)定的其他待遇，具有社會(huì)保險(xiǎn)的屬性，二者結(jié)合，比較適合當(dāng)時(shí)的實(shí)際。二是保障項(xiàng)目比較全面，基本涵蓋了除失業(yè)之外的主要?jiǎng)趧?dòng)風(fēng)險(xiǎn)，而且政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定周密細(xì)致，并以多達(dá)79條的《實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)化其可操作性。三是籌資渠道單一，基金完全來(lái)自企業(yè)的繳費(fèi)，明確禁止向職工另行征收。四是管理體制明顯帶有強(qiáng)調(diào)“工人階級(jí)當(dāng)家做主”的政治意涵。后兩條與我黨早期的社會(huì)保險(xiǎn)主張和實(shí)踐是一脈相承的。

《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》一經(jīng)公布就引起熱烈的社會(huì)反響，刊印條例的報(bào)紙當(dāng)天被競(jìng)購(gòu)一空，職工群眾爭(zhēng)相閱讀，倍感歡欣鼓舞，真正有了“翻身”的感覺(jué)。許多城市的工人敲鑼打鼓地慶祝勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，稱之為“中國(guó)工人階級(jí)的大喜事”，喊出“農(nóng)民有土地，工人有勞?！钡男穆?。1951年至1953年，全國(guó)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)共4400多個(gè)，參保職工從269萬(wàn)人發(fā)展到420萬(wàn)人；通過(guò)簽訂集體勞動(dòng)合同明確勞動(dòng)保險(xiǎn)事項(xiàng)的也有4300多個(gè)企業(yè)和73萬(wàn)名職工。3年共籌集勞動(dòng)保險(xiǎn)基金1880萬(wàn)元，總計(jì)2200多萬(wàn)人次享受到各種勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇。

變奏

經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐，1953年1月，政務(wù)院第156次會(huì)議通過(guò)并公布了條例的若干修正決定，主要是擴(kuò)大了實(shí)施范圍和適當(dāng)提高了待遇水平。1956年再次把施行范圍擴(kuò)大到商貿(mào)、糧農(nóng)等11個(gè)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)年參保職工達(dá)1600多萬(wàn)人，簽訂集體勞動(dòng)保險(xiǎn)合同的職工也有700萬(wàn)人，二者合計(jì)覆蓋了當(dāng)年公、私營(yíng)企業(yè)職工總數(shù)的94%。

在1957年黨的八屆三中全會(huì)上，周恩來(lái)同志代表中央專題作了《關(guān)于勞動(dòng)工資和勞保福利問(wèn)題的報(bào)告》，在肯定為廣大職工辦了許多好事的同時(shí)，也指出“某些方面走得快了，某些項(xiàng)目辦得多了，某些規(guī)定不切合實(shí)際和不夠合理”，提出要按照“簡(jiǎn)化項(xiàng)目，加強(qiáng)管理，克服浪費(fèi)”的方針整頓勞保福利工作和制度。會(huì)后，有關(guān)方面著手研究系統(tǒng)修改條例的問(wèn)題，但由于接下來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，全面修訂條例的工作并未實(shí)際進(jìn)行。

休止符

“文革”期間，勞保條例被批判為“典型的修正主義條例”。當(dāng)時(shí)無(wú)政府主義泛濫，有法不依，有章不循，有的地方甚至任意修改政策；基層管理混亂又導(dǎo)致許多原始資料、記錄丟失、損毀或遭篡改；加之生產(chǎn)秩序被嚴(yán)重破壞，一些企業(yè)資金困難，繳納不起勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)，基金運(yùn)行陷于停頓。在這種背景下，1969年2月，有關(guān)部門受權(quán)印發(fā)通知，確定“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”，“企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支，改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支”。短短幾十字，宣告了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的消亡，此后有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作及待遇給付都轉(zhuǎn)為由各企業(yè)按規(guī)定自行管理，演變?yōu)閺氐椎摹肮椭髫?zé)任制”。

余音

勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在中華人民共和國(guó)社會(huì)保障史上的開(kāi)創(chuàng)性地位和巨大時(shí)代作用不容置疑，“文革”雖然摧毀了其宏觀架構(gòu)，但微觀政策仍是企業(yè)執(zhí)行的基本法規(guī)依據(jù)，直到改革開(kāi)放后陸續(xù)被重構(gòu)或新建的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度替代，其中許多有價(jià)值的遺存也被新制度吸收。

細(xì)細(xì)撫覽勞動(dòng)保險(xiǎn)18年的制度興衰，也許會(huì)觸摸到歷史脈搏的律動(dòng)：社會(huì)保障與國(guó)家政治高度相關(guān)，既可以對(duì)密切黨群關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)起促進(jìn)作用，又受政治大局深刻影響，再周嚴(yán)的社保政策制度設(shè)計(jì)，在動(dòng)蕩的政局下也難以施行。社會(huì)保障又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，任何時(shí)候，保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)必須始終適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其應(yīng)防止超前、超高。社會(huì)保障應(yīng)以維護(hù)公平為首要宗旨，同時(shí)需廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，明晰各方義務(wù)權(quán)利。勞保條例受當(dāng)時(shí)條件和認(rèn)識(shí)局限，規(guī)定籌資全部由企業(yè)承擔(dān)，職工個(gè)人不繳費(fèi)，認(rèn)為這是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，由此埋下了“大鍋飯”的隱患，這個(gè)教訓(xùn)須長(zhǎng)久記取。但勞保條例高效的制定過(guò)程、充分的民主程序、周密的政策安排，值得后來(lái)社保立法多多借鑒。■