我國(guó)構(gòu)建欠薪保障金制度的法律分析及對(duì)策

李 潔，張攀登

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，蚌埠，233000

目前,學(xué)界對(duì)欠薪保障金制度的構(gòu)建已有研究但尚未深入。葉建農(nóng)根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情，提出建立欠薪保障金制度尤為重要，應(yīng)通過(guò)明確基本原則、制定專門欠薪保障法以及明確償付的運(yùn)作程序等途徑構(gòu)建相關(guān)制度[1]。周賢日通過(guò)對(duì)比港臺(tái)兩地的保障基金制度為探討構(gòu)建該制度提供了有益參考[2]。趙新龍認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，建立欠薪保障金制度，并從制度屬性和立法思路、制度模式之選擇、基本原則確定、制度運(yùn)行規(guī)則四個(gè)方面來(lái)闡述構(gòu)建該制度的關(guān)鍵要素[3]。以上研究對(duì)于欠薪保障金沒(méi)有明確的定性，并且沒(méi)有提出具體構(gòu)建方法，本文在對(duì)其進(jìn)行定性的基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，探討了目前制度構(gòu)建過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題及其解決對(duì)策，為實(shí)踐中如何應(yīng)對(duì)具體問(wèn)題提供建議。

1 欠薪保障金法律界定

1.1 欠薪保障金概說(shuō)

欠薪保障金制度是目前大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)正在實(shí)施的一項(xiàng)卓有成效的工資保障制度。它是由企業(yè)上交給國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)并在企業(yè)沒(méi)有能力支付工人工資的情況下，由政府出面使用該筆款項(xiàng)的本金及其利息為工人償付工資的一種法律制度。它的基本實(shí)施程序是，由政府或國(guó)家另設(shè)的專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)每年每戶強(qiáng)制收繳企業(yè)一部分的欠薪保障費(fèi)，?？顚舨⑶覍Ｈ斯芾?，設(shè)立一項(xiàng)獨(dú)立的基金賬戶，在遇到企業(yè)進(jìn)行清算、企業(yè)運(yùn)行不暢、老板抽逃資金或攜款潛逃等特殊情況時(shí)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到保障，便可以在該基金支付限額內(nèi)請(qǐng)求欠薪補(bǔ)償[4]。

1.2 欠薪保障金法律性質(zhì)

目前,深圳、上海實(shí)行的欠薪保障金制度借鑒了國(guó)內(nèi)外傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，尤其是深圳吸收了香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)行的制度相對(duì)完備，但依然缺乏具體《立法法》的保障。雖然該制度存在已久，但是對(duì)于欠薪保障金性質(zhì)的認(rèn)識(shí)一直是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，沒(méi)有明確統(tǒng)一的定性。筆者認(rèn)為，對(duì)于該制度的定性將影響甚至決定著國(guó)家相關(guān)立法走向和制度的具體設(shè)計(jì)情況。制定出完整可行的欠薪保障法律制度，對(duì)于解決工資拖欠問(wèn)題具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，其法律性質(zhì)決定了應(yīng)當(dāng)由何種部門負(fù)責(zé)、監(jiān)督、執(zhí)行；另一方面，明確其法律性質(zhì)有利于從國(guó)家層面使其合法化、固定化。

學(xué)界對(duì)于該制度最有爭(zhēng)議的問(wèn)題是：欠薪保障金應(yīng)當(dāng)界定為社會(huì)保障金還是企業(yè)責(zé)任擔(dān)保？對(duì)于前者，該項(xiàng)制度應(yīng)全方位表現(xiàn)互助共濟(jì)精神，對(duì)于后者，則應(yīng)表現(xiàn)企業(yè)自擔(dān)責(zé)任精神；例如，企業(yè)向基金的繳費(fèi)，學(xué)界的一種觀點(diǎn)認(rèn)為這是企業(yè)連帶責(zé)任、企業(yè)共同幫扶、企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的具體體現(xiàn)[5]，實(shí)際上認(rèn)為其為社會(huì)保險(xiǎn)；學(xué)界的另一種觀點(diǎn)則是從“專項(xiàng)基金”的角度論述，認(rèn)為雇主繳費(fèi)后沒(méi)有發(fā)生欠薪的，可退還全部余額和利息[6]，實(shí)際上認(rèn)為其為押金擔(dān)保。筆者認(rèn)為，一方面，資金是由國(guó)家強(qiáng)制企業(yè)繳納的“保證金”，相當(dāng)于企業(yè)為員工交的社會(huì)保險(xiǎn)，這是國(guó)家對(duì)企業(yè)責(zé)任或企業(yè)擔(dān)保制度的肯定；另一方面，國(guó)家從財(cái)政收入撥款支持該制度的建設(shè)、社會(huì)的捐贈(zèng)以及墊薪償付的追償，都體現(xiàn)了社會(huì)互助合作的原則。因此，欠薪保障金制度具有企業(yè)自我擔(dān)保和社會(huì)互助合作的雙重屬性[7]。但欠薪保障金與社會(huì)保險(xiǎn)又有區(qū)別，社會(huì)保險(xiǎn)的客體是勞動(dòng)者的“勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)”，而欠薪保障金的客體是雇主的欠薪行為。二者保障的主體類型不同，前者更強(qiáng)調(diào)企業(yè)責(zé)任，當(dāng)雇主不執(zhí)行時(shí)，相關(guān)部門可以強(qiáng)制執(zhí)行，后者沒(méi)有更大的強(qiáng)制性。

2 欠薪保障金制度的發(fā)展趨勢(shì)

2.1 全國(guó)欠薪形勢(shì)嚴(yán)峻

企業(yè)欠薪不利于社會(huì)穩(wěn)定，尤其在制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)最為嚴(yán)重；近年來(lái)，多數(shù)農(nóng)民工由于工資拖欠而出現(xiàn)跳樓、自殘以及群體性聚眾鬧事等行為，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序，更加打擊了勞動(dòng)者務(wù)工的積極性，雖然國(guó)家法律將“惡意欠薪罪”納入刑法處罰條例[8]，但欠薪案件屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。2013年前三季度，各級(jí)勞保監(jiān)察部門共辦理拖欠工資等案件17萬(wàn)多件；2012年共查處欠薪案件達(dá)到20萬(wàn)件之多。雖然政府和國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策遏制企業(yè)拖欠工資的發(fā)生，但是，由于此種現(xiàn)象存在已久，其多發(fā)性、高發(fā)性的特點(diǎn)依然沒(méi)有得到徹底改變，消除“欠薪毒瘤”的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。顯而易見(jiàn)，為解決此類問(wèn)題，目前我國(guó)多地已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施欠薪保障金制度且成效顯著。因此，欠薪保障金制度的構(gòu)建對(duì)解決欠薪問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義

2.2 域內(nèi)外的立法成效

在國(guó)內(nèi)，香港最早成立了破產(chǎn)欠薪保障基金，它吸收了國(guó)外許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，于1985年頒布了《破產(chǎn)欠薪保障條例》(下稱《香港條例》)。臺(tái)灣在1987年始具體發(fā)布“積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法”[2]70。深圳市人大常委會(huì)在1996年吸收《香港條例》的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)欠薪保障條例》，這是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于欠薪的專門法律規(guī)定，也是深圳工資保障制度中最耀眼的一頁(yè)[9]。上海市人民政府于1999年11月頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》，開(kāi)始從小企業(yè)推行欠薪保障金制度，這也標(biāo)志著欠薪保障金制度在我國(guó)地方上開(kāi)始發(fā)揮著重要調(diào)節(jié)作用[10]。2015年3月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見(jiàn)》中指出，切實(shí)保障職工取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，探索建立欠薪保障金制度。

研究表明，在實(shí)施欠薪保障法律制度的20多年來(lái)，國(guó)內(nèi)的欠薪案件治理成效取得了重大突破，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工從中受益。無(wú)論是香港、臺(tái)灣，還是深圳、上海，其制度在執(zhí)行的同時(shí)也在不斷完善，其他地區(qū)也在陸續(xù)借鑒該制度來(lái)治理欠薪問(wèn)題。因此，隨著各地區(qū)相關(guān)立法的完善，其工資保障制度也不斷成熟，有其不斷進(jìn)步的理論基礎(chǔ)，因此，在全國(guó)范圍內(nèi)建立欠薪保障金制度是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。以深圳為例，近8年來(lái)深圳市欠薪保障運(yùn)營(yíng)情況如表1所示。

表1 2010—2017年深圳市欠薪保障金運(yùn)營(yíng)情況

注：資料來(lái)源于深圳市人力資源與社會(huì)勞動(dòng)保障局。

由表1可知，近8年來(lái)，深圳市的欠薪征繳費(fèi)用不斷增加，墊付費(fèi)用經(jīng)歷了由多到少、由少到多的過(guò)程，墊付的單位數(shù)量、墊付的人數(shù)也有所增加。據(jù)晶報(bào)記者羅俊杰調(diào)查表明，深圳市欠薪情況治理效果顯著，其總數(shù)呈下滑趨勢(shì)，截至2017年11月30日，深圳市各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理各種違法案件1 570件，同比下降61.9%；其中包括最低工資標(biāo)準(zhǔn)類型的案件815件，同比下降65.3%。這些數(shù)據(jù)顯示了在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建欠薪保障金制度的社會(huì)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

在國(guó)外，勞工保障制度主要包括三種類型[11]:第一種類型是丹麥、瑞典(Sweden)等國(guó)家以企業(yè)視角進(jìn)行立法，例如,1972年丹麥頒布的《工資保障基金法案》；第二種類型是西班牙等國(guó)家將工薪保障以國(guó)家立法的形式歸入勞動(dòng)法，例如，1976年西班牙制定了《勞工關(guān)系法》的同時(shí)建立工薪保障基金；第三種類型是英國(guó)、荷蘭等國(guó)家通過(guò)專門條款的方式將工薪保障納入勞動(dòng)保障立法中，例如，英國(guó)在1996年制定《就業(yè)權(quán)利法案》中規(guī)定的企業(yè)欠薪補(bǔ)償制度。各個(gè)國(guó)家在實(shí)施該制度時(shí)都取得了良好成效，對(duì)于解決勞資矛盾關(guān)系問(wèn)題起到良好的催化劑作用。例如，日本建立的企業(yè)欠薪墊付的法律制度已經(jīng)實(shí)施得相對(duì)成熟，該制度在我國(guó)具有豐富的可借鑒經(jīng)驗(yàn)?？傮w上來(lái)看，日本運(yùn)行該制度著有成效：從建立該制度之初至2011年，總計(jì)包容倒閉企業(yè)6.94萬(wàn)戶左右，涉及員工多達(dá)104.66萬(wàn)人，墊薪總數(shù)達(dá)4 401.42億日元，體現(xiàn)了實(shí)行欠薪墊付法的有效性和必要性；在1997年和2008年的兩次金融危機(jī)中發(fā)揮著中流砥柱的作用，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

3 構(gòu)建欠薪保障金制度的法律問(wèn)題

3.1 立法形式和規(guī)范不明確，缺乏統(tǒng)一立法基礎(chǔ)

深圳市保障條例由深圳市人大常委會(huì)頒布，深圳市人大常委會(huì)屬于立法機(jī)構(gòu)，其頒布的條例性質(zhì)屬于地方性法規(guī)，而上海欠薪保障金制度是由上海市人民政府制定，其屬于地方行政機(jī)關(guān)，規(guī)定的性質(zhì)是地方規(guī)章。而現(xiàn)在更多像上海市這樣的省份，如河南省政府、湖北省政府、山東省政府、湖南省政府等紛紛根據(jù)地方特色頒布地方規(guī)章。另外，漳州市、寧德市等市級(jí)政府也會(huì)頒布一些條例和暫行辦法。由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)，因此造成欠薪保障金制度立法上的亂象，在跨地區(qū)的勞動(dòng)糾紛以及工資拖欠糾紛中會(huì)帶來(lái)不必要的麻煩，增加相關(guān)規(guī)定實(shí)施的難度系數(shù)，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.2 欠薪保障金來(lái)源復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一規(guī)定

國(guó)外大部分國(guó)家將欠薪保障金視為強(qiáng)制性的社會(huì)保障，因此，由雇主按照一定費(fèi)率繳納保證金，其數(shù)額由所雇用的雇員決定。而有少部分國(guó)家是雇主、雇員統(tǒng)一繳納，英國(guó)是其中之一。也有一些國(guó)家的欠薪保障金主要由國(guó)家財(cái)政支持，譬如Sweden、Norway(挪威)等社會(huì)福利較大的國(guó)家。我國(guó)香港地區(qū)是由雇主按月交付，另外還有政府財(cái)政撥款及其稅后基金。臺(tái)灣地區(qū)則是由雇主按照勞工傷亡的比例進(jìn)行提交。我國(guó)其他地區(qū)例如上海、深圳等地目前均實(shí)行的是財(cái)政撥款和企業(yè)主繳納費(fèi)用相結(jié)合的方式，以上各式各樣的資金來(lái)源，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，給制度的實(shí)行和完善帶來(lái)一定壁壘。

3.3 企業(yè)欠薪保障基金管理水平低下

政策的運(yùn)行需要良好的制度保障，目前我國(guó)多地實(shí)施的基金籌集、運(yùn)行和管理制度依然存在很多矛盾問(wèn)題。自該制度實(shí)施以來(lái)就出現(xiàn)在管理方面存在缺陷的問(wèn)題，比如資金違紀(jì)運(yùn)用而造成大量“壞賬”，同時(shí)帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失、管理責(zé)任出現(xiàn)推諉現(xiàn)象、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能很好履行職責(zé)以及出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂等情況。雖然目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)辦法將欠薪保障基金進(jìn)行兩條線管理，但是仍有相關(guān)部門濫用資金的現(xiàn)象發(fā)生，在勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行兩條線管理的同時(shí)，大量的管理人員鉆管理漏洞，導(dǎo)致資金流向不明。

3.4 欠薪保障金償付數(shù)額和范圍不合理

墊付欠薪實(shí)行“一刀切制度”不利于制度公平化，該制度規(guī)定根據(jù)上一年度的工資水平進(jìn)行墊薪，這就導(dǎo)致不同的欠薪擁有一致的補(bǔ)償數(shù)額，不利于社會(huì)穩(wěn)定。相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)不同的薪資水平、欠薪數(shù)額的大小、欠薪的時(shí)間長(zhǎng)短，經(jīng)過(guò)核實(shí)后具體情況具體對(duì)待。同時(shí)，目前償付范圍僅僅針對(duì)的是建筑業(yè)、制造業(yè)等少部分類型的破產(chǎn)企業(yè)；經(jīng)營(yíng)者逃匿企業(yè)以及重大欠薪問(wèn)題引起事故已被核實(shí)的企業(yè)。而大部分企業(yè)雖然沒(méi)有破產(chǎn)，但已經(jīng)因欠款太多而資不抵債，這就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)欠薪物力解決。

3.5 缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制，費(fèi)率規(guī)定不明確

若企業(yè)沒(méi)有出現(xiàn)欠薪情況時(shí)，欠薪保障金應(yīng)該以何種方式存在的問(wèn)題一直懸而未決。企業(yè)主認(rèn)為自己已經(jīng)繳納了相關(guān)費(fèi)用，并且在一年之內(nèi)沒(méi)有出現(xiàn)欠薪問(wèn)題，自己的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)被歸還。因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)仍然覺(jué)得責(zé)任自負(fù)，自己的企業(yè)沒(méi)有欠薪就不應(yīng)當(dāng)用來(lái)償還別的雇主所欠下的工資。同時(shí)，費(fèi)率的征繳問(wèn)題也一直是學(xué)界所困擾的問(wèn)題。全國(guó)是否應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一的征繳費(fèi)率？費(fèi)率的影響因素有哪些？這些也應(yīng)當(dāng)是制定該制度時(shí)需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

4 解決對(duì)策

4.1 建立健全欠薪保障法規(guī)，完善相關(guān)法律體系

從國(guó)家角度來(lái)看，建立欠薪保障法，即建立健全統(tǒng)一的欠薪保障金制度。從國(guó)家推廣到地方逐步完善，使下位法符合上位法的要求，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)立法草案計(jì)劃，使之符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，落地生根。巴西是第一個(gè)在工資保障方面立法的國(guó)家，隨后，西歐的一些國(guó)家也從國(guó)家層面上頒布了欠薪法案和程序規(guī)則。雖然深圳和上海等地建立了相關(guān)法律，但深圳屬于人大建立的地方法規(guī)，其效力具有地方性，不能推廣到全國(guó)。而上海市人民政府的立法屬于地方規(guī)章，實(shí)行效力性較低，不能滿足社會(huì)的整體需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)法的章節(jié)中增設(shè)專門的欠薪保障法，使制度的運(yùn)行有理有據(jù)，從而提高社會(huì)整體意識(shí)來(lái)保證制度平穩(wěn)運(yùn)行。

4.2 建立企業(yè)繳費(fèi)為主，其他補(bǔ)貼為輔的資金籌集模式

目前國(guó)內(nèi)的欠薪保障金的來(lái)源比較復(fù)雜，并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒域內(nèi)外的立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行相關(guān)立法。表2為不同國(guó)家或地區(qū)的資金來(lái)源情況。

表2 不同國(guó)家或地區(qū)基金資金來(lái)源

由表2可知，不同的國(guó)家對(duì)于欠薪保障金有不同的名稱，而大部分的國(guó)家或者地區(qū)都是以雇主繳費(fèi)為主，只有少數(shù)國(guó)家以雇員繳費(fèi)為輔，并且根據(jù)不同的費(fèi)率決定，都已建立相關(guān)基金管理機(jī)構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的大部分國(guó)家都是以企業(yè)繳費(fèi)為主，因此，欠薪保障金相當(dāng)于強(qiáng)制企業(yè)給員工繳付的社會(huì)保險(xiǎn)，而我國(guó)不僅包括企業(yè)繳納的費(fèi)用，還包括社會(huì)捐贈(zèng)、財(cái)政補(bǔ)貼以及相關(guān)的基金利息。所以我國(guó)保障金的性質(zhì)更偏向于綜合性。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的是與西方相類似的基金繳納方法，而我國(guó)香港在西方制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新，深圳和上海也隨之借鑒了香港的制度運(yùn)行模式?？傮w上來(lái)看，目前，上海、深圳實(shí)行的資金籌集模式比較符合中國(guó)國(guó)情，即由用人單位為主要征繳對(duì)象，財(cái)政補(bǔ)貼及利息為次要繳費(fèi)對(duì)象。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將上海、深圳的模式推廣全國(guó)。

4.3 建立統(tǒng)一基金管理機(jī)構(gòu)，明確分工

大部分國(guó)家都設(shè)立了完整的基金管理機(jī)構(gòu)，有的由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)接管，有的建立統(tǒng)一的基金管理機(jī)構(gòu)，表3為不同國(guó)家或地區(qū)的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行現(xiàn)狀。

表3 不同國(guó)家或地區(qū)的基金管理機(jī)構(gòu)

由表3可知，大部分國(guó)家都從國(guó)家層面上建立了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，其中西班牙做得比較完善，地方存在政府分支，這樣有利于整體管理和貫徹。韓國(guó)在這方面做得比較特殊，是由國(guó)家設(shè)立了專門的福利公司進(jìn)行管理。希臘是由國(guó)家的勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。而我國(guó)香港和深圳地區(qū)設(shè)立了欠薪保障基金委員會(huì)。上海則是由政府下屬的人力資源和社會(huì)保障局進(jìn)行管理。

根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為，基于國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)借鑒西班牙和深圳的管理機(jī)制，在我國(guó)形成以政府(勞動(dòng)保障行政部門)、用人單位和工會(huì)組織三方的基金委員會(huì)，該基金委員會(huì)可以對(duì)各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并對(duì)該基金實(shí)施運(yùn)作、監(jiān)管。明確規(guī)定各級(jí)“勞動(dòng)保障行政部門”是各級(jí)基金主管部門，并在內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，其基金的使用與運(yùn)作應(yīng)當(dāng)受到各級(jí)政府的設(shè)計(jì)部門、財(cái)務(wù)部門監(jiān)督并定期向人民政府作報(bào)告。還應(yīng)該主動(dòng)接受各級(jí)人大代表和社會(huì)各界的監(jiān)督，以保證制度能夠環(huán)環(huán)相扣、平穩(wěn)運(yùn)行。

4.4 調(diào)整基金償付數(shù)額并擴(kuò)大償付范圍

在實(shí)行的過(guò)程中，各企業(yè)和各級(jí)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)欠薪數(shù)額和大小分別制定償付數(shù)額，在雇主欠薪年數(shù)較多、數(shù)額較大的情況下，雇員申請(qǐng)墊付時(shí)，也應(yīng)當(dāng)酌情考慮相關(guān)情況進(jìn)行償付。擴(kuò)大基金的償付范圍，就是使原來(lái)資金體現(xiàn)在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、服裝業(yè)的保障性擴(kuò)大到社會(huì)上的各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，以逐步實(shí)現(xiàn)制度的公平性，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的勞工關(guān)系。

4.5 建立“獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”，費(fèi)率因地制宜

欠薪保障金由企業(yè)繳費(fèi)、財(cái)政稅收、利息、社會(huì)捐贈(zèng)以及墊付追繳的資金等部分組成，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)運(yùn)行良好或幾年無(wú)欠薪情況時(shí)，各級(jí)相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)雇主近年來(lái)的表現(xiàn)情況酌情獎(jiǎng)勵(lì)，在制定該制度時(shí)國(guó)家應(yīng)當(dāng)細(xì)化實(shí)施細(xì)則，建立相關(guān)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，例如，規(guī)定5年內(nèi)不欠薪的企業(yè)返還或退回其部分保障金等，以此激勵(lì)企業(yè)減少欠薪情況的發(fā)生。同時(shí)，公司在繳費(fèi)時(shí)的費(fèi)率應(yīng)因地制宜確定數(shù)額，比如，上海市在1999年制定的《欠薪保障條例》中規(guī)定企業(yè)應(yīng)繳納的費(fèi)用是一年900元，是當(dāng)時(shí)工資的平均水平，這樣就導(dǎo)致了個(gè)別企業(yè)不堪重負(fù)而破產(chǎn)。后來(lái)改革后降低了繳費(fèi)率，目前的繳費(fèi)情況是，每個(gè)企業(yè)一年繳納340元。而深圳也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化而不斷變化的，目前深圳的繳費(fèi)是400元一年。根據(jù)最新消息，深圳、上海從今年起停止繳費(fèi)5年，到2022年結(jié)束。這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)也是一項(xiàng)福利政策。

5 結(jié) 語(yǔ)

欠薪保障制度是保障農(nóng)民工合法權(quán)益的一種重要法律制度，也是未來(lái)國(guó)家立法領(lǐng)域應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，從總結(jié)國(guó)內(nèi)的相關(guān)實(shí)施條例來(lái)看，雖然該制度仍具有很大的完善空間，但其實(shí)施的必要性不言而喻。通過(guò)對(duì)該制度的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，得出其具有“雙重屬性”；同時(shí)以國(guó)內(nèi)外已有的先例分析了當(dāng)下在全國(guó)推廣該制度的必要性和可行性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)建立該制度可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行剖析，如存在管理不善、立法不明確等問(wèn)題；提出通過(guò)國(guó)家立法、分賬戶管理等途徑來(lái)解決遇到問(wèn)題的對(duì)策。但是，如何進(jìn)行立法，需要注意哪些問(wèn)題以及相關(guān)部門如何改革，又將是接下來(lái)需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。因此,雖然欠薪保障金制度已經(jīng)成為社會(huì)勞工保障發(fā)展的一種必然趨勢(shì)，但是制度構(gòu)建與改革的問(wèn)題依然任重道遠(yuǎn)。