論新時代中國城市規(guī)劃管理改革及創(chuàng)新方向

周建軍

黨的十九大對我國新時代的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了新的目標(biāo)。新時代的城市建設(shè)和規(guī)劃實(shí)踐，一方面要致力于實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的現(xiàn)代化目標(biāo)，另一方面又必須正視歷史積累的各類深層次矛盾，解決發(fā)展不充分、不平衡的種種問題。

城市規(guī)劃管理是一個完整的體系。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)或從不同視角出發(fā)，可對城市規(guī)劃管理職能做不同的定義。從體現(xiàn)國家職能角度看，城市規(guī)劃管理職能包括行政管理和社會公共管理職能；從城市規(guī)劃管理學(xué)角度來看，可分為計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能等。從宏觀角度看，規(guī)劃管理職能分為國

家治理職能（維護(hù)公共秩序及民主法制）、經(jīng)濟(jì)職能（引領(lǐng)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展）、社會職能（維護(hù)城市公共利益和社會公平）。從微觀角度看，規(guī)劃管理職能可分為規(guī)劃編制管理（批前組織編制）、規(guī)劃審批管理（批中協(xié)調(diào)綜合及許可把關(guān)）和規(guī)劃實(shí)施管理（批后依法監(jiān)督檢查）。城市規(guī)劃管理的改革和創(chuàng)新課題涉及上述各個角度的問題。

1 城市規(guī)劃管理改革目標(biāo)：從單維專業(yè)管理到放管服多維綜合管理

新時代提出的深化政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革和創(chuàng)新行政管理方式等，均要著眼于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，主要體現(xiàn)為“創(chuàng)新、持續(xù)、服務(wù)”3大特點(diǎn)；要運(yùn)用“體制、機(jī)制、制度”聯(lián)動改革的方法，創(chuàng)新社會治理，提高公眾參與度，體現(xiàn)政府為社會服務(wù)的基本要求，并要保證全體人民參與國家行政服務(wù)和管理，在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感。城市規(guī)劃管理作為政府行政管理的組成部分，也必須要加快改革和創(chuàng)新，并發(fā)揮應(yīng)有引領(lǐng)和服務(wù)職能。傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理多以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而施行單向管控，新時代城市規(guī)劃管理則要走向“放管服”的綜合管理新階段。

1.1 城市規(guī)劃管理改革以實(shí)現(xiàn)公正、公平和永續(xù)發(fā)展為核心價值目標(biāo)

城市規(guī)劃的系統(tǒng)動態(tài)過程（編制—審批—批后管理—監(jiān)督檢查）實(shí)質(zhì)上是一種典型的利益博弈過程和結(jié)果。利益博弈主體是政府（各級政府）、開發(fā)主體（各類開發(fā)商等）、規(guī)劃師（多元角色規(guī)劃師）及社會（多元個體及群體）；在博弈的規(guī)劃既不合理健全又不規(guī)范公開的情形下，加之缺乏完善的公共利益協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制，博弈的結(jié)果難免是以少數(shù)精英掠奪應(yīng)有多數(shù)人享有的公共資源而暴富為結(jié)果。利益多元時代的到來，是市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會結(jié)構(gòu)分化雙重作用的結(jié)果。市場是一種特定的資源配置機(jī)制，主要相對于初次分配而言，再次分配則應(yīng)是政府的職責(zé)。當(dāng)市場分配成為資源配置的基本機(jī)制的時候，市場和社會中的多元利益主體必定會展開博弈（圖1）。在這個過程中，政府和公眾等的作為和作用亦是不可或缺的；基于公平公正和永續(xù)發(fā)展目標(biāo)的取向是城市規(guī)劃的正確取向和不變的管理底線。

以“多規(guī)合一”為原則，在國土空間體系中劃定“三線、三空間和四區(qū)”，這是城鄉(xiāng)永續(xù)發(fā)展的底線和底板，是規(guī)劃“一張圖”的基礎(chǔ)信息和工作前提。以“一張圖”為統(tǒng)領(lǐng)，在統(tǒng)一各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及底圖信息基礎(chǔ)上，做好各領(lǐng)域規(guī)劃疊加分析、沖突差異解決后，使得所有規(guī)劃合圖和精準(zhǔn)落地，實(shí)現(xiàn)“坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界統(tǒng)一、技術(shù)參數(shù)統(tǒng)一、分類辦法統(tǒng)一、運(yùn)行規(guī)則統(tǒng)一、管理措施統(tǒng)一”，從而確保一張圖紙干到底，推動城鄉(xiāng)發(fā)展科學(xué)協(xié)調(diào)和永續(xù)發(fā)展。

1.2 城市規(guī)劃管理改革以制度性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新為重點(diǎn)

按照十九大和黨中央國務(wù)院行政審批制度改革的要求，以“放管服”為主線進(jìn)行系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)性改革。“放”即簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；“管”即公共監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭；“服”即高效服務(wù)，營造便利環(huán)境?！胺殴芊备母锸欠竦轿?，一個重要標(biāo)準(zhǔn)是看是否為群眾生活及辦事增便利。

傳統(tǒng)以技術(shù)流程為核心的規(guī)劃管理制度存在許多結(jié)構(gòu)性缺陷和問題，在法理情上均存在一定的不合理性和不適應(yīng)性；特別是面對新一輪行政審批制度改革，規(guī)劃部門尚無實(shí)質(zhì)性的改革和創(chuàng)新，不主動作為，甚至集體失語，其結(jié)果就是城市規(guī)劃就會被逐漸邊緣化、弱化或淘汰?！胺殴芊备母飳Τ鞘幸?guī)劃管理而言，對內(nèi)要改革傳統(tǒng)的行政管理理念、流程、體制、機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)行觀念轉(zhuǎn)變、流程再造、功能重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法規(guī)重建，提升政府治理現(xiàn)代化水平和能力；對外要提升行政便利化水平，使之更加適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展和改革開放的新要求，其重要手段是要大膽用足用好高新科技來推進(jìn)改革和創(chuàng)新，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算及人工智能技術(shù)等提高辦公效率和服務(wù)質(zhì)量。按此要求，城市規(guī)劃管理進(jìn)行制度性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性改革具有迫切性和必然性。

圖1 新時代城市規(guī)劃多方利益主體博弈圖

2 城市規(guī)劃管理職能定位：從“粗放全能無界”走向“精準(zhǔn)有限有界”

城市規(guī)劃管理屬于政府行政管理范疇，城市規(guī)劃管理職能一般由政府“三定”方案具體界定或授予。隨著政府自身改革力度、廣度和深度的不斷加深、加大和加快，城市規(guī)劃管理職能定位之調(diào)整、完善和改革的必要性不言而喻。

2.1 城市化規(guī)劃管理主體角色分異、分化和分層之多元性

我國現(xiàn)行的行政制度及其多變特點(diǎn)對城市規(guī)劃管理職能（三定）影響往往具有決定性和顛覆性作用。建國以來的每次機(jī)構(gòu)改革對城市規(guī)劃管理職能都有不同程度的影響；2018年的全國人民代表大會通過決議，將城市規(guī)劃管理職能從住建部劃到自然資源部是一項重大的調(diào)整和改革，其深遠(yuǎn)影響和作用還有待觀察和實(shí)踐檢驗(yàn)。但不管怎樣，城市規(guī)劃管理的基本職能是明確的，不過實(shí)施主體的變化影響是一定會有的。建國以來建立起來的較為完善的城市規(guī)劃學(xué)科體系和城市規(guī)劃管理實(shí)踐基本制度體系，似將面臨一次大考驗(yàn)和大調(diào)整。

在我國的現(xiàn)實(shí)行政體制和運(yùn)作中，行政機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立設(shè)置是決定其職能發(fā)揮的決定條件之一。從趨勢上看，未來城市規(guī)劃管理職能發(fā)生以下變化和多元主體也是必然的：一是“分”，即城市規(guī)劃管理職能從傳統(tǒng)住建部劃至自然資源部；具體細(xì)節(jié)劃定，分工和運(yùn)作規(guī)則目前還不明確，特別是如何無縫過渡和有機(jī)協(xié)同，減少調(diào)整引起的新矛盾和脫節(jié)仍有待解決和實(shí)踐驗(yàn)證；二是“合”，即城市規(guī)劃和國土利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”成為常態(tài)和法規(guī)化；三是“轉(zhuǎn)”，即城市規(guī)劃管理宏觀、中觀、微觀職能逐步多元化，分化、轉(zhuǎn)化和精細(xì)化，并分別轉(zhuǎn)到其他不同的職能部門，需要一定的磨合期和法規(guī)調(diào)節(jié)；四是“統(tǒng)”，即在“多規(guī)合一”“一本規(guī)劃”和“一張藍(lán)圖”的統(tǒng)領(lǐng)下，統(tǒng)一規(guī)劃管理平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧，更加集成高效，在便民優(yōu)商的基礎(chǔ)上建構(gòu)起城市規(guī)劃管理和運(yùn)作的新體制和新機(jī)制?？傊?，城市規(guī)劃管理必須要走向綜合、多元、多主體共治的精細(xì)化分工和合作的新格局，城市規(guī)劃管理職能將從全能無限走向有限有界，并更加注重綜合集成的有限精準(zhǔn)規(guī)劃。

2.2 城市規(guī)劃管理職權(quán)、職位和職能之有限性

在新時代，需要提出規(guī)劃管理的有界職權(quán)（權(quán)力邊界與權(quán)力約束）、有限職位（權(quán)力等級與權(quán)力大?。?、有度職能（權(quán)力作用與權(quán)力功效）命題。我們應(yīng)該平靜而清醒地認(rèn)識到，城市規(guī)劃在復(fù)雜多變的巨型社會系統(tǒng)中只是一個作用有限的主體，其表現(xiàn)和表達(dá)亦很有限，需要讓城市規(guī)劃管理回歸其真實(shí)和有效的現(xiàn)實(shí)之中。對此一定要持客觀的態(tài)度。

因此，加快城市規(guī)劃職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有效發(fā)揮社會力量在規(guī)劃管理實(shí)施中的重要作用。確保依法行政是十九大對政府職能轉(zhuǎn)變和改革的要求和建立服務(wù)、法治和責(zé)任政府的莊嚴(yán)承諾。同時國務(wù)院把“放管服”作為轉(zhuǎn)變職能的突破口，通過城市規(guī)劃管理職能“定界”，規(guī)劃審批“減法”，批中、批后監(jiān)管做“加法”，公共服務(wù)做“乘法”，精準(zhǔn)施策，有所為、有所不為，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理把“放”的堅決放開，把“簡”的堅決精簡，該“管”的真正管好，該“服”的服務(wù)到位（圖2）。

圖2 新時代城市規(guī)劃管理主體關(guān)系構(gòu)成與演繹方向

3 城市規(guī)劃管理方法更新：從傳統(tǒng)封閉技術(shù)流程管控走向開放共享綜合智慧協(xié)同

城市規(guī)劃管理方法既是與知識相關(guān)，更是關(guān)乎實(shí)踐智慧；既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，又是系統(tǒng)化的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和解決問題的工具。以不同的方法去處理城市規(guī)劃管理事物，其結(jié)果必定不一樣的；科學(xué)和有效的方法是確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段、路徑和保證。

3.1 城市規(guī)劃管理過于封閉和技術(shù)化制約規(guī)劃管理方法更新

城市規(guī)劃管理方法更新的重點(diǎn)，應(yīng)是在宏觀、中觀和微觀3個方面加以系統(tǒng)性調(diào)整和完善。宏觀層面是方法論范疇，更注重以解決城市發(fā)展的不充分、不平衡問題為目標(biāo)的理論體系或知識系統(tǒng)。主要包括規(guī)劃管理的問題類型、任務(wù)、工具、方法技巧的認(rèn)知和普適性原則。而微觀實(shí)踐中的方法則是具體為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)采取的具體手段與行動方式（包括途徑、步驟手段等）。

新時代要求城市規(guī)劃管理也必須由重審批、輕監(jiān)管的傳統(tǒng)方法，轉(zhuǎn)向更加注重事中和事后監(jiān)管的新方法論構(gòu)建和創(chuàng)新。特別是十九大要求加強(qiáng)政府行政職能改革、理清市場與政府職能邊界，加大行政審批制度改革，如證照分離、先照后證、多證合一、多測合一、多驗(yàn)合一、多規(guī)合一等，都對規(guī)劃管理的具體方法、流程和制度提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)和新要求。由此，規(guī)劃管理的傳家寶“一書三證”的基礎(chǔ)和環(huán)境也必將受到影響甚至改變，規(guī)劃的許多前置條件和評審監(jiān)管方法也都必須服從和服務(wù)于中央“放管服”的總體要求，并同時從具體操作方法上做制度性調(diào)整和改革，以適應(yīng)我國城市規(guī)劃管理的新需求和新發(fā)展。

3.2 城市規(guī)劃管理方法更新重在制度和頂層系統(tǒng)重構(gòu)

城市規(guī)劃管理方法更新表象是技術(shù)或流程層面的問題，但實(shí)質(zhì)上均是由頂層制度所決定的，所以按新情況、新要求解構(gòu)和重構(gòu)制度體系就尤為重要和迫切，否則過度技術(shù)的剛性制度與求變的操作方法矛盾和不協(xié)調(diào)就難以避免。在市場經(jīng)濟(jì)制度條件下，城市規(guī)劃管理重在制定對管理主體（政府）和對象（市場）的允許性、選擇性和禁止性制度規(guī)范，體現(xiàn)有所為、有所不為的原則。

城市規(guī)劃管理方法的更新重點(diǎn)工作是制度頂層的解構(gòu)和重構(gòu)：一方面是方法更新，目標(biāo)是要建設(shè)更為高效、有效的開放透明服務(wù)體系，改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃的封閉且單項技術(shù)流程管控的桎梏；另一方面要充分利用現(xiàn)代科技和信息技術(shù)（包括人工智能）為支撐構(gòu)建“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理開放共享和透明的綜合管理平臺，該平臺融合多規(guī)合一業(yè)務(wù)平臺和建設(shè)項目審批綜合管理平臺，支持各部門之間、省市縣鎮(zhèn)之間空間信息資源共建、共享，項目生成業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，建設(shè)項目聯(lián)動審批，以及檢測評估等綜合閉合系統(tǒng)和開放共享系統(tǒng)。這個系統(tǒng)注重對外一口受理、辦理和歸一，對內(nèi)加減乘除并聯(lián)并行、集成創(chuàng)新，形成高效的綜合管理新平臺（圖3）。

圖3 新時代城市規(guī)劃管理方法更新內(nèi)容與方向圖

圖4 新時代城市規(guī)劃管理績效評估體系框圖

4 城市規(guī)劃管理績效評估：從內(nèi)部自測參考走向開放和問責(zé)

對政府政績考核涉及經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、政治績效、管理績效和服務(wù)績效等多維度的績效評價。對城市規(guī)劃管理的績效也很難用1把尺去簡單評價或考核，但其評價標(biāo)準(zhǔn)和取向趨向開放、透明和嚴(yán)格精準(zhǔn)卻是必然的，而且評價或考核的結(jié)果也越來越受到內(nèi)外部的重視和關(guān)注，從而成為城市規(guī)劃管理改進(jìn)服務(wù)、提高效率、提高能力水平和對行政人員獎懲的重要依據(jù)[1]。

4.1 城市規(guī)劃管理績效考核堅持以維護(hù)公共秩序、合理配置公共資源和保障公共利益為原則

城市規(guī)劃管理的績效目標(biāo)，一方面是緩和各種規(guī)劃矛盾和沖突，建立與維護(hù)規(guī)劃實(shí)施的社會公共秩序，保障空間范疇的公共資源和公共利益的合理配置；另一方面是要提高規(guī)劃管理效率與能力，提高服務(wù)質(zhì)量，提高社會公眾的滿意度，加強(qiáng)與改善規(guī)劃管理的公共責(zé)任機(jī)制。

目前對城市規(guī)劃管理績效的考量，主要包括以下6個方面：一是規(guī)劃履行職責(zé)方面；二是規(guī)劃執(zhí)法公正方面；三是規(guī)劃政務(wù)公開方面；四是辦事效率方面；五是服務(wù)態(tài)度方面；六是清正廉潔方面。規(guī)劃管理職能績效評估方法主要有書面描述法、關(guān)鍵事件法、評分表達(dá)法3種，而所有的評價過程都應(yīng)是“背靠背”及公開化和社會化的?；谏鐣妳⑴c的評估，其真實(shí)性、針對性和有效性都會較高，從而有利于被評單位找出問題、發(fā)現(xiàn)不足，并針對問題加大整改力度，從而也有利于規(guī)劃管理工作效率和服務(wù)水平的全面改進(jìn)和提升（圖4）。

4.2 城市規(guī)劃管理績效要堅持以公眾參與

度、獲得感和公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)

城市規(guī)劃管理職能績效的社會化和公開評估完全改變了原封閉式專家型的單一技術(shù)評估；總的趨勢是，規(guī)劃管理職能績效評估要注重于社情民意表達(dá)度、公共利益普惠體驗(yàn)度和規(guī)劃服務(wù)社會公共滿意度這3個方面。

為此，需要建立起以真正社情民意需求為導(dǎo)向的規(guī)劃理論、規(guī)劃制度和規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制；否則，規(guī)劃實(shí)效既不是致力于實(shí)現(xiàn)公眾的美好理想，更無法得到公共的理解與參與，成為脫離社會利益追求、脫離公共需求、脫離民意表達(dá)的“概念規(guī)劃、紙上規(guī)劃、表現(xiàn)規(guī)劃”，進(jìn)而必然也是無用或無效的規(guī)劃。

城市規(guī)劃的功效最終的評價主體必然是生活在這個城市的社會成員，評估就是要測度他們對城市規(guī)劃作用的感受度和體驗(yàn)度（獲得感），亦即城市公眾實(shí)實(shí)在在能感受、體驗(yàn)和享受因城市規(guī)劃帶來城市生活的更美好的方方面面；同時，這種感受和體驗(yàn)必須是可持續(xù)和公眾一致認(rèn)同的規(guī)劃實(shí)效。實(shí)質(zhì)上，規(guī)劃工作的一切出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為居住在這個城市或地區(qū)的人們創(chuàng)造更好、更美、更舒適、更滿意的生活環(huán)境，從這個目標(biāo)出發(fā)反推，自然會得出評價一個規(guī)劃實(shí)效的優(yōu)劣客觀標(biāo)準(zhǔn)也必然只能是公眾的滿意度?？傊?，對規(guī)劃的評價最有發(fā)言權(quán)的也自然是生活在城市的社會大眾[1]。

規(guī)劃應(yīng)直面和關(guān)注公眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最需要的民生問題，因此，把對規(guī)劃評價權(quán)交給公眾又是轉(zhuǎn)型社會的必然要求。這在無形中也就打破了多年來規(guī)劃往往以政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和技術(shù)專家的評估為準(zhǔn)則的成規(guī)。換言之，改革就是要針對規(guī)劃管理職能績效建立起全方位和開放的綜合評價體系，而這個體系的核心指標(biāo)即是社會公眾的獲得感和滿意度。

5 城市規(guī)劃管理的運(yùn)作創(chuàng)新：從重批前管理走向多元開放全過程綜合治理

城市規(guī)劃管理運(yùn)作創(chuàng)新，是從城市規(guī)劃管理到治理的提升資源配置效率的新活動，是其理念更新為行動創(chuàng)新的全過程；因而既涉及思想觀念、理論、制度、政策、組織創(chuàng)新，也有賴于技術(shù)方法、實(shí)踐運(yùn)作等創(chuàng)新，是具有技術(shù)性和非技術(shù)性變化的復(fù)合式創(chuàng)新。就目前而言，我國城市規(guī)劃管理運(yùn)作創(chuàng)新主要應(yīng)從以下幾個方面找尋突破口：一是城市規(guī)劃管理理念創(chuàng)新，二是城市規(guī)劃管理組織創(chuàng)新，三是城市規(guī)劃運(yùn)作制度創(chuàng)新。

城市規(guī)劃從管理到治理改革和創(chuàng)新是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然客觀要求。而國家治理體系現(xiàn)代化是一個開放系統(tǒng)，從管理到治理運(yùn)作的轉(zhuǎn)變含有3個方面的重要轉(zhuǎn)變：①行為主體從單一化向多元化轉(zhuǎn)變；②運(yùn)行模式由單向垂直向交互復(fù)合型轉(zhuǎn)變；③運(yùn)作方式從管控、強(qiáng)制、命令向法治、協(xié)商、民主轉(zhuǎn)變。治理是指“各種公共或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事實(shí)的諸多方案的總和，使相互沖突的或不同利益得失調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，很顯然，城市規(guī)劃管理運(yùn)作即屬于此范疇。

5.1 加快形成多元、開放、共享和智慧集成是城市規(guī)劃管理走向治理之勢

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，更多的經(jīng)濟(jì)行為由市場機(jī)制來決定，而城市規(guī)劃管理職能成為政府重要的公共管理職能之一。城市規(guī)劃管理運(yùn)作則開始由“計劃、管制、調(diào)控”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)”；從計劃指令和行政管控，轉(zhuǎn)向技術(shù)指導(dǎo)和公共服務(wù)（圖5）。

圖5 我國規(guī)劃建設(shè)工程行政審批改革目標(biāo)與要點(diǎn)框圖

圍繞城市規(guī)劃從管理到治理改革創(chuàng)新，城市規(guī)劃管理運(yùn)作的重點(diǎn)在于抓好以下3個方面改革和創(chuàng)新：一是城市規(guī)劃管理主體由單維化向多元化轉(zhuǎn)變。以往傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理主體只是政府，而現(xiàn)代城市規(guī)劃治理主體還包括社會組織乃至個人，形成政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障、善治良政的新社會治理創(chuàng)新體系。實(shí)際上，這是體現(xiàn)了城市規(guī)劃管理向多元共治理念轉(zhuǎn)變，勢必要改革傳統(tǒng)的城市規(guī)劃學(xué)科結(jié)構(gòu)和管理實(shí)踐的體制、機(jī)制和法治體系與結(jié)構(gòu)，而且必須是從頂層到基層的全面系統(tǒng)整改的改造、再造和集成創(chuàng)新。二是城市規(guī)劃管理運(yùn)作模式由內(nèi)向、強(qiáng)制、剛性向復(fù)合、合作、包容的轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的未來藍(lán)圖，是未來城市永續(xù)發(fā)展的大綱、準(zhǔn)則和行動指南。毫無疑問全體市民是城市命運(yùn)的主人和發(fā)展主體，一切規(guī)劃都必須以人民為中心。城市規(guī)劃管理也必須真正走向多元、多目標(biāo)、協(xié)商、協(xié)同、復(fù)合和包容發(fā)展的新治理模式和方向，而絕非單一技術(shù)方案定終極城市大計的靜態(tài)圖文（規(guī)劃成果），從而走向倡導(dǎo)合作透明，參與和平、法治等持續(xù)協(xié)調(diào)的治理式城市規(guī)劃管理和運(yùn)行新模式。城市規(guī)劃成果也將更加需要簡化易懂明了，成為多層次社會共享的政策導(dǎo)向。三是踐行理念由注重前期“管審批”向更加注重批中、批后“全過程”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃的功效和價值是將美好藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)以回應(yīng)人民對美好生活的向往之愿景。因此，傳統(tǒng)的基于經(jīng)驗(yàn)的粗放、封閉式規(guī)劃管理必須加快改變和創(chuàng)新；城市要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有待于整個行業(yè)針對新時代新要求做一次系統(tǒng)全面的適應(yīng)性改革和創(chuàng)新，唯此城市規(guī)劃管理運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)從管理到治理的提升和發(fā)展。

圖6 新時代中國城市規(guī)劃管理創(chuàng)新構(gòu)成與方向圖

事實(shí)上，十九大以來，國家治理體系現(xiàn)代化和行政機(jī)構(gòu)和審批制度改革對城市規(guī)劃行業(yè)影響極大，其結(jié)果仍有待觀察和關(guān)注，傳統(tǒng)住建系統(tǒng)規(guī)劃職能整體劃轉(zhuǎn)至自然資源部雖在意料之外，但也值得業(yè)界反思；城市規(guī)劃行業(yè)長期跟不上國家發(fā)展和改革的步伐，其結(jié)果必定是被改革。不過，我國許多城市如廈門、海南、北京、深圳等主動加快城市規(guī)劃管理改革和創(chuàng)新，積極探索中國特色的規(guī)劃管理的新路，拓展了城市規(guī)劃行業(yè)和事業(yè)發(fā)展的新天地。這種結(jié)合本地發(fā)展需求的改革實(shí)踐探索和創(chuàng)新值得各地學(xué)習(xí)和借鑒。

5.2 加快走向科學(xué)、高效、便利, 建構(gòu)共享透明綜合的服務(wù)平臺是城市規(guī)劃治理之本

城市規(guī)劃管理改革的總體目標(biāo)是簡政放權(quán)，提高效率，服務(wù)便民，優(yōu)化營商環(huán)境和提高城市規(guī)劃治理的現(xiàn)代能力和水平。綜合全國現(xiàn)有政府行政審批改革和實(shí)踐成果，有浙江“最多跑一次”，江蘇“一網(wǎng)通辦”，上海“證照分離”等，這些先進(jìn)和有用的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)得到了推廣復(fù)制。近日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)【2018】33號），對包括城市規(guī)劃管理在內(nèi)的全覆蓋項目審批改革提出了新要求，從而“使市場在資源配置中起決定性作用”得以落實(shí)，并重塑了政府和市場關(guān)系。這是一場政府管理經(jīng)濟(jì)社會方式的創(chuàng)新和革命。

城市規(guī)劃管理涉及城市規(guī)劃目標(biāo)和空間資源逐步、逐層、逐項實(shí)施的全過程；城市公共空間資源的合理配置、宏觀調(diào)控和確保城市永續(xù)發(fā)展是城市規(guī)劃管理的要義和宗旨，它的表現(xiàn)形式就是城市規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施及批后監(jiān)管等系統(tǒng)管控。國務(wù)院深化投資項目審批改革意見提出，5年內(nèi)工程建設(shè)項目從立項到竣工驗(yàn)收全流程審批時間要壓縮一半。城市規(guī)劃管理審批改革首當(dāng)其沖，貫穿全過程，必須全方位、全過程、全要素優(yōu)化流程再造，包括推進(jìn)“多規(guī)合一”，淡化前置、并聯(lián)審批，多圖聯(lián)審，多測合一，多驗(yàn)合一等審批改革。重點(diǎn)主要包括以下幾個方面。

一是規(guī)劃編制全面實(shí)行“多規(guī)合一”，這是改革前提和基礎(chǔ)。以往各類規(guī)劃各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一，互相矛盾，重復(fù)交叉互相制約等，造成了行政審批效率低下，群眾意見大、社會批評多的客觀現(xiàn)實(shí)。因此，必須從頂層設(shè)計入手制定“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)體系，為新一輪城市規(guī)劃行政審批制度的建構(gòu)奠定基礎(chǔ)條件。

二是在規(guī)劃審批綜合管理中全面實(shí)行“六個一”綜合管理運(yùn)行新體系。城市規(guī)劃審批制度的改革目標(biāo)是簡政放權(quán)，便民優(yōu)商，提高效率和降低成本，讓數(shù)據(jù)和信息多跑路，讓企業(yè)和群眾少跑路，甚至實(shí)現(xiàn)不見面就審批的效率等。目前已有許多改革試點(diǎn)，成功的經(jīng)驗(yàn)正在向全國復(fù)制推廣。城市規(guī)劃建設(shè)項目審批制度改革集中體現(xiàn)在“六個一”，即“一本規(guī)劃統(tǒng)、一張藍(lán)圖管，一個系統(tǒng)運(yùn)，一個窗口理，一張表格報，一套機(jī)制處”，實(shí)行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”，以及“一份材料、多次共享，一次審查、多方共用，一次測驗(yàn)、多方共用，一次驗(yàn)收、多方認(rèn)可”等“四個一共”辦法及規(guī)定，可以大大減少重復(fù)性，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高辦公效率。

三是在規(guī)劃實(shí)施上突出形成“規(guī)劃（技術(shù)成果）→導(dǎo)則→條例→法規(guī)”四位一體的新法規(guī)保障體系。亦即，城市規(guī)劃實(shí)施在規(guī)劃編制和審批完成后還有許多批中、批后的監(jiān)管責(zé)任。

因此，加強(qiáng)批中批后監(jiān)管對規(guī)劃的實(shí)施十分重要與關(guān)鍵，需要建立與工程項目審批制度改革和規(guī)劃編制改革相適應(yīng)的監(jiān)管體系，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)公開”監(jiān)管，加大系統(tǒng)立法推進(jìn)，加大監(jiān)管監(jiān)察力度。嚴(yán)肅查處違規(guī)行為更顯重要和必要，特別對告知制承諾制容缺審批、后補(bǔ)前置審批和其他先證后照等改革中的新情況，必須加快針對性制度改革和應(yīng)對措施，環(huán)環(huán)相扣，防止新的失控、缺位和不到位，特別要加快構(gòu)建有效的系統(tǒng)性批中、批后管理監(jiān)管法規(guī)辦法和操作細(xì)則，防止顧此失彼，留下新的后遺癥。因?yàn)橐陨?大改革都是相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)整體，而傳統(tǒng)擅于批前審批管理的規(guī)劃部門如何加快轉(zhuǎn)向不擅長而又缺乏系統(tǒng)規(guī)則的批中、批后監(jiān)管的新情況無疑又是一個新的考驗(yàn)，正因?yàn)樾姓徟贫雀母锸堑度邢騼?nèi)的自我革命，無論從宏觀頂層系統(tǒng)制度設(shè)計，還是中微觀實(shí)踐操作，都必須統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)各方，既要突出重點(diǎn)、先行先試，又要系統(tǒng)布局，整體推進(jìn)（圖6）。

我國城市規(guī)劃管理運(yùn)作創(chuàng)新必須先破后立：破的是因循守舊、自我欣賞卻以為“善作善為”的固有城市規(guī)劃管理制度和機(jī)制；立的是符合中國新時代改革、開放和發(fā)展要求的新理念、新制度、新機(jī)制。這絕非簡單的技術(shù)革新，而應(yīng)是一場從上至下的的頂層解構(gòu)和重構(gòu)后的系統(tǒng)設(shè)計和運(yùn)作制度創(chuàng)新，真正建立起中國特色的城市規(guī)劃管理新體系，從而引領(lǐng)和服務(wù)我國新時代的城市高質(zhì)量和永續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)語

新時代我國城市規(guī)劃管理改革和創(chuàng)新迫切需要加以自覺自省、改革和創(chuàng)新。在上述討論的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為今后要重點(diǎn)做好以下3方面的工作。

一是加快構(gòu)建城市規(guī)劃管理新理論體系。理論是行動的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理理念是以理論創(chuàng)新為前提，而且應(yīng)是自覺和自省，主動改革更是關(guān)鍵。城市規(guī)劃管理必須以城市讓生活更美好為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。要義是必須更加突出體現(xiàn)以人民為中心的思想、理念和行動，體現(xiàn)品質(zhì)好規(guī)劃，更美好城鄉(xiāng)，把中國城鄉(xiāng)打造成人民滿意的生態(tài)花園、精神家園和生活樂園。構(gòu)建中國特色社會主義的城市規(guī)劃管理新理論體系。

二是加快形成城市規(guī)劃管理新制度體系。創(chuàng)新同樣是城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的不竭動力，我國城市規(guī)劃管理急待改變上下不對應(yīng)、理論與實(shí)踐脫節(jié)、知行異化及政策和制度不得要領(lǐng)等問題和短板。要義是必須改變過往僵化、固化、封閉式的內(nèi)循環(huán)式的城市規(guī)劃管理理論、制度機(jī)制和技術(shù)范式，自下而上加快對傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理制度和機(jī)制等實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新，核心是要突出體現(xiàn)城市規(guī)劃管理的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管控基本職能公平優(yōu)先的天職和實(shí)踐特質(zhì)，并將變化的新情況、新問題、新需求融入城市規(guī)劃管理根本性、制度性和結(jié)構(gòu)性改革之全系統(tǒng)、全過程、全領(lǐng)域中，讓城市規(guī)劃管理成為政府管理創(chuàng)新的先導(dǎo)和示范，全面提升社會對城市規(guī)劃管理滿意度、信任度和支持度，真正體現(xiàn)管好規(guī)劃為人民的中心思想。

三是加快構(gòu)建城市規(guī)劃管理專業(yè)化、集成化和智能化新綜合平臺體系。城市規(guī)劃管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算已成為城市基本公共設(shè)施，為城市規(guī)劃管理科學(xué)、高效、便民等提供了強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)支撐，更加需要規(guī)劃管理部門用系統(tǒng)集成的理念整合、發(fā)現(xiàn)和解決規(guī)劃管理中的復(fù)雜問題，缺陷和隱患，及時發(fā)現(xiàn)和修正管理制度、機(jī)制和方法，使規(guī)劃管理更趨人性化、便利化和智能化，真正實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好、規(guī)劃讓城市發(fā)展更優(yōu)質(zhì)的目標(biāo)。

（特別感謝同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院趙民教授的悉心修審和指正。）