資源緊約束背景下超大城市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和規(guī)劃策略的思考
——以上海為例

周曉娟

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，焦點(diǎn)直指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)的同時(shí)伴生的農(nóng)村發(fā)展滯后問(wèn)題。2018年中央一號(hào)文件中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。新成立的自然資源部為統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源配置，優(yōu)化鄉(xiāng)村各類空間布局，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)。

近年來(lái)，在實(shí)施“上海2035”總體規(guī)劃的背景下，上海城鄉(xiāng)一體化進(jìn)入了新的發(fā)展階段。鄉(xiāng)村地區(qū)是上海大都市的重要組成部分，也是上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的短板，由于中心城強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，上海的農(nóng)村明顯落后于浙江和江蘇等省市，更多承擔(dān)著生態(tài)功能、背負(fù)著建設(shè)用地減量的重任。當(dāng)前，上海城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題比較突出，近幾年上海也做出了諸多有益的探索，比如推進(jìn)農(nóng)民集中居住、建設(shè)郊野公園、提煉鄉(xiāng)村風(fēng)貌元素、“土地整治+”等。但現(xiàn)狀底數(shù)不清、村莊規(guī)劃滯后、建設(shè)用地減量、存量土地盤(pán)活困難等方面制約了鄉(xiāng)村發(fā)展[1]。本文對(duì)超大城市鄉(xiāng)村振興的研究，一方面全面貫徹落實(shí)國(guó)家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署和對(duì)上海工作的要求，聚焦內(nèi)涵發(fā)展；另一方面，切實(shí)遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，在資源緊約束背景下，探索具有時(shí)代特征、中國(guó)特色、上海特點(diǎn)的超大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

1 上海鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀特征及存在問(wèn)題

上海鄉(xiāng)村地區(qū)總用地面積約4 047 km2，共有103個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 585個(gè)行政村，3.3萬(wàn)個(gè)自然村，農(nóng)業(yè)戶籍人口共約136萬(wàn)人，宅基地共約75.5萬(wàn)個(gè)（圖1）。總體呈現(xiàn)4個(gè)方面的典型特征。

1.1 空間環(huán)境方面, 呈現(xiàn)出地勢(shì)平坦、水系發(fā)達(dá)、村落居住點(diǎn)布局分散、土地利用效率低等特征

上海屬長(zhǎng)江三角洲沖積平原，整體呈現(xiàn)出“憑江臨海、河湖浦蕩、九峰多泖、水鄉(xiāng)田園”的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特征，并以古海岸線“岡身線”和長(zhǎng)江為分界，形成特征鮮明的西部湖沼平原、東部濱海平原、崇明沙島平原3種截然不同的地貌類型。由于地勢(shì)平坦、村組規(guī)模小，加之20世紀(jì)90年代以前農(nóng)村地區(qū)建房管理較為粗放，村宅沿路、沿渠呈線性分布。農(nóng)村建設(shè)用地總量規(guī)模大，人均建設(shè)用地面積大，土地使用效率低下。戶均宅基地面積561 m2[2]。全市3.3萬(wàn)個(gè)自然村中，10戶以下自然村占比44%，30戶以下自然村占比超過(guò)70%，布局比較分散。

圖1 上海市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀用地圖

1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面, 新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求旺盛, 本地人口老齡化、外來(lái)人口多元化趨勢(shì)明顯, 公共服務(wù)有待精準(zhǔn)化配置[3]

一方面，上海鄉(xiāng)村地區(qū)目前仍以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)處于起步階段；本地人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，部分地區(qū)老年人比例超過(guò)50%。另一方面，近年來(lái)，隨著郊區(qū)環(huán)境品質(zhì)的不斷提升，休閑旅游、民宿等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求旺盛。從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，全市村莊外來(lái)人口比例為65%，遠(yuǎn)郊村外來(lái)人口占比普遍在30%左右，近郊村外來(lái)人口占比普遍在70%以上。近郊以務(wù)工人員為主，遠(yuǎn)郊兼有務(wù)農(nóng)、務(wù)工人員。外來(lái)人口多元化趨勢(shì)明顯，市民下鄉(xiāng)租住民宅群體日益龐大?；谏鲜霭l(fā)展趨勢(shì)，上海鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化配置水平有待提高，如面向本地老齡人口的農(nóng)村養(yǎng)老、對(duì)接周邊省市的鄉(xiāng)村道路貫通、面向新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的支持政策和政府服務(wù)等。

1.3 文化遺存方面, 江南水鄉(xiāng)的吳越文化與中西合璧的外來(lái)商業(yè)文明在上海鄉(xiāng)村地區(qū)多元共生

上海內(nèi)溯太湖流域，同時(shí)又是西方各國(guó)經(jīng)海路進(jìn)入中國(guó)的重要口岸，中華傳統(tǒng)文明在鄉(xiāng)村地區(qū)遺存豐富。其中，“岡身線”以西地區(qū)呈現(xiàn)水網(wǎng)密布、村落集聚的江南水鄉(xiāng)格局，村宅建筑風(fēng)貌和村民美學(xué)認(rèn)同均為“粉墻黛瓦”，即墻體以白色為主，屋面一般為小青瓦懸山或硬山，如青浦、嘉定、松江和金山。“岡身線”以東地區(qū)的傳統(tǒng)江南韻味逐漸減弱，部分傳統(tǒng)建筑體現(xiàn)了“海納百川、兼容并蓄”的設(shè)計(jì)理念，主要特征是在傳統(tǒng)風(fēng)貌民居局部點(diǎn)綴西方建筑裝飾，如老虎窗、圓山花等；2000年前后翻建的民房以現(xiàn)代風(fēng)格居多，混雜歐式元素，建筑色彩多元（屋頂多為紅色、藍(lán)色等），如浦東和崇明[3]。

1.4 鄉(xiāng)村居民收入方面, 上海鄉(xiāng)村就業(yè)以非農(nóng)為主, 收入以工資性收入為主, 城鄉(xiāng)居民的生活水平差距逐步拉大

上海農(nóng)村從業(yè)人員總體呈下降趨勢(shì)，就業(yè)以非農(nóng)為主。農(nóng)村從業(yè)人員從2000年的253萬(wàn)人下降到2016年的158萬(wàn)人，從行業(yè)看，主要分布在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，分別占57%和18%。農(nóng)村居民收入以工資性收入為主，占居民總收入比例為74%。2016年農(nóng)村居民與城市居民人均可支配收入分別為25 520元和57 692元，二元收入比為44%左右。

從近期鄉(xiāng)村調(diào)研情況來(lái)看，上海在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中主要反映出幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（1）鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求與基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地減量化工作矛盾突出，鄉(xiāng)村民生配套設(shè)施落地難

上海從2015年開(kāi)始推動(dòng)低效建設(shè)用地減量化，“上海2035”總體規(guī)劃確定了建設(shè)用地總規(guī)模3 200 km2的“天花板”，各類建設(shè)項(xiàng)目的用地指標(biāo)，均需依靠減量化騰挪空間，而減量化成本高昂，再加上城鄉(xiāng)地價(jià)差距較大，導(dǎo)致農(nóng)村用地比較效益遞減，用地指標(biāo)難以保障[1]。本市農(nóng)村建設(shè)用地布局零星分散，宅基地歸并平移、村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施（停車場(chǎng)、污水處理、垃圾收集等）、設(shè)施農(nóng)用地管理和農(nóng)用地復(fù)合利用等經(jīng)常與基本農(nóng)田劃定和管控要求發(fā)生矛盾，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游需要的餐飲、住宿、衛(wèi)生等配套設(shè)施建設(shè)難以落地；郊野公園內(nèi)相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施的用地指標(biāo)受限，無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)有的功能效應(yīng)[4]。

（2）鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)工作大多停留在“美麗鄉(xiāng)村”的環(huán)境美化階段，缺乏鎮(zhèn)村統(tǒng)籌以及對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的深入思考

當(dāng)前鄉(xiāng)村工作的重心主要是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中的環(huán)境整治和農(nóng)房修繕，缺少鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)籌考慮，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)的公共服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)功能和社區(qū)建設(shè)比較忽視，尤其對(duì)鄉(xiāng)村的造血機(jī)制以及農(nóng)民增收缺乏研究。

（3）上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位不清晰，現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)功能較弱

農(nóng)業(yè)發(fā)展仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，向二三產(chǎn)業(yè)延伸融合的層次較低，鄉(xiāng)村旅游主要以農(nóng)家樂(lè)和觀光為主，缺少高品質(zhì)和多元化的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。上海農(nóng)業(yè)仍以家庭耕種傳統(tǒng)模式為主，呈現(xiàn)出“小而散”的種植格局，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、組織化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品銷售還是以傳統(tǒng)方式為主，“互聯(lián)網(wǎng)+”新模式、新業(yè)態(tài)還較少。

（4）純農(nóng)地區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的農(nóng)民增收問(wèn)題較為突出

青浦、松江等地區(qū)部分地處生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地和純農(nóng)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著發(fā)展困境，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償水平不高，這些地區(qū)的農(nóng)民收入問(wèn)題更加突出。

綜上所述，上海的鄉(xiāng)村并非傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的農(nóng)村，它是上海大都市的有機(jī)組成部分，是大都市的郊區(qū)，目前發(fā)展呈現(xiàn)出郊區(qū)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)失衡、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)需求旺盛、多元文化共生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型特征，應(yīng)結(jié)合上海卓越全球城市發(fā)展定位，以提升上海城市能級(jí)和城市核心競(jìng)爭(zhēng)力為著力點(diǎn)，面向全球，面向未來(lái)，探索體現(xiàn)全球城市特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2 超大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村衰落與振興，是世界范圍內(nèi)的普遍命題。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程來(lái)看，在不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村具有不同的需求和發(fā)展特征。但其鄉(xiāng)村發(fā)展往往經(jīng)歷幾個(gè)階段：第一階段是物質(zhì)環(huán)境的改善，第二階段是產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展，第三階段則是文化價(jià)值的提升。日本的一村一品、德國(guó)的村莊競(jìng)賽、法國(guó)的卓越鄉(xiāng)村、臺(tái)灣的社區(qū)更新都通過(guò)一定階段長(zhǎng)期持續(xù)的發(fā)展，強(qiáng)化特色生態(tài)本底、強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)、提升人文活力。

2.1 超大城市城郊型鄉(xiāng)村的總體定位

超大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村有其自身的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，研究表明，全球城市的鄉(xiāng)村發(fā)展常體現(xiàn)以下5個(gè)特征：（1）全球城市的鄉(xiāng)村是大都市域的有機(jī)組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域，各種資源要素自由流動(dòng)；（2）全球城市的鄉(xiāng)村承載大都市的重要生態(tài)功能，郊區(qū)以有償方式為市區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境；（3）全球城市的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，且非常重視具有生態(tài)休閑、自然教育、參與體驗(yàn)等多重功能的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展；（4）全球城市的鄉(xiāng)村形成以集中居住為主的鄉(xiāng)村社區(qū)的模式，并承載著文化傳承、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的全球城市功能；（5）全球城市的鄉(xiāng)村交通出行便捷、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和品質(zhì)與城市相統(tǒng)一。

對(duì)標(biāo)全球知名城市鄉(xiāng)村，借鑒國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海鄉(xiāng)村自身特點(diǎn)，上海鄉(xiāng)村總體功能定位為：鄉(xiāng)村是卓越全球城市的生態(tài)功能、人文功能和創(chuàng)新功能的重要承載區(qū)，是村民生產(chǎn)、生活、創(chuàng)業(yè)空間，是廣大市民享受田園生活、親近自然的體驗(yàn)空間；是承接全球城市新興業(yè)態(tài)，承載創(chuàng)新制造的新空間，是打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的新動(dòng)力，也是弘揚(yáng)江南文化、農(nóng)耕文化的新載體[4]。

2.2 超大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，超大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村應(yīng)具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四重基本功能[2]。

2.2.1 生態(tài)：構(gòu)筑都市生態(tài)安全的基本單元

英國(guó)是全球鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的典范，其鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)一系列的政府干預(yù)，扶持鄉(xiāng)村發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。自20世紀(jì)40年代末開(kāi)始推行的“綠化帶”政策和“鄉(xiāng)村公園”政策，注重對(duì)鄉(xiāng)村自然景觀與特色建筑的保護(hù)，在完善基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村生活水平的同時(shí)，為大城市保留了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，保護(hù)了美麗的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境[5]。

作為超大城市的上海，鄉(xiāng)村的良好生態(tài)環(huán)境是其區(qū)別于高密度封閉的城市建成區(qū)的重要特征之一。依托鄉(xiāng)村生態(tài)基底，保護(hù)和重塑豐富多樣的原生態(tài)自然生境，整體強(qiáng)化江、河、湖、海、島等多要素疊合的水系城市特征，彰顯水城共生的水系城市底蘊(yùn)，進(jìn)一步凸顯上海枕湖依島、林田共生的自然山水格局，強(qiáng)化生態(tài)空間對(duì)市域空間結(jié)構(gòu)和布局的硬約束，保障城市可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)格保護(hù)總規(guī)中劃定的一類、二類和三類生態(tài)空間，以及近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶、生態(tài)走廊等生態(tài)修復(fù)區(qū)域[6]（圖2）。

補(bǔ)齊上海生態(tài)環(huán)境短板，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)，持續(xù)改善水環(huán)境。鄉(xiāng)村作為都市生態(tài)安全的基本單元，維護(hù)物種多樣化，保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)和水源地，加強(qiáng)各類生態(tài)要素的融合發(fā)展，促進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片建設(shè)，形成由水脈、農(nóng)田、林網(wǎng)組成的復(fù)合生態(tài)空間，推動(dòng)鄉(xiāng)村低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生活方式（圖3）。

2.2.2 生產(chǎn)：承載產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要空間

（1）以功能多元化為方向，推動(dòng)都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

東京、倫敦等全球城市依然保留著廣闊的農(nóng)業(yè)空間，重視農(nóng)業(yè)功能，上海推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，依然應(yīng)高度重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。上海農(nóng)業(yè)定位為都市農(nóng)業(yè)，主要包含3方面內(nèi)容：一是發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)功能；二是發(fā)揮休閑農(nóng)業(yè)功能；三是科技農(nóng)業(yè)總部經(jīng)濟(jì)[7]。緊緊圍繞都市農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光、特色農(nóng)產(chǎn)品加工銷售、生態(tài)教育等多種形式推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，突出農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)作用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性。

完善都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元化功能。大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與田園綜合體、休閑旅游、體驗(yàn)民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等相互結(jié)合，形成新業(yè)態(tài)新模式。

圖2 上海市域生態(tài)空間規(guī)劃圖

推進(jìn)具有全球影響力的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中心建設(shè)。按照專業(yè)化、市場(chǎng)化的要求，構(gòu)建多層次農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮上海城市綜合服務(wù)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)上海打造成為具有世界影響力的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中心。

（2）以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn)，著力提升郊區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

東京、紐約、倫敦等全球城市鄉(xiāng)村不僅以田園風(fēng)光為特色，更以各類特色小鎮(zhèn)形式集聚教育、醫(yī)療、科技、人才等資源，承載著全球城市核心功能。上海鄉(xiāng)村是提升城市功能和城市能級(jí)的戰(zhàn)略空間，應(yīng)以特色鎮(zhèn)村為載體，集聚和吸引科創(chuàng)、教育、養(yǎng)生等資源，為科技型、生態(tài)型企業(yè)總部入駐預(yù)留空間[7]。充分利用存量空間，提出農(nóng)業(yè)與旅游、文化、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合的發(fā)展思路和策略。利用互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新，提供多樣化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，培育新興業(yè)態(tài)。

2.2.3 生活：營(yíng)造環(huán)境友好生活的宜居之所

（1）推進(jìn)居住向鄉(xiāng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)集中，改變當(dāng)前上海農(nóng)村居住分散的格局

圖3 上海市域農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃圖

參照東京、倫敦等全球城市的鄉(xiāng)村社區(qū)模式，上海鄉(xiāng)村要改變當(dāng)前居住分散的格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村集中居住，建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)和集鎮(zhèn)。

按照“保障農(nóng)民利益、促進(jìn)建設(shè)用地減量化、優(yōu)化鄉(xiāng)村用地布局”的總體要求，積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住，從根本上改善農(nóng)民居住條件，提升公共服務(wù)水平，促進(jìn)土地高質(zhì)量利用。堅(jiān)持“城鎮(zhèn)集中居住為主、農(nóng)村集中歸并為輔”的總體導(dǎo)向，實(shí)施村莊分類管控，嚴(yán)格控制規(guī)劃撤并村建房行為，鼓勵(lì)保留村集中歸并；優(yōu)先推進(jìn)“三高兩區(qū)”（高壓線、高速公路、高速鐵路沿線，生態(tài)敏感地區(qū)，環(huán)境整治地區(qū)）和30戶以下自然村進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住，因地制宜實(shí)施農(nóng)村集中歸并[8]。

（2）保障公共服務(wù)設(shè)施，營(yíng)造鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈

多數(shù)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后逐漸重視農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務(wù)水平。

上海鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)結(jié)合人口和用地的布局，依據(jù)服務(wù)半徑，合理安排道路交通、給水排水、電力電信、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模、布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定村委會(huì)、醫(yī)療、教育、文體、商業(yè)、公交等公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模與布局。通過(guò)建立全覆蓋、均等化的公共服務(wù)體系，強(qiáng)化弱勢(shì)群體的基本公共服務(wù)保障，提升鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)品質(zhì)，形成有安全感和歸屬感的鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈。

2.2.4 文化：保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的重要載體

全球城市的鄉(xiāng)村都非常關(guān)注鄉(xiāng)村文化的保護(hù)，日本對(duì)于傳統(tǒng)的手工藝和文化技藝，政府會(huì)通過(guò)專項(xiàng)資金予以保護(hù)傳承，并頒布了《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》。

上海的鄉(xiāng)村地區(qū)積累了豐厚、獨(dú)特的生活文化特色，形成了大量的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。在發(fā)展中應(yīng)遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，注重挖掘和繼承江南傳統(tǒng)文化，尊重和保護(hù)村莊肌理、自然水系、建筑風(fēng)貌等特色文化元素。按照《上海市郊野鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)導(dǎo)則》，以“岡身松江文化圈、淞北平江文化圈、沿海新興文化圈、沙島文化圈”4個(gè)文化圈分類引導(dǎo)，塑造各具風(fēng)采的江南田園風(fēng)貌[9]。

因循傳統(tǒng)文脈，最大限度地保留和延續(xù)承載歷史文化信息與反映鄉(xiāng)村社會(huì)文化特質(zhì)的風(fēng)貌要素。重點(diǎn)保護(hù)2個(gè)中國(guó)歷史文化名村和5個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)村落，以及69個(gè)保護(hù)村、400余項(xiàng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；傳承文脈，積極挖掘，保護(hù)并集中展現(xiàn)上海傳統(tǒng)文化和地方特色內(nèi)涵的鄉(xiāng)村文化。

3 上海鄉(xiāng)村振興規(guī)劃策略

加強(qiáng)上海鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與“上海2035”總體規(guī)劃的對(duì)接，把握好規(guī)劃底線約束，保持規(guī)劃適度彈性，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，推進(jìn)上海鄉(xiāng)村規(guī)劃“多規(guī)合一”，積極探索在資源緊約束背景下實(shí)施鄉(xiāng)村振興的空間規(guī)劃和管理新模式。

3.1 城鄉(xiāng)一體, 統(tǒng)籌規(guī)劃

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要原因；城鄉(xiāng)一體是建設(shè)卓越全球城市的重要保障，是提升上海能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵要破除城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，轉(zhuǎn)變過(guò)去“重城市、輕鄉(xiāng)村”的發(fā)展思路，強(qiáng)化“錢(qián)、地、人”等要素的供給，促進(jìn)資源要素城鄉(xiāng)自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)市場(chǎng)統(tǒng)一，激活上海鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)在活力。

按照“上海2035”總體規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)體系空間布局，形成由“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。主城區(qū)提升功能能級(jí)，新城突出綜合性節(jié)點(diǎn)城市功能，新市鎮(zhèn)分類協(xié)調(diào)發(fā)展，鄉(xiāng)村凸顯人與自然和諧的宜居功能[6]。加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，中心城區(qū)和郊區(qū)鄉(xiāng)村有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，城區(qū)有市場(chǎng)、有技術(shù)、有人才等優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村有優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、有空間、有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境等資源，應(yīng)各揚(yáng)所長(zhǎng)，加強(qiáng)對(duì)接。

上海的鄉(xiāng)村振興是鎮(zhèn)與村聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展、共同振興。新市鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)主體和重要支撐點(diǎn)，是土地節(jié)約集約利用的承載空間，是一二三產(chǎn)融合發(fā)展平臺(tái)，是鄉(xiāng)村公共設(shè)施集中配置的重要空間[7]。積極發(fā)揮交通引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局的作用，加快推進(jìn)上海鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)新城、新市鎮(zhèn)和村莊的多層次交通聯(lián)系以及鄉(xiāng)村和周邊地區(qū)的交通關(guān)聯(lián)，形成便捷、順暢的城鄉(xiāng)一體的交通網(wǎng)絡(luò)體系。

圖4 全市保護(hù)保留村布局圖

圖5 全市高壓線影響和水源保護(hù)區(qū)村莊布局圖

3.2 分類規(guī)劃, 差異發(fā)展

在“上海2035”總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，明確村莊發(fā)展的分類引導(dǎo)，高質(zhì)量做好鄉(xiāng)村布局規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃空間。

（1）保護(hù)村，重點(diǎn)突出村莊整體風(fēng)貌保護(hù)

主要是指列入中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄的村莊以及候選村莊；位于郊區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊；以及整體具有較高傳統(tǒng)風(fēng)貌特征和歷史文化價(jià)值的自然村[2]。

保護(hù)村莊整體風(fēng)貌。劃定核心保護(hù)區(qū)和建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)，明確保護(hù)對(duì)象和原則重點(diǎn)。對(duì)文物古跡、古樹(shù)名木進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，延續(xù)體現(xiàn)傳統(tǒng)風(fēng)貌元素的基本格局和原始形態(tài)，如民居、院落、街巷、河道等。在維持原有總體風(fēng)貌的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合環(huán)境整治?？蛇m度發(fā)展休閑、旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的相互促進(jìn)和良性循環(huán)，提高農(nóng)民收入。

保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上完善基本配置，結(jié)合自然村落的布局，進(jìn)行組團(tuán)式配套，共享公共服務(wù)設(shè)施。包括8項(xiàng)基本功能，含村委會(huì)、老年活動(dòng)室、衛(wèi)生室、體育健身點(diǎn)、文化舞臺(tái)、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場(chǎng)、公共廁所等。

（2）保留村，重點(diǎn)是優(yōu)化組團(tuán)式布局，統(tǒng)籌配置公共設(shè)施

主要是指根據(jù)現(xiàn)狀村莊的規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源、集聚度等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)較高的村莊。包括村莊戶籍人口規(guī)模2 000人以上、交通區(qū)位良好、產(chǎn)業(yè)活力村莊、集聚型村莊[2]（圖4）。

鼓勵(lì)結(jié)合現(xiàn)狀自然村布局，適當(dāng)考慮緊湊組團(tuán)式發(fā)展。按照“三個(gè)集中”的要求，優(yōu)化村莊布局，加快集中集約節(jié)約用地。同時(shí)，因地制宜對(duì)存量農(nóng)宅進(jìn)行功能置換，發(fā)展休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村客棧、創(chuàng)意辦公等設(shè)施。

就近依托城鎮(zhèn)的公共配套。從提升公共配套品質(zhì)和資源使用效率出發(fā)，保留型村莊應(yīng)主要就近依托城鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能。距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊，鼓勵(lì)居民點(diǎn)組團(tuán)式布局配置公共設(shè)施，在現(xiàn)狀“三室一點(diǎn)”基礎(chǔ)上適當(dāng)完善。結(jié)合農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的相關(guān)需求進(jìn)行基本配置，包括7項(xiàng)基本功能，含村委會(huì)、老年活動(dòng)室、衛(wèi)生室、體育健身點(diǎn)、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場(chǎng)、公共廁所。有條件的村莊建設(shè)文化舞臺(tái)或戲臺(tái)，形成鄉(xiāng)村社區(qū)中心。

（3）撤并村，重點(diǎn)是有序安排農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)

主要是指受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊；居民點(diǎn)規(guī)模小、分布散的村莊；以及集建區(qū)范圍內(nèi)和毗鄰集建區(qū)的村莊。近期需根據(jù)農(nóng)民意愿，集中推進(jìn)上述村莊居民遷移。不鼓勵(lì)撤并村莊進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村”的投入改造。對(duì)于近期不能完成撤并的村莊，需進(jìn)行適應(yīng)性的配置，確保居民基本環(huán)境和生活需求[2]。

優(yōu)先安排受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊居民的遷移。結(jié)合“三線”劃示工作，對(duì)受環(huán)境影響嚴(yán)重的村莊，包括位于生態(tài)敏感區(qū)、水源保護(hù)地內(nèi)以及受高壓線、高速公路和高速鐵路嚴(yán)重影響的村莊，近期優(yōu)先安排農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)（圖5）。

按照減量化工作推進(jìn)要求，有序?qū)嵤┎糠执迩f歸并。對(duì)位于永久基本農(nóng)田內(nèi)、規(guī)模較小、分散發(fā)展的村莊，應(yīng)視實(shí)際發(fā)展情況，分期實(shí)施撤并。

3.3 盤(pán)活存量, 精明收縮

當(dāng)前，城市規(guī)劃開(kāi)始從增量規(guī)劃時(shí)代轉(zhuǎn)入存量規(guī)劃時(shí)代。而鄉(xiāng)村規(guī)劃一直都是最典型的存量規(guī)劃，甚至減量規(guī)劃。為緩解人口快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境緊約束之間的矛盾，上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模控制在3 200 km2以內(nèi)，鄉(xiāng)村單元可分配到的用地指標(biāo)進(jìn)一步收緊。至2035年，全市城市開(kāi)發(fā)邊界外農(nóng)村居民點(diǎn)用地減到190 km2。根據(jù)各郊區(qū)總體規(guī)劃，規(guī)劃保留村落0.95萬(wàn)個(gè)，撤并村落2.42萬(wàn)個(gè)，自然村減量約70%。同時(shí)目前上海采用了全國(guó)最嚴(yán)格的發(fā)展控制體系，形成市域生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三大空間”，其中要求充分發(fā)揮耕地的生態(tài)保育功能，倒逼城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展。在這樣生態(tài)底線管控、用地空間錨固的發(fā)展天花板中，無(wú)論是農(nóng)民集中安置，還是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都涉及到了現(xiàn)行土地政策下的用地難題。

（1）制定評(píng)估體系，推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地減量化

在建設(shè)用地“減量化”的背景下，近幾年，本市開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，總量上從2013年的207.8 km2降至2016年的180.6 km2。

開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地總體績(jī)效不高，平均產(chǎn)出僅為全市工業(yè)用地平均產(chǎn)出的30%左右。當(dāng)然，隨著產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，規(guī)?；瘜I(yè)化特征日益明顯，部分村級(jí)工業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)型，引入了部分“三低一高”優(yōu)質(zhì)企業(yè)，畝均產(chǎn)出可達(dá)千萬(wàn)元以上，地均產(chǎn)出甚至高于鎮(zhèn)區(qū)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)產(chǎn)業(yè)地塊，有效帶動(dòng)了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就近解決了農(nóng)民就業(yè)。

因此，在實(shí)際操作中，一方面堅(jiān)持總體減量原則，在總量控制的前提下，全市工業(yè)用地集中集約布局，新增工業(yè)用地選址于產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)，開(kāi)發(fā)邊界外工業(yè)用地以減量為主要方向。另一方面制定評(píng)估體系，從“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益”3個(gè)維度對(duì)開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行全面評(píng)估。經(jīng)濟(jì)效益方面主要包括：工業(yè)門(mén)類、產(chǎn)出效率、稅收情況、廠房租金等。社會(huì)效益主要包括：區(qū)位及交通適宜發(fā)展情況、就業(yè)人口素質(zhì)情況、促進(jìn)本村勞動(dòng)力就業(yè)情況等。環(huán)境效益主要包括：建筑質(zhì)量、污染程度、環(huán)保手續(xù)完善度等指標(biāo)，設(shè)定評(píng)分權(quán)重，利用層次分析等方法對(duì)開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行綜合績(jī)效分析，對(duì)少量確實(shí)較優(yōu)的工業(yè)用地予以保留。對(duì)擬保留的工業(yè)用地，通過(guò)問(wèn)卷、實(shí)地調(diào)研等形式，深入掌握用地現(xiàn)狀與發(fā)展訴求，并鼓勵(lì)企業(yè)向符合全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型，促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

（2）通過(guò)多要素評(píng)估，有序推進(jìn)宅基地收縮減量

宅基地的減量是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。首先滿足鎮(zhèn)域的規(guī)劃意向和各類項(xiàng)目安排，其次將“三高兩區(qū)”和30戶以下自然村納入撤并，剩余不涉及上述因素的居民點(diǎn)，采取要素評(píng)估的方法通過(guò)計(jì)算機(jī)量化處理評(píng)分，將評(píng)分結(jié)果作為宅基地布局方案的主要依據(jù)。

構(gòu)建綜合評(píng)價(jià)模型，將居民點(diǎn)規(guī)模、離散度、建筑年代、老齡化和自住率作為主要評(píng)價(jià)因子，設(shè)置不同的權(quán)重，對(duì)每個(gè)居民點(diǎn)進(jìn)行評(píng)分，評(píng)分結(jié)果可作為保留和撤并的參考依據(jù)[10]。

加快推進(jìn)農(nóng)村低效建設(shè)用地減量化的同時(shí)，推動(dòng)減量化指標(biāo)優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，切實(shí)落實(shí)部分減量化指標(biāo)用于鄉(xiāng)村建設(shè)，保障上海鄉(xiāng)村適度發(fā)展權(quán)利，支持鄉(xiāng)村造血功能（圖6）。

圖6 宅基地減量化技術(shù)路線分析圖

3.4 底線約束, 彈性規(guī)劃

在明確底線約束的同時(shí)，考慮到鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的不確定性，須在規(guī)劃中給予一定的彈性。鄉(xiāng)村規(guī)劃的底線條件主要包括空間類底線，將生態(tài)廊道、水源保護(hù)區(qū)、A類基本農(nóng)田、“三高”控制線、鄰避設(shè)施控制線等精細(xì)落地，細(xì)化管控要求；同時(shí)還包括總量類底線，明確區(qū)鎮(zhèn)村的建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田規(guī)模以及減量化任務(wù)要求。

在村莊建設(shè)空間內(nèi)劃定村莊建設(shè)規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界，引導(dǎo)形成相對(duì)集中、集約高效的村莊建設(shè)布局。在確保建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地保有量不降低、自然歷史文化遺存不減少和永久基本農(nóng)田數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高、生態(tài)有改善的前提下，可以在上位空間規(guī)劃統(tǒng)籌下對(duì)鄉(xiāng)村空間布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在用地指標(biāo)上，區(qū)鎮(zhèn)可適當(dāng)預(yù)留一定的規(guī)劃建設(shè)用地空間指標(biāo)用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)配套設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

例如在上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃（2.0版）中，為體現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)需求特點(diǎn)和零星建設(shè)用地需求，設(shè)定8項(xiàng)選址條件，通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目逐步明確、滾動(dòng)落地，實(shí)行動(dòng)態(tài)彈性管控。8項(xiàng)選址條件具體為：（1）必須依托存量建設(shè)用地（50%以上）；（2）新增用地不得占用永久性基本農(nóng)田和新增耕地；（3）布局相對(duì)集中、因地制宜，適度分散；（4）具有基本排污納管條件，不對(duì)外圍環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響；（5）用地開(kāi)發(fā)要求復(fù)合集約、功能混合；（6）形態(tài)設(shè)計(jì)體現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)特色風(fēng)貌；（7）功能需與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游、生態(tài)開(kāi)發(fā)緊密相關(guān)；（8）禁止商品住宅和工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)[10]。

3.5 全域整治, 生態(tài)修復(fù)

按照山水田林湖草系統(tǒng)治理的理念，進(jìn)行全域整治、全域規(guī)劃，對(duì)田水路林村進(jìn)行全要素綜合梳理整治，建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的美麗國(guó)土新格局[11]。

（1）以“土地整治+”激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力

為補(bǔ)足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展短板，近年來(lái)，上海探索了“土地整治+”的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式，通過(guò)市級(jí)土地整治項(xiàng)目、郊野公園等重點(diǎn)項(xiàng)目，切實(shí)改善鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，補(bǔ)足基本的公共服務(wù)設(shè)施，適時(shí)引入和孵化體驗(yàn)式農(nóng)場(chǎng)、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村文創(chuàng)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)，促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，已初步取得一定成效[1]。從各區(qū)的試點(diǎn)情況來(lái)看，項(xiàng)目主要分為鄉(xiāng)村復(fù)興型、都市觀光型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型、鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)型等。在規(guī)劃層面，統(tǒng)籌考慮土地整治項(xiàng)目與區(qū)域整體發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等的關(guān)系，統(tǒng)籌落實(shí)農(nóng)田、水體、道路、林網(wǎng)、村莊等工程，強(qiáng)化郊野空間的多功能復(fù)合利用。

（2）深入推進(jìn)自然資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理

開(kāi)展自然資源統(tǒng)一調(diào)查與評(píng)價(jià)，強(qiáng)化生態(tài)底線要素，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水環(huán)境等農(nóng)村土地空間和生產(chǎn)要素，形成具有針對(duì)性和特色性的郊野空間規(guī)劃控制要素。例如在《上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃》（2.0版）中，從生態(tài)空間（如森林覆蓋率、水面率）、建設(shè)規(guī)模（如建設(shè)用地減量目標(biāo)）和污染排放（如主要農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)、綠色及無(wú)公害產(chǎn)品種植面積比重、面源污染控制）等角度描述規(guī)劃期末的生態(tài)目標(biāo)，提出水質(zhì)改善、土壤修復(fù)的具體措施[10]。同時(shí)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、休耕輪作方式、“種養(yǎng)結(jié)合”循環(huán)農(nóng)業(yè)、復(fù)合林業(yè)等方面提出引導(dǎo)性的策略，構(gòu)建和提升鄉(xiāng)村自然環(huán)境系統(tǒng)，促進(jìn)“山水田林人居”和諧共生。

4 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)施政策機(jī)制

結(jié)合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃策略，聚焦宅基地的減量和存量轉(zhuǎn)型利用、生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境補(bǔ)貼機(jī)制、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、設(shè)施農(nóng)用地利用等方面，研究鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃土地管理制度和支持政策，逐步完成鄉(xiāng)村振興的政策支持體系和操作路徑。

4.1 建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2009年上海市就提出通過(guò)縱向補(bǔ)償模式，調(diào)節(jié)公益林、基本農(nóng)田、水源保護(hù)地等發(fā)展薄弱區(qū)域，使生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的外部性內(nèi)部化。但上海的生態(tài)補(bǔ)償多集中于水源保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)、植樹(shù)造林等方面，覆蓋面仍然較小。已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域也依然存在較大缺口。而且近年來(lái)，為了加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)，一產(chǎn)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和方向，生態(tài)效益提升的同時(shí)也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益的下降，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型依舊處在“陣痛期”。在生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向生態(tài)紅利之前，生態(tài)補(bǔ)償在縮小中心城區(qū)和郊區(qū)的發(fā)展界限中發(fā)揮著重要作用。

目前通過(guò)政府財(cái)政一次性轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償，并不能緩解或者說(shuō)彌補(bǔ)郊區(qū)為生態(tài)品質(zhì)追求帶來(lái)的發(fā)展暫緩，同時(shí)財(cái)政補(bǔ)貼并沒(méi)有完全惠及受影響的村民和村莊。可以說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付作為市級(jí)的頂層設(shè)計(jì)，其精準(zhǔn)量化和合理分配對(duì)涉農(nóng)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全市生態(tài)基底的統(tǒng)籌具有重要意義，亟需建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效實(shí)施。

一是結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平量化生態(tài)效益，建立完善的補(bǔ)償制度和科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)財(cái)政托底。聯(lián)合規(guī)劃資源局、農(nóng)委、綠容局、環(huán)保局等部門(mén)，綜合考慮各區(qū)各鎮(zhèn)的生態(tài)保護(hù)面積，以生態(tài)建設(shè)投入以及生態(tài)保護(hù)成效確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配方式，重點(diǎn)向生態(tài)保護(hù)面積大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制多的地區(qū)傾斜，體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性。對(duì)于現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策，各有關(guān)部門(mén)開(kāi)展深入研究，合理確定各類資源環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，從而確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大轉(zhuǎn)移支付力度。

二是靈活運(yùn)用政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償?shù)榷喾N手段，建立跨區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。面對(duì)縱向補(bǔ)償?shù)馁Y金缺口，應(yīng)探索制定跨區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制，以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)為原則，使生態(tài)受益群體補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)主體。同時(shí)推動(dòng)財(cái)政體制改革，由發(fā)改委牽頭設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，將各行業(yè)專項(xiàng)資金、自然資源有償使用資金合并，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、管理、分配和審計(jì)，主要用于農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。此外，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性，通過(guò)補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免多樣化的財(cái)稅手段吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會(huì)力量參與到農(nóng)村建設(shè)。

三是擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋面，將生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護(hù)紅線所涉及的主體全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，對(duì)自然資源保護(hù)，生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染治理、新能源推廣、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)領(lǐng)域給予補(bǔ)償。此外，明確供給或使用生態(tài)產(chǎn)品的主體或客體，要求生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)估和生態(tài)效益測(cè)算，對(duì)有積極影響的進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)有消極影響的征收資源環(huán)境費(fèi)。

4.2 宅基地制度是鄉(xiāng)村振興的重要制度支撐

目前上海鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地中，宅基地占了半壁江山，同時(shí)本市農(nóng)業(yè)人口較少，但宅基地面積偏大，比例過(guò)高，不利于集約節(jié)約。在鄉(xiāng)村精明收縮和鄉(xiāng)村人口集中的導(dǎo)向下，目前部分村莊已經(jīng)出現(xiàn)了大量閑置的宅基地和房屋，這些空置資產(chǎn)的難以轉(zhuǎn)換和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活用地的新增缺口之間存在著制度上的矛盾，亟需多路徑活化宅基地利用，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興空間布局。

按照國(guó)家2018年一號(hào)文件，上海在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)等方面需要做出一定的改革和嘗試。

一是以激勵(lì)為導(dǎo)向的宅基地有償使用制度。建議在以下3種情況下嘗試探索宅基地有償使用路徑：（1）對(duì)于通過(guò)繼承等方式取得宅基地使用權(quán)的，如繼承人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，實(shí)行宅基地有償使用；（2）探索實(shí)行有償選位、擇位競(jìng)價(jià)機(jī)制配置宅基地，所得價(jià)款用于村基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房；（3）對(duì)申請(qǐng)建房的農(nóng)戶，如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的，集體經(jīng)濟(jì)組織按照標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

二是多路徑實(shí)施的宅基地退出制度。重點(diǎn)在以下兩種情況下嘗試探索宅基地退出路徑：（1）對(duì)“一戶多宅”、超面積占用以及非集體成員通過(guò)繼承等方式占用宅基地的，可由區(qū)政府統(tǒng)一回購(gòu)，引導(dǎo)有序退出；（2）根據(jù)《關(guān)于征收集體土地居住房屋市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資[2015]498號(hào)），積極鼓勵(lì)存量合法宅基地自愿退出，建議重點(diǎn)在撤并村中進(jìn)行。

三是成立宅基地流轉(zhuǎn)中心，促進(jìn)宅基地活化利用。（1）以區(qū)為單位，建立宅基地流轉(zhuǎn)中心；（2）操作程序：由資格權(quán)人自愿申報(bào)、村集體和街道居委會(huì)兩級(jí)審核等程序，由區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)中心發(fā)布房源信息，出租其20年使用權(quán)。凡我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的法人，其他組織及具有完全民事能力的自然人，都可申請(qǐng)承租。村集體經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一收取20年租金，并提取10%的金額，用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、公共服務(wù)建設(shè)、房地評(píng)估費(fèi)用等；（3）功能活化：承租期內(nèi)，承租人可對(duì)宅基地進(jìn)行改建、新建，或轉(zhuǎn)讓承租權(quán)，也可用以自主經(jīng)營(yíng)和收益，以及抵押擔(dān)保等。承租人可進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化、商貿(mào)、娛樂(lè)等產(chǎn)業(yè)，也可用于個(gè)人休閑居住、養(yǎng)老等用途[12]；（4）建議在區(qū)總體規(guī)劃確定的保護(hù)和保留村中進(jìn)行，有條件選擇閑置宅基地比較多的村莊，具體操作細(xì)則可借鑒西安市高陵區(qū)“共享村落”實(shí)踐探索。

5 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)歷了改革開(kāi)放近40年的快速發(fā)展，上海已經(jīng)進(jìn)入城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期和關(guān)鍵攻堅(jiān)期。就城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)90%的現(xiàn)代化超大城市而言，上海的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化逐漸從鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)保障轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村的內(nèi)涵發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也進(jìn)一步提出了發(fā)揮鄉(xiāng)村在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的多元價(jià)值。在推進(jìn)“上海2035”總體規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一條基本原則，探索資源緊約束背景下超大城市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和規(guī)劃策略有著重要的意義。從上海鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀和實(shí)際出發(fā)，分析超大城市鄉(xiāng)村振興面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，準(zhǔn)確把握超大城市鄉(xiāng)村振興面向全球、面向未來(lái)的目標(biāo)取向，上海鄉(xiāng)村作為稀缺的戰(zhàn)略資源，要對(duì)標(biāo)世界級(jí)的田園樣本。另一方面，鄉(xiāng)村多元的發(fā)展方向和超大城市用地緊約束的發(fā)展局限之間存在制度矛盾。

當(dāng)然，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，工作涉及各個(gè)方面，綜合性非常強(qiáng)，需要加強(qiáng)各級(jí)各部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)同，整合各方資源，加強(qiáng)政策的融合統(tǒng)一，創(chuàng)新管理機(jī)制體制。

（感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院張帆院長(zhǎng)、上海市規(guī)劃和自然資源局村鎮(zhèn)處顧守柏處長(zhǎng)對(duì)本文的指導(dǎo)。感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院鄉(xiāng)村振興課題組成員胡蕓、劉帥、承晨、莊一琦、沈高潔、沈越的大力支持。）