改革開放40周年之規(guī)劃發(fā)展回顧

編者按：在我國改革開放40周年之際，《上海城市規(guī)劃》精心組織業(yè)內(nèi)專家學(xué)者回顧規(guī)劃建設(shè)發(fā)展之路，聚焦長三角發(fā)展及上海城市建設(shè)，講述住宅發(fā)展、風(fēng)貌保護(hù)、城市總體規(guī)劃、交通規(guī)劃等發(fā)展歷程。希望讀者能從專家飽含深情的總結(jié)中，感受到城市發(fā)展變遷的成就、規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的成果，體會到規(guī)劃師們的不懈努力和追求。我們堅信，規(guī)劃師們會將這種精心規(guī)劃的精神代代相傳，不斷更新理念、提升水平，更多地關(guān)注民生、以人為本，編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃。

長三角：從區(qū)域合作到一體化發(fā)展

崔功豪 南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教授

一、長三角地區(qū)范圍的變化

自然地理（沉積學(xué)）意義上看，長江三角洲面積51 800 km2，其中陸上部分22 800 km2。北面約以揚(yáng)州—泰州—海安—呂四為界，南面約以江陰—太倉—松江為界，面積4萬km2（任美鍔，1994）。而當(dāng)前，通常意義的長三角，是以上海為中心，與從歷史至今在經(jīng)濟(jì)社會上具有密切聯(lián)系的江浙兩省的蘇州、無錫、南通等15市，2003年臺州加入的16個城市組成，可稱為經(jīng)濟(jì)意義上的長三角，或稱小長三角，面積10余萬km2。嗣后，2010年安徽合肥、馬鞍山，江蘇淮安、鹽城，浙江金華、衢州加入，長三角擴(kuò)大為22市，2013年擴(kuò)大到30個城市（蕪湖、滁州、淮南、徐州、宿遷、連云港、麗水、溫州加入）。長三角已涉及三省一市，但仍以城市為組成單元。2010年國務(wù)院批準(zhǔn)的《長三角區(qū)域規(guī)劃（2009 2015）》已包涵兩省一市，稱作中三角。此時，長三角已經(jīng)是一個行政區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃。至2016年《長三角城市群發(fā)展規(guī)劃》頒布時，已明確為三省一市，共41個城市，某種意義上已是泛長三角的概念。

二、長三角區(qū)域合作與一體化發(fā)展進(jìn)程

以長三角為一個行政區(qū)域范圍，以國家和區(qū)域的重要事件和政策為線索，長三角區(qū)域合作和一體化的進(jìn)程，據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計院上海分院的研究，從1982年上海經(jīng)濟(jì)區(qū)成立至2018年長三角一體化戰(zhàn)略，大致可分為4個階段。

1.初步提出階段（1982 1988年），也可稱為初創(chuàng)階段。以上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和國務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室成立為標(biāo)志，由上海市汪道涵市長任主任，開展了第一次大規(guī)模的長三角區(qū)域合作，編制了包括產(chǎn)業(yè)、交通、城市等各項(xiàng)規(guī)劃。嗣后，由于區(qū)域范圍的擴(kuò)大、區(qū)域合作的問題等而被撤銷，但其工作為當(dāng)時的區(qū)域合作和后來的一體化發(fā)展提供了很好的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。

2.自發(fā)合作時期（1992 2004年），也可稱為區(qū)域合作發(fā)展階段。以城市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展為中心，以城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織（會）為主要形式，開展城市間的區(qū)域合作，是通常意義的長三角（?。┖献靼l(fā)展的階段。

3.一體化制度建設(shè)時期（2005 2013年），也可稱為長三角區(qū)域整體合作發(fā)展階段，長三角合作的行政層面提升至省級主要領(lǐng)導(dǎo)，國家發(fā)布一系列關(guān)于長三角整體發(fā)展的文件（包括區(qū)域規(guī)劃），建立了政府層面的三級運(yùn)作機(jī)構(gòu)，大大推進(jìn)了長三角的區(qū)域合作。

4.國家戰(zhàn)略時期（2014年至今），也可稱為長三角區(qū)域一體化發(fā)展階段。長三角發(fā)展引起國家的高度重視，2014年習(xí)近平總書記考察上海時，即已指出長三角地區(qū)要率先發(fā)展、一體化發(fā)展。長三角擴(kuò)容至三省一市，國務(wù)院發(fā)布《長三角城市群發(fā)展規(guī)劃》，建立了由三省一市共同組成的長三角區(qū)域合作辦公室，切實(shí)有效推進(jìn)長三角一體化發(fā)展。習(xí)總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上又宣布長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，與京津冀、粵港澳大灣區(qū)共同構(gòu)成中國開放發(fā)展的經(jīng)濟(jì)脊梁。

三、長三角區(qū)域合作和一體化發(fā)展的兩點(diǎn)啟示

1.區(qū)域內(nèi)城市間的協(xié)作交流是長三角一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。長三角區(qū)域內(nèi)，由于地緣相近、經(jīng)濟(jì)相依、語言相通（小長三角），又有長江、運(yùn)河、太湖串連，歷來就有不同形式、不用范圍間城市相互協(xié)作、互通的傳統(tǒng)。僅以改革開放以來南京而言，藉區(qū)位條件、省會優(yōu)勢、長江之便和周邊與沿江城市有著多種協(xié)作、交流。1985年就政府部門（計委）而言，即成立以南京為主的包括蘇皖贛三省沿江19個城市的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織。1997年，南京市計委和南京區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會編制《南京經(jīng)濟(jì)區(qū)域新世紀(jì)發(fā)展和區(qū)域合作規(guī)劃》（明確了南京經(jīng)濟(jì)區(qū)包括南京、合肥、南昌3個省會城市，鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮南、安慶、黃山、九江、景德鎮(zhèn)、滁州等12個省轄市，六安、宣城、巢湖、池州四地區(qū)共19個地級市，面積15.61萬km2）。城市規(guī)劃方面，國務(wù)院批準(zhǔn)的江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃即明確江蘇三大都市圈，而南京都市圈的地域范圍，涵蓋江蘇的寧鎮(zhèn)揚(yáng)、馬蕪銅等地。1997年，南京市計委和南京區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會編制《南京都市圈規(guī)劃》，包括寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蕪湖、馬鞍山、滁州、淮安、巢湖等城市。2008年舉辦首屆南京市都市圈市長峰會，簽署《南京都市圈共同發(fā)展行動綱領(lǐng)》，明確市長聯(lián)席會議每年舉辦一次，由南京市發(fā)改委牽頭組織。2011年安徽省行政區(qū)劃調(diào)整，撤銷巢湖市、南京都市圈成員城市調(diào)整為寧鎮(zhèn)揚(yáng)淮蕪馬滁7市。為了更好地協(xié)調(diào)推進(jìn)都市圈各城市間在發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)間的合作，2013年成立南京市都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，并吸納宣城加入，共8市組成。制定聯(lián)盟章程，明確決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級運(yùn)作機(jī)制。成立都市圈綜合協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和跨界地區(qū)協(xié)調(diào)等5大類、17個專業(yè)委員會，編制都市圈區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，有效推動了都市圈的一體化發(fā)展。此外，省政府還大力推動寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化、寧淮（安）一體化建設(shè)。南京都市圈等發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)為長三角一體化提供了有益的借鑒。

2.區(qū)域一體化發(fā)展是一個漸進(jìn)完善的過程。就長三角而言，從1982年初創(chuàng)至今30年來，一體化發(fā)展經(jīng)歷了一系列變化。區(qū)域范圍上，擴(kuò)展調(diào)整（從小長三角到泛長三角，從自然、經(jīng)濟(jì)到行政區(qū)界）；發(fā)展內(nèi)容上，從著重于經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目合作到經(jīng)濟(jì)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境治理，尤其在民生方面的全方位一體化；組織體制上，從職能部門協(xié)作、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的三級運(yùn)作機(jī)制建立，到專人組成的區(qū)域合作辦公室的實(shí)際運(yùn)作。至此，長三角一體化進(jìn)入共建共享健康發(fā)展的軌道，有望成為我國區(qū)域合作發(fā)展的典范。因此，區(qū)域的合作一體化需要因地制宜、因時制宜、有序發(fā)展。

改革開放40年之城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展回溯與展望

趙 民 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教授，博士生導(dǎo)師

美國著名城市學(xué)者劉易斯·芒福德在他的名著《城市發(fā)展史》中指出，“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變”。改革開放40年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國的城市規(guī)劃事業(yè)獲得了空前的大發(fā)展。與此同時，城市規(guī)劃職業(yè)實(shí)踐對規(guī)劃人才的數(shù)量和質(zhì)量要求也與日俱增，而培養(yǎng)規(guī)劃人才的基礎(chǔ)是高等城市規(guī)劃教育及其學(xué)科發(fā)展。

我國早期高等教育城市規(guī)劃專業(yè)基本脫胎于建筑學(xué)和土木工程類學(xué)科。早年僅有個別學(xué)校在建筑學(xué)或土木工程專業(yè)的課程中開設(shè)了規(guī)劃方面的課程，如同濟(jì)大學(xué)土木系曾于1947年開設(shè)了都市計劃課程。1952年全國高等院校調(diào)整后，城市規(guī)劃專業(yè)逐步發(fā)展成型。1950年代，開設(shè)有城市規(guī)劃專業(yè)課程的僅有同濟(jì)大學(xué)、重慶建筑工程學(xué)院等幾所院校。1950年代至1970年代后期，城市規(guī)劃教育事業(yè)發(fā)展極為緩慢，并歷經(jīng)磨難?！拔母铩苯Y(jié)束后，特別是1978年十一屆三中全會后，城市規(guī)劃專業(yè)教育迅速得到恢復(fù)和發(fā)展。1980年代中期，全國設(shè)有城市規(guī)劃專業(yè)的院校增至10余所；1990年代后發(fā)展到30多所。據(jù)1990年代中期的調(diào)查，在所開設(shè)的城市規(guī)劃專業(yè)中，依其原有學(xué)科背景大致可分為4類：一是建筑類，約占65%；二是工程類，如測量、環(huán)境等學(xué)科，約占15%；三是理學(xué)類，以地理學(xué)科為主，約占15%；四是林學(xué)類，約占5%。進(jìn)入21世紀(jì)以來，順應(yīng)社會對職業(yè)規(guī)劃師的需求及高校自身發(fā)展的需要，全國設(shè)置城市規(guī)劃專業(yè)的高等院校數(shù)量激增。

從誕生之日起，現(xiàn)代城市規(guī)劃就基于對公共價值的認(rèn)識，并憑借法制保障而對“城市—區(qū)域”發(fā)展加以調(diào)控。城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展及其職業(yè)實(shí)踐既有國際經(jīng)驗(yàn)與共同趨勢可循，又有著強(qiáng)烈的國家和地方特征。在我國高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃是國家意志的集中體現(xiàn)，計劃決定了一切資源的配置。在當(dāng)時的條件下，城市規(guī)劃工作必定從屬于經(jīng)濟(jì)計劃，只能是實(shí)現(xiàn)計劃的工具和手段；規(guī)劃無需、也不容有自身的價值準(zhǔn)則和判斷選擇，因而留給規(guī)劃工作者的僅是工程性、技術(shù)性領(lǐng)域的“物質(zhì)性”設(shè)計，而非政策工具。城市規(guī)劃學(xué)科也就成為了較單純的技能訓(xùn)練而依附于建筑學(xué)。所以我國城市規(guī)劃曾經(jīng)是建筑學(xué)一級學(xué)科中的4個二級學(xué)科之一。但城市不等于是建筑的集合，“建筑學(xué)”事實(shí)上也包容不了城市規(guī)劃學(xué)科的內(nèi)涵；現(xiàn)代城市規(guī)劃是城市物質(zhì)環(huán)境發(fā)展的籌劃、設(shè)計、引導(dǎo)和控制機(jī)制；現(xiàn)代城市規(guī)劃具有公共政策的屬性，而在運(yùn)作層面則體現(xiàn)為在法制框架下的行政機(jī)制。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立使得我國城市規(guī)劃開始復(fù)歸其正常的地位及獨(dú)立性。40年來我國的城市規(guī)劃學(xué)科經(jīng)歷了從恢復(fù)到大發(fā)展的過程；特別是2011年國家新頒布的《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》，將“城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)”列為一級學(xué)科。學(xué)科設(shè)置調(diào)整以后，城市規(guī)劃理論研究更為活躍，職業(yè)實(shí)踐進(jìn)一步深化，而城市規(guī)劃的教育事業(yè)則是獲得了更大的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國設(shè)有城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的高校已經(jīng)有200多所。

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的要求，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國高校城市規(guī)劃教育十分注重建筑、工程技術(shù)與人文社會科學(xué)的結(jié)合，突出“以人為本”的人文關(guān)懷思想，而不是只見物不見人。建筑學(xué)及城市建設(shè)中的各工程領(lǐng)域的知識和技能對城市規(guī)劃來說確實(shí)很重要，一部分有較好設(shè)計學(xué)科基礎(chǔ)的院校，其規(guī)劃專業(yè)均較多地保持或強(qiáng)化了這方面的教學(xué)；而另一部分院校則加重了公共政策和管理類的課程；經(jīng)濟(jì)地理背景的規(guī)劃專業(yè)則突出區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展的教學(xué)特長；還有一部分院校的規(guī)劃專業(yè)延伸至社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域。不同學(xué)校的辦學(xué)方向及課程設(shè)置基本因地制宜，各有側(cè)重和特色。

對于高校的學(xué)科發(fā)展和教學(xué)質(zhì)量，國家有相應(yīng)的評估和質(zhì)量控制機(jī)制。40年來，國家主管部門已經(jīng)數(shù)次組織對各高校城市規(guī)劃學(xué)科開展質(zhì)量評估。此外還設(shè)有全國性的“高等城市規(guī)劃學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會”和“高等學(xué)校城市規(guī)劃專業(yè)教育評估委員會”?！案叩瘸鞘幸?guī)劃學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會”已制定了“城市規(guī)劃專業(yè)本科教育培養(yǎng)方案”，對城市規(guī)劃本科教育的培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置等提出統(tǒng)一的規(guī)定和要求?！案叩瘸鞘幸?guī)劃學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會”每年舉行年會，為各高校提供城市規(guī)劃辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)交流的舞臺。此舉在一定程度上促進(jìn)了各高校規(guī)劃學(xué)科的全面發(fā)展和教育質(zhì)量的不斷提高。

順應(yīng)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)情勢，我國城市規(guī)劃的功能不斷增加，空間不斷延伸，范疇不斷跨越：從規(guī)劃方案設(shè)計到規(guī)劃許可，從城市建成區(qū)規(guī)劃到城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從物質(zhì)性規(guī)劃設(shè)計到經(jīng)濟(jì)社會和空間發(fā)展戰(zhàn)略，從城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市規(guī)劃可謂已經(jīng)蛻變?yōu)榫C合規(guī)劃（Comprehensive plan）。但總體上看，規(guī)劃理念、編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、作用范圍、管控手段等的提升和完善還顯得相對滯后；規(guī)劃實(shí)踐和規(guī)劃學(xué)科所面臨的挑戰(zhàn)可謂與日俱增。

展望未來，新時代的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，首先要基于自然資源的本底條件，以生態(tài)文明為準(zhǔn)則，處理好自然資源—空間資源的開發(fā)與保護(hù)關(guān)系，并協(xié)同建構(gòu)起“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。同時，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是一種人工環(huán)境，對空間資源的配置早已經(jīng)從單純的數(shù)量維度轉(zhuǎn)向了數(shù)量與結(jié)構(gòu)相結(jié)合的多元維度；亦即，市場經(jīng)濟(jì)下的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的自然資源早已經(jīng)蛻變成為具有社會經(jīng)濟(jì)屬性的資產(chǎn)和資本。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃無論就其職業(yè)實(shí)踐還是學(xué)科支撐，既要致力于對具有自然資源屬性的空間資源的合理配置，亦要秉持公平與效率的原則對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間秩序和利益分配加以管控和調(diào)節(jié)。

總之，隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃學(xué)科所面對的問題和挑戰(zhàn)也將不斷增多。新的不同職能規(guī)劃的出現(xiàn)既是對問題和挑戰(zhàn)的應(yīng)對，也是對既有城市規(guī)劃實(shí)踐和知識體系的不斷豐富和發(fā)展。而這種豐富和發(fā)展可能在一段時期內(nèi)體現(xiàn)為相對獨(dú)立的規(guī)劃類型，然而隨著知識的交流和碰撞，最終會整合在一個更為綜合、強(qiáng)大的知識體系內(nèi)。

上海住宅發(fā)展舉世矚目

毛佳樑 上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會 會長

一、從破解難題到成果顯著

新中國成立至改革開放的1979年，受計劃經(jīng)濟(jì)體制、地方政府財力短缺以及城市人口增長等多種因素制約，上海住宅建設(shè)推進(jìn)速度十分緩慢。從1950年到1979年，市區(qū)居民人均居住面積僅從3.9 m2增加到4.3 m2。

按照建設(shè)部制定的標(biāo)準(zhǔn)，1985年上海低于人均居住面積4 m2以下的住房困難戶、無房戶將近47萬戶，占總戶數(shù)的1/4。住房擁擠成為上?！疤熳值谝惶枴彪y題。

改革開放進(jìn)程中，上海社會經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。市、區(qū)政府加大舊區(qū)改造力度，堅持“雪中送炭”，以解決人均居住面積2.5 m2特困戶為切入點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)全市住房解困工作。同時，在歷屆市委、市政府高度重視下，采取一系列重大改革措施，逐步推進(jìn)住房制度和土地使用制度改革，大大加快了住房建設(shè)的步伐，市民住房條件和人居環(huán)境得到顯著改善和提升。2017年末，全市城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積36.7 m2（折合人均居住面積為18.6 m2左右），住房成套率達(dá)到97.3%，充分體現(xiàn)了走中國特色社會主義道路的政治優(yōu)勢和改革活力。

二、住宅建設(shè)發(fā)展歷程

回顧改革開放40年，上海住宅建設(shè)大致可分為以下幾個時段。

一是從1980年到1990年，是恢復(fù)到初步發(fā)展時期，以政府投資、單位聯(lián)建、職工解困為主。

二是從1991年到2000年，是振興到加快發(fā)展時期。1991年上海市政府頒布并啟動《上海市住房制度改革實(shí)施方案》。特別是根據(jù)1992年中共上海市委第六次黨代會精神，全市拉開了“365萬平方米危棚簡屋改造”的序幕。廣大老百姓從“窮街”“蝸居”搬進(jìn)新房，老城區(qū)舊貌變新顏，也有力地推動新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

三是從2001年到2010年，是高速發(fā)展到宏觀調(diào)控時期。進(jìn)入新世紀(jì)，上海整個住宅的需求量很大，既有社會上的剛性需要，也有用于舊區(qū)改造的動遷安置需求，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；與此同時，也出現(xiàn)一些投資性需求，政府逐步調(diào)控住房供給結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)，同時加大了對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。

四是2011年至今，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控和房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展時期。根據(jù)國家相關(guān)政策和上海實(shí)際情況，進(jìn)一步健全了房地產(chǎn)市場體系和“四位一體”的保障性住房體系。

三、舊區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)

20世紀(jì)80年代，上海舊區(qū)改造主要由政府承擔(dān)。各區(qū)有大量的危棚簡屋，受地方財力和動遷房源等制約，改造工作困難重重。

在此背景下，上海各區(qū)結(jié)合實(shí)際，積極探索，通過面向市場，采取如土地使用權(quán)有償出讓等多種方式，引進(jìn)各類境內(nèi)外資金投入，加大舊區(qū)改造力度，同時積極推進(jìn)與新區(qū)建設(shè)、城市風(fēng)貌保護(hù)等工作的有機(jī)結(jié)合。在“86版上?？傄?guī)”中，把浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)作為市中心的延續(xù)，布局了黃浦區(qū)、楊浦區(qū)和南市區(qū)的一大批居住社區(qū)。例如，北京東路“松柏里”作為黃浦區(qū)第一個商品房基地，在1988年探索異地安置模式，動遷居民從浦西市中心搬到浦東張楊路“竹園新村”。許多居民最初有些抵觸情緒，表示“竹園，竹園，要么把我捉得去”，實(shí)地參觀廚衛(wèi)獨(dú)用的動遷房和小區(qū)環(huán)境后，態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。為方便竹園社區(qū)居民出行，在上海市公交公司支持下，區(qū)住宅辦開通了全市第一條社會資金投入的公交“119路”。隨著各區(qū)的多種模式的探索和推進(jìn)，在廣大市民的理解和支持下，逐步打開了異地動遷的局面。上海城市規(guī)劃展示館大廳懸掛的“百萬市民大搬遷”壁畫，就是當(dāng)年上海動拆遷改造工作的真實(shí)寫照。

四、推進(jìn)住宅建設(shè)健康有序發(fā)展

一是逐步建立和完善相關(guān)法規(guī)和管理體制、機(jī)制，市、區(qū)攜手，通過高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管理，實(shí)施創(chuàng)無滲漏工程、綜合竣工驗(yàn)收等制度，為推進(jìn)住宅建設(shè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了保障作用。二是擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。特別是在1981年至2010年，投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，建設(shè)總量快速增加，3個10年時段，住宅竣工面積分別為4 272萬m2、1.16億m2和2.2億m2。三是完善設(shè)施配套。從開始注重老百姓“開門七件事”，到后來堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面重視教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化等社區(qū)服務(wù)設(shè)施的完善。四是提升科技含量。不斷提高社區(qū)規(guī)劃和房型設(shè)計水平，努力改善生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化，提升住宅建設(shè)的科技含量。特別是通過推進(jìn)建設(shè)示范居住區(qū)、創(chuàng)建“四高”小區(qū)等舉措，有效提升了住宅建設(shè)的整體水平。

五、住宅建設(shè)發(fā)展展望

改革開放以來，上海住宅從“福利產(chǎn)品”、“社會商品”步入“時代精品”，住宅建設(shè)為提高廣大市民群眾的居住水平，改善城市面貌，推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做出巨大貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時代，上海確立了建設(shè)卓越全球城市的發(fā)展目標(biāo)，上海住宅發(fā)展將繼續(xù)堅持以人民為中心，助力上海打造創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，讓人民生活更美好。

居住區(qū)規(guī)劃發(fā)展略記

朱錫金 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教授

40年改革開放，我國的住房供給和住宅建設(shè)體制經(jīng)歷了根本性的變革過程。主要體現(xiàn)在由先前的無償分配住房，逐漸過渡到由市場售買供應(yīng)；住宅建設(shè)也由國家計劃統(tǒng)建，進(jìn)而到由公私和境內(nèi)外企業(yè)投資開發(fā)管建的市場化轉(zhuǎn)變。與此作為前提的是起始于20世紀(jì)80年代末所實(shí)行的土地有償使用的批租方式，為房地產(chǎn)規(guī)模開發(fā)，提供了空間支持與保證。蓬勃發(fā)展的住房建設(shè)，以億平方米計的年建設(shè)量，極大地改善和提高了城市的居住水平和生活質(zhì)量。

由于設(shè)計市場的對外開放，促使境外的建筑文化與本土文化的交融與共創(chuàng)，使得住宅建筑形式和居住地域呈現(xiàn)出多樣豐富的空間意象與形態(tài)。遍布城鎮(zhèn)大地，矗立處處的新住宅群落，成為彰顯改革開放成就具有標(biāo)識性的新地景。持續(xù)增長的住宅建設(shè)的質(zhì)與量，同時也帶動起眾多相關(guān)行業(yè)的興旺發(fā)展，使得房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)重要的支柱之一。

在大量建設(shè)新住宅的同時，也十分關(guān)注于城市低質(zhì)量老舊住宅的居住環(huán)境改善。城市舊區(qū)的拆改建新，在改善原住民居住條件的同時，也喚發(fā)出所在用地的潛值，得以在重組地域功能、重塑城市面貌等方面，取得多重的成效。在舊住區(qū)改建方針上，也經(jīng)歷了大拆大建，進(jìn)而從改善、改造、更新與保護(hù)等多方面，因地制宣地權(quán)衡改進(jìn)和政策調(diào)整的過程。

伴隨大規(guī)模的住宅開發(fā)建設(shè)，負(fù)有直接導(dǎo)控使命的居住區(qū)規(guī)劃，以及相關(guān)的規(guī)范制定和建設(shè)管理的機(jī)制，也經(jīng)歷了不斷適應(yīng)與改革過程。

在規(guī)劃的理論與實(shí)踐方面，首先，關(guān)于城市居住的意涵，早在改革開放之初所引介的“居住環(huán)境”概念，就啟示了對居住者主體以及與之互相作用的環(huán)境客體的生態(tài)關(guān)系的認(rèn)知。之后，又有“住區(qū)”、“人類居住科學(xué)”等意涵的借鑒，拓展了基于物質(zhì)設(shè)施與空間組構(gòu)的居住區(qū)規(guī)劃理性的詮釋和視野。

在規(guī)范所定的居住區(qū)規(guī)劃的空間分層結(jié)構(gòu)中，源于西方鄰里單位的“小區(qū)規(guī)劃”，是通常用于住宅建設(shè)的基本空間單元。它以排斥城市道路交通干擾，以街區(qū)功能內(nèi)向平衡為理論原旨。如早年曾有城市提出以人均居住面積4 m2為規(guī)劃目標(biāo)，以10 hm2用地，建10萬m2，住1萬人，并內(nèi)置中小學(xué)等基本設(shè)施的小區(qū)規(guī)劃模式。但實(shí)際中隨著人均居住面積的增長、居住人口的減少，導(dǎo)致部分公共設(shè)施功能勢必外溢，而需在多個街區(qū)中再加以平衡布局，從而出現(xiàn)對“小區(qū)”原意的重新解讀。

隨后由于住區(qū)私家車的快速增長，以及公共設(shè)施的增減等動因，曾有如“小區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則”和“住宅性能評價體系”等規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的推出，以及對既有居住區(qū)規(guī)劃國標(biāo)的修訂等應(yīng)變性、彌補(bǔ)性措施。

1990年代初，出于對以人為本理念的重視和聚居地域社會屬性的再認(rèn)識，而超越住區(qū)規(guī)劃的物質(zhì)性，轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注對社會性的需求與支持。

居住區(qū)規(guī)劃是強(qiáng)調(diào)自下而上的居民自主參與，緊貼鄰里生活實(shí)際，并結(jié)合社區(qū)管理及相關(guān)部門協(xié)作的規(guī)劃工作方式。近些年，特別對既有住區(qū)的規(guī)劃調(diào)整與更新，已有趨于較為成熟的規(guī)劃作業(yè)模式，更具職業(yè)化的社區(qū)規(guī)劃師角色也已應(yīng)運(yùn)而生。在《上海市城市總體規(guī)劃（2017 2035年）》中，社區(qū)15分鐘生活圈的研究和推出，以及其他學(xué)界、業(yè)界相關(guān)的研究和實(shí)踐成果，都為充實(shí)、完善社區(qū)規(guī)劃理論成型和實(shí)踐成效作出了有創(chuàng)意的貢獻(xiàn)。另外，上海推行的大型居住社區(qū)規(guī)劃方式，更在區(qū)域協(xié)調(diào)、功能互濟(jì)的格局中，優(yōu)化了社區(qū)與關(guān)聯(lián)城市設(shè)施的空間配置和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，并在綜合就業(yè)、出行、住房保障、生活需求等方面，拓展了社區(qū)規(guī)劃新的路徑和領(lǐng)域。

近年因城市土地約束使用而趨重于內(nèi)向發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更重視對建成地區(qū)人文品質(zhì)和生態(tài)質(zhì)量的提升，以及“城市雙修”等的需要，也為既成住區(qū)的歷史文化保護(hù)和改建更新提出了規(guī)劃與城市設(shè)計新的指向。

縱觀幾十年來空前規(guī)模的住宅建設(shè)和相關(guān)政策的施行，推動了房地產(chǎn)業(yè)的興盛繁榮和市場化運(yùn)作機(jī)制的成型，快速提升了城市居住品質(zhì)，而顯現(xiàn)出卓著的社會經(jīng)濟(jì)功效與成就。由此也為未來中國城市發(fā)展和城市化的推進(jìn)，積累了城市規(guī)劃和建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，奠定了較為豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從歷史風(fēng)貌保護(hù)到城市有機(jī)更新

伍 江 同濟(jì)大學(xué) 常務(wù)副校長，教授

改革開放40年，中國創(chuàng)造了史無前例的城市化奇跡：從1978年到2017年初，中國城鎮(zhèn)化水平從18%提高到57%，城鎮(zhèn)居民的數(shù)量從1.7億增長到7.6億，預(yù)計到2030年我國14億人口中將有70%生活在城市中。上海的發(fā)展速度更為驚人，截至2016年，上海的城鎮(zhèn)化率已達(dá)88%以上，高居全國首位，其常住人口規(guī)模超過2 400萬，建設(shè)用地面積超過3 100 km2（是1979年的12倍有余），已成為當(dāng)之無愧的世界級超大城市。

不過，這也催生了一種激進(jìn)的城市發(fā)展態(tài)度。一方面，鼓勵城市邊緣向外快速擴(kuò)張，以滿足大量建設(shè)用地的需求；另一方面，在城市中心區(qū)倡導(dǎo)大規(guī)模、高速度的城市舊改與更新。這被我們稱為“增量型”城市發(fā)展模式，不僅將“新”的價值序列永遠(yuǎn)置于“舊”之前，而且認(rèn)為“新”即意味著“變”，只有快速地“變”，不斷“去舊求新”，城市文明才能保持其先進(jìn)性和優(yōu)越性。按照這一邏輯，“更新”即等同于“去舊”，“大拆大建”才是“舊區(qū)改造”的唯一途徑。盡管在改革開放初期，這種發(fā)展模式的確解決了不少城市建設(shè)的歷史欠賬，但隨著城市化進(jìn)程的深入，其弊端也日漸暴露，尤其是對不可再生的城市建成遺產(chǎn)造成重大威脅，形成大面積的破壞。

與此同時，另一個與之平行、看似“保守”的城市發(fā)展理念——“歷史保護(hù)”的觀念開始浮出水面，由弱變強(qiáng)，并逐漸獲得學(xué)界、政府乃至社會大眾的普遍認(rèn)同，對增量型模式構(gòu)成抵抗與遏止。盡管與其他歷史文化名城相比上海是一個年輕的城市，但在遺產(chǎn)保護(hù)方面的工作起步較早，不僅率先突破了“文物保護(hù)單位”的觀念桎梏，依據(jù)上海地方性遺產(chǎn)的自身特點(diǎn)建立了“優(yōu)秀歷史建筑”的特定保護(hù)理念和制度框架，而且將保護(hù)的對象和范圍從單體建筑擴(kuò)展到街道開放空間，再到“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”，形成了“點(diǎn)—線—面”的整體性、立體化、全覆蓋的城市建成遺產(chǎn)保護(hù)體系。更重要的是，這一體系通過兩件事得以“合法化”：一是2002年頒布的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》；二是從2003年開始編制并逐步完成的上海44片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)（中心城區(qū)12片，郊區(qū)32片）的控制性詳細(xì)規(guī)劃。前者是上海建成遺產(chǎn)保護(hù)工作中第一部真正意義上的地方性法規(guī)，明確了“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”的定義和保護(hù)要求，在國內(nèi)首次提出產(chǎn)業(yè)建筑保護(hù)的概念；后者則突破了傳統(tǒng)控規(guī)的技術(shù)模式，首次在法定規(guī)劃層面將歷史保護(hù)與開發(fā)建設(shè)“兩規(guī)合一”。這一規(guī)劃理念與方法的創(chuàng)新不但確保了建成遺產(chǎn)保護(hù)真正在城市規(guī)劃與建設(shè)管理中得到有效落實(shí)，而且也為其他專項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)的“多規(guī)合一”提供了理論支撐和技術(shù)路徑參照。

近年來，隨著建設(shè)速度放緩，上海城市發(fā)展進(jìn)入存量階段。這意味著，一方面，仍有必要繼續(xù)組織開展保護(hù)對象的擴(kuò)大深化研究和優(yōu)秀歷史建筑的遴選工作，盡可能地補(bǔ)充和完善既有的風(fēng)貌保護(hù)體系；另一方面，則必須針對風(fēng)貌區(qū)內(nèi)大尺度開發(fā)建設(shè)活動顯著減少、小尺度改造行為日趨活躍這一新狀況，探索一種以“有機(jī)更新”為目標(biāo)的精細(xì)化保護(hù)規(guī)劃體系。

與“更新”等同于“去舊”這一邏輯全然不同，在“有機(jī)更新”的視閾下，新與舊、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系永遠(yuǎn)是辨證統(tǒng)一的，兩者之間并無孰優(yōu)孰劣、孰先孰后的問題。城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)“與舊為新”，拒絕暴風(fēng)驟雨般的革命式更新。只有這樣，作為生命有機(jī)體的城市才能在動態(tài)更新的過程中既保持旺盛的生命力，又將其獨(dú)一無二的“基因”傳遞下去，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行的規(guī)劃控制引導(dǎo)主要服務(wù)于大規(guī)模、大尺度、快速度的城市建設(shè)與改造，強(qiáng)調(diào)量化管控和指標(biāo)化建構(gòu)，不但忽視了城市的多樣性特征與城市自身歷史形成的基因特質(zhì)，而且無法對“有機(jī)更新”發(fā)展邏輯下風(fēng)貌區(qū)內(nèi)持續(xù)不斷的小規(guī)模、漸進(jìn)式、日常性的城市改造行為與活動進(jìn)行有效治理，亟需轉(zhuǎn)變基本思路和技術(shù)方法。

在過去10年間，依托上海歷史文化風(fēng)貌區(qū)的歷史街道編制保護(hù)規(guī)劃，上海創(chuàng)建了一套以街道空間網(wǎng)絡(luò)為載體的精細(xì)化規(guī)劃體系，致力于解決如何在法定規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展新的規(guī)劃技術(shù)，適應(yīng)存量時代城市有機(jī)更新的發(fā)展目標(biāo)，確保歷史風(fēng)貌品質(zhì)的延續(xù)與提升。這一體系具有3大重要特點(diǎn)：一是要素化，即為街道空間的全部建成環(huán)境要素制定定性的、細(xì)化的控制導(dǎo)則，彌補(bǔ)了量化規(guī)劃指標(biāo)無法顧及的內(nèi)容；二是建構(gòu)“總則—通則—分冊”的規(guī)劃編制技術(shù)框架，實(shí)現(xiàn)對街道總體風(fēng)貌品質(zhì)與街道個體多樣特征的有機(jī)整合與統(tǒng)一；三是搭建精細(xì)化管理信息平臺，在總規(guī)劃師制度下，解決不同職能政府部門在條塊分割狀態(tài)下難以協(xié)同管理的問題。該體系在上海市徐匯區(qū)和長寧區(qū)獲得全面推廣，取得顯著成效。

回望40年走過的道路，不難看出上海的城市更新與歷史風(fēng)貌保護(hù)之間相互關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)變。從最初增量階段的對立走向今天存量時代的融合，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新。同時，當(dāng)我們以一種更加動態(tài)的眼光和更加寬廣的視野去審視城市文明的存續(xù)與更替這一終極議題的時候，“有機(jī)更新”的內(nèi)涵與外延將不止于城市歷史文化遺產(chǎn)這一單一范疇，而是延展到其他城市領(lǐng)域，如城市生態(tài)系統(tǒng)、城市社會系統(tǒng)、城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等。在這一時代語境下，基于有機(jī)更新目標(biāo)的城市規(guī)劃在理論和方法上應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對？是否需要全方位的轉(zhuǎn)型？如何轉(zhuǎn)型？這些都是我們當(dāng)下應(yīng)當(dāng)積極面對、思考以及解答的問題。

傳統(tǒng)手工繪制總圖時代的紀(jì)念與計算機(jī)繪圖時代的開啟——記2001版上海市城市總體規(guī)劃的總圖繪制

熊魯霞 上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 原總規(guī)劃師，教授級高級工程師

一、傳統(tǒng)手工繪制總圖時代的紀(jì)念

1994年，在上海市規(guī)劃院綠房子底樓大禮堂，繪制總體規(guī)劃大圖板的情景如圖1，照片反映的是1994年，在規(guī)劃院綠房子一樓大禮堂繪制總體規(guī)劃大圖板的情景（照片右起：金忠民、沈蓮萍、錢欣、曹暉、王蕓、熊魯霞、李超）。這是計算機(jī)即將在規(guī)劃繪圖中普及，由人工繪制彩色圖版的最后時期。

在上海市規(guī)劃院60多年的歷史中，能有手工繪制總體規(guī)劃大圖板經(jīng)歷，并能留下當(dāng)時的創(chuàng)作瞬間應(yīng)該是十分幸運(yùn)的。對現(xiàn)今年輕規(guī)劃師來說，以后也許只能從“史書”中讀到這些趣事。

圖1 上海市規(guī)劃院規(guī)劃師們在手繪上海市城市總體規(guī)劃圖

圖2 規(guī)劃院規(guī)劃師們在綠房子一樓花壇前合影（1994年）

整個制圖工藝現(xiàn)在可以載入“史冊”，也將成為“世紀(jì)文物”。首先是制作一塊圖版，用木楞打框再釘上五夾板。全市7.5萬和中心城2.5萬的圖版，近3 mh6 m大小。然后，采購全棉的本色龍頭細(xì)布，按比圖版略大的尺寸裁剪縫紉。接下來就是將布用水浸透，鋪在水平架起的圖版上，所有人站在四周用力往下拽，使布緊繃在圖版上。如果布沒有拉足夠緊，裱上的圖紙將會起皺。這時幾個小伙子就會趁機(jī)吊在圖版邊上，像一個個重錘。

將布用圖釘固定在圖版四周后，就是往上裱圖紙。這是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)活——要平整、對齊，并且最關(guān)鍵的是要做到圖紙晾干后不會開裂。這一晚上是牽掛的，第二天一早，我們往往會徑直奔到大禮堂察看是否一切順利。

說到“大禮堂”，有必要介紹一下上海市規(guī)劃院的老樓，即現(xiàn)今銅仁路333號歷史保護(hù)建筑。這曾是上海顏料大王吳同文為他女兒建的陪嫁禮。由于發(fā)跡于船舶涂料的買賣，所以整幢別墅的造型和細(xì)部引用了船的符號。這幢住宅有兩個第一，一是第一個在花園住宅中使用電梯（僅容2人的三角電梯）；二是第一個在住宅舞廳中使用彈簧地板。上海市規(guī)劃院剛搬入時，舞廳改造為院大禮堂，那時彈簧地板已經(jīng)損壞，被換成普通地板。當(dāng)時的總體規(guī)劃大圖板就是在這樣一個歷史環(huán)境中繪制的，現(xiàn)在想來真是非常有趣。

裱圖順利完工，便是將圖版豎在墻上——于是上海未來藍(lán)圖的“繪制”就在我們手下開始了。就像圖1所顯示的，我們在梯子上爬上爬下，像愉快的油漆匠（圖2為1994年，規(guī)劃院綠房子花壇前，在總體規(guī)劃草圖前的留影。照片右起：李超、徐毅松、王永新、陳友華、林偉明、熊魯霞）。

繪圖完成后便是在圖的四周裱上綾，然后切割下來，如果考究點(diǎn)還會裝上軸——至此“上海未來發(fā)展的藍(lán)圖”就展現(xiàn)在人們面前。

如果說1976年改革開放后，第一次總體規(guī)劃大圖板的繪制是在1982年，而第二次，也是最后一次，就是1994年圖板。

二、計算機(jī)繪圖時代的開啟

1995年早期計算機(jī)尚未普及，電腦繪制總圖是在全院的計算機(jī)中心，由計算機(jī)中心副主任劉根發(fā)親自操刀。記得當(dāng)時的計算機(jī)經(jīng)常會死機(jī)。我們拿著圖紙坐在劉根發(fā)旁邊，一根線一根線在小小的屏幕上找準(zhǔn)位置輸入、上色……往往忙活幾個小時，突然死機(jī)。尤其發(fā)生在加班的晚上，真是十分崩潰。但是，劉根發(fā)總是很淡定、若無其事，還會笑著從頭再來。

1995年后期，隨著計算機(jī)繪圖技術(shù)的進(jìn)步，在總體規(guī)劃繪制的“工業(yè)革命”中，新的年輕一代成為新生產(chǎn)力的主力軍，中年一代快步跟上。院總體室很快就普及了計算機(jī)。

現(xiàn)在這一切都成為歷史，但依舊懷念手工繪圖那種集體勞作的交流與歡樂、那種“腦力勞動與體力勞動”相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)感，懷念曾一起工作、共同奮斗的總體室的伙伴們，一起參加上?？傮w規(guī)劃編制的領(lǐng)導(dǎo)和同事們。

上海40年城市交通規(guī)劃簡要回顧

徐道鈁 上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 原副總工程師，教授級高級工程師

近40年來上海的交通規(guī)劃、建設(shè)成績是得到充分肯定的。

文革結(jié)束時，上海是世界上最擁擠的城市之一，中心城總用地面積為149 km2，人口為602.3萬，人均用地面積為24.7 m2，在世界大中城市中排倒數(shù)第二?？臻g嚴(yán)重不足，影響基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)。因長期戰(zhàn)亂破壞，解放初經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，建設(shè)策略有偏頗，如片面強(qiáng)調(diào)控制城市規(guī)模、“社會主義中國，不發(fā)展私人汽車”的規(guī)定。實(shí)施改革開放后矛盾立顯。所以要“變”是當(dāng)時上下一致的共識。如何變？也只能是摸著石頭過河，反映在以下幾個時段中。

一、啟蒙階段（1984年前）

國門開放，接觸到國際上城市交通規(guī)劃的理念，在編制1984年總體規(guī)劃時嘗試運(yùn)用，如中心城用地拓展到300 km2，人口640萬，人均用地46 m2，對照相關(guān)規(guī)范80 120 m2，相差甚遠(yuǎn)。交通用地僅占其中的9.2%，不到相關(guān)規(guī)定指標(biāo)的一半，編制的道路網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)很低，路網(wǎng)容量僅能承擔(dān)35萬輛汽車擁有量產(chǎn)生的交通量。當(dāng)時日本大城市汽車擁有量為4人1輛，規(guī)劃方案僅為其1/4.5。軌道網(wǎng)一直作為戰(zhàn)備工程，本階段調(diào)整以交通為主，編制了總長為179 km的網(wǎng)絡(luò)。港區(qū)研究外遷，因黃浦江、長江的航道水深都不足，規(guī)劃選定羅涇、外高橋、金山3處，離開了黃浦江，仍避不開長江航道水深不足的缺陷。

航空方面建成了虹橋機(jī)場一期，同時在浦東長江南岸，保留建新空港的用地，方案未定。這一時期基本確立了交通規(guī)劃的理念，因受制于當(dāng)時的認(rèn)知水平和實(shí)際條件，標(biāo)準(zhǔn)較低。

二、演進(jìn)成熟階段（1984—1992年）

明確了上海要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國際大都市的目標(biāo)，應(yīng)具備必要的空間、基礎(chǔ)設(shè)施等條件，及恰當(dāng)?shù)恼摺Ｒ蚨糇C1984年方案的不足，該方案完成之日，即是開始調(diào)整之時。

交通規(guī)劃引進(jìn)了交通工程學(xué)學(xué)科，使交通規(guī)劃進(jìn)入較為正規(guī)的程式，同時放棄對私人擁有汽車的限制，也明確交通規(guī)劃應(yīng)以達(dá)到“供需平衡”為目標(biāo)。

依據(jù)上述思路，按規(guī)劃中心城人口規(guī)模及相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，實(shí)事求是地確定中心城用地規(guī)模。1990年中央決定開發(fā)浦東，更助力確定中心城合適的規(guī)模和形態(tài)。交通規(guī)劃就配合這一趨勢，研究合理的系統(tǒng)、形態(tài)、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)，如主干道由原方案的32 m寬變?yōu)?0 m以上，支路由16 m調(diào)整為24 m，中間段屬次干道范疇。路網(wǎng)容量擴(kuò)充到可承擔(dān)200萬輛汽車擁有量產(chǎn)生的交通量，但容量不夠?？陀^上大城市和特大城市的交通只能由多種方式分擔(dān)。所以需要配建軌道交通，初步估計約需400多公里的軌道網(wǎng)，才能達(dá)到供需平衡。但實(shí)現(xiàn)此方案尚需時日，所以增加了中心城高架汽車專用道系統(tǒng)，以解交通燃眉之急。

對外交通方面，公路擬在增加密度的同時，增加高速公路。鐵路規(guī)劃方面，改善原有線路，再增加浦東鐵路和一條至蘇北的滬通線。鑒于此，提出建設(shè)沿海大通道，經(jīng)上海段應(yīng)位于浦東新區(qū)，理由一是強(qiáng)化上海南、北向的輻射功能，二是為浦東新區(qū)開辟直接的出入口，三是完善上海位于浦東的具備水、陸、空全功能的綜合交通樞紐。海港在長江口外，尋找適合建大型深水港的基地，徹底解決上海港的先天不足；航空港進(jìn)入編制浦東空港的實(shí)施方案階段。

至此，基本明確了上海交通規(guī)劃、建設(shè)的目標(biāo)，提供了可供研究、落實(shí)的方案的基礎(chǔ)。

三、 完善定格階段（1992—1998年）

上一輪的研究、探索成果，落實(shí)于新一輪總體規(guī)劃中，并于1998年完成。

中心城道路網(wǎng)為環(huán)形放射和方格網(wǎng)組成的混合型系統(tǒng)，部分道路向外輻射與郊區(qū)地方公路組成市域公路網(wǎng)。部分干線公路向外延伸與長三角、國家公路網(wǎng)銜接，完善上海作為我國交通樞紐的需要。軌道交通委托一家境外公司合作，在中心城總長480 km的軌道網(wǎng)基礎(chǔ)上，向郊區(qū)新城擴(kuò)展，網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模擴(kuò)大到1 000 km以上。鐵路調(diào)整落實(shí)高速鐵路方案，同時與公路協(xié)調(diào)確定沿海大通道的位置和走向。

至此，上海市域交通系統(tǒng)的格局基本確定，為下一步全面實(shí)施完成了前期準(zhǔn)備工作。

四、實(shí)施優(yōu)化階段（1998年至今）

經(jīng)過20年的努力，從認(rèn)知水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面，上海都具備條件，可以有計劃地、穩(wěn)步地實(shí)施規(guī)劃，但由于形勢的變化或規(guī)劃時考慮欠周，存在一些不足，因此本時段也是校核、調(diào)整、優(yōu)化的時段，如將中環(huán)路由主干路提升為快速路、增加幾條軌道線、高速鐵按國家大方案調(diào)整、開建虹橋綜合交通樞紐等，但都沒有改變?nèi)薪煌ǖ幕靖窬?，說明之前的工作是成功的。但以往工作的成功并不是終止，而是為新的開端提供良好的基礎(chǔ)。

上海國際航運(yùn)中心的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展

黃吉銘 上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 原副院長，教授級高級工程師

改革開放40年，上海經(jīng)歷了國家批準(zhǔn)的三版城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，指導(dǎo)了上海港的規(guī)劃和建設(shè)。以港興城、以城榮港，上海港圍繞城市發(fā)展目標(biāo)和核心功能，在功能布局和能級發(fā)展上經(jīng)歷了黃浦江時代—長江口時代—海港時代。40年上海港的建設(shè)和發(fā)展，為社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)揮了重要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)性作用。在社會主義建設(shè)新時代，按照建設(shè)全球城市的目標(biāo)，面向世界，上海將發(fā)展成為具有全球競爭力的國際航運(yùn)中心。

20世紀(jì)70年代末、80年代初，改革開放促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外貿(mào)增長，集裝箱運(yùn)輸起步，港口業(yè)務(wù)需求激增。當(dāng)時，上海港區(qū)主要分布在黃浦江兩岸，實(shí)際能力只有8 000萬噸左右，超負(fù)荷運(yùn)行。針對泊位少、庫場少、能力不足、壓船壓貨等問題，上海市組織上海港發(fā)展研究，以明確發(fā)展方向和戰(zhàn)略布局，一是加速對老港區(qū)的改造、挖潛、革新，調(diào)整黃浦江岸線使用，并從上海經(jīng)濟(jì)區(qū)出發(fā)，考慮與寧波北倉港、江蘇張家港、南通港形成組合港，統(tǒng)籌貨物分流。二是努力建設(shè)新港區(qū)，預(yù)留羅涇、金山嘴、外高橋等港區(qū)作為發(fā)展備用地。

1986版上海市城市總體規(guī)劃明確了上海發(fā)展目標(biāo)和城市性質(zhì)：上海是我國重要的工業(yè)基地之一，也是我國最大的港口和重要的經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易、金融、文化中心。上海城市總體規(guī)劃和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都必須從這一點(diǎn)出發(fā)。這也為上海港口發(fā)展指明了方向。上海港建設(shè)了黃浦江吳涇段關(guān)港等作業(yè)區(qū)，改建了新華、洋涇等碼頭，提升貨物吞吐能力。完成外高橋一期集裝箱化改造工程，新建二、三、四期工程，實(shí)現(xiàn)港區(qū)集裝箱規(guī)?；\(yùn)行。黃浦江老港區(qū)的改造和外高橋新港區(qū)的建設(shè)，適應(yīng)了上海港運(yùn)輸發(fā)展的需要。期間，根據(jù)國家戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃開展了上海國際航運(yùn)中心的研究和策劃。

面向新世紀(jì)，上海確立、實(shí)施建設(shè)上海國際航運(yùn)中心的戰(zhàn)略目標(biāo)。2001版上海市城市總體規(guī)劃明確了上海發(fā)展目標(biāo)和城市性質(zhì)：把上海市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會文明、環(huán)境優(yōu)美的國際大都市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心。上海港發(fā)展以國際航運(yùn)中心為目標(biāo)，優(yōu)化貨運(yùn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展以港口為中心，集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的集裝箱綜合運(yùn)輸系統(tǒng)，在區(qū)域協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)上海國際航運(yùn)中心深水港區(qū)，相應(yīng)建設(shè)蘆潮港海港新城和配套工程，可供第五、第六代集裝箱船舶滿載全天候進(jìn)出靠泊。整治長江口通海航道，建設(shè)外高橋、羅涇等港區(qū)，保留金山嘴港區(qū)用地，調(diào)整改造老港區(qū)集裝箱碼頭，建設(shè)吳淞客運(yùn)中心。

規(guī)劃建設(shè)上海國際航運(yùn)中心的關(guān)鍵是要建成國際集裝箱樞紐港，要建設(shè)具有15 m水深的深水港區(qū)。根據(jù)深水港新港址的基本特征和建設(shè)條件，依托國際經(jīng)濟(jì)中心城市，良好的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)腹地，水深條件和相當(dāng)規(guī)模的集裝箱吞吐量，經(jīng)過多方案的科學(xué)論證，確定上海國際航運(yùn)中心深水港區(qū)選址在大小洋山。作為國家戰(zhàn)略，上海國際航運(yùn)中心建設(shè)進(jìn)入新階段。2000年到2010年，先后完成長江口深水航道治理一、二、三期工程?！笆濉?、“十一五”期間建成外高橋三、四、五、六期現(xiàn)代化港區(qū)工程?！笆晃濉逼陂g完成洋山深水港一期、二期工程。2008年建成小洋山16個大型集裝箱深水泊位。洋山深水港區(qū)、外高橋集裝箱港區(qū)的建設(shè)，2010年完成2 907萬標(biāo)箱，成為全球第一集裝箱港口。上海國際航運(yùn)中心集裝箱樞紐基本建成，有力支撐了上海“四個中心”的建設(shè)。

面向新時代，以全球城市為目標(biāo)，建設(shè)完善上海國際航運(yùn)中心。2017年國務(wù)院批復(fù)同意的《上海市城市總體規(guī)劃（2017年—2035年）》提出上海城市目標(biāo)定位：長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。在總體目標(biāo)引領(lǐng)下，上海國際航運(yùn)中心功能布局為：在北外灘、陸家嘴、洋山—臨港、外高橋、吳淞地區(qū)形成高能級航運(yùn)服務(wù)集聚區(qū)。上海港形成以洋山深水港區(qū)、外高橋港區(qū)為核心，杭州灣、崇明三島等港區(qū)為補(bǔ)充的總體格局，洋山深水港區(qū)是集裝箱深水樞紐港區(qū)、國際遠(yuǎn)洋集裝箱班輪的主靠港。以城市總體規(guī)劃目標(biāo)和港口發(fā)展布局為引領(lǐng)，經(jīng)過多年建設(shè)，以洋山深水港區(qū)、外高橋港區(qū)為主體的國際航運(yùn)樞紐港基本建成，集裝箱吞吐量位居世界第一。2018年洋山港區(qū)四期工程開港運(yùn)行，成為全球最大的全自動化集裝箱碼頭。

展望未來，上海國際航運(yùn)中心將進(jìn)一步提升國際海港樞紐地位，完善港口功能布局，調(diào)整貨運(yùn)集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)，提高港口國際、國內(nèi)中轉(zhuǎn)能力，培育船舶經(jīng)紀(jì)、航運(yùn)金融、海事法律等高端服務(wù)功能，拓展國際航線，建成亞太地區(qū)規(guī)模最大的郵輪母港，建成與全球城市相當(dāng)?shù)膰H航運(yùn)中心，為國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的國家戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)做好服務(wù)，發(fā)揮好航運(yùn)中心的堅實(shí)基礎(chǔ)作用。

改革開放40年中的浦東開發(fā)回顧

趙萬良 上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 原副總工程師，教授級高級工程師

浦東開發(fā)開放是中國改革開放40年中的重大歷史節(jié)點(diǎn)，是中國繼深圳開發(fā)開放后的又一個國家發(fā)展戰(zhàn)略。選擇上海的浦東開發(fā)開放，有著深刻的歷史背景和機(jī)遇條件。

改革開放后的上海率先進(jìn)行歷史上第一次全面、系統(tǒng)的城市總體規(guī)劃，第一次以行政區(qū)劃范圍內(nèi)的6 340 km2的十區(qū)十縣規(guī)劃全覆蓋，并且榮獲國家優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計一等獎?；趪覍Τ鞘邪l(fā)展的指導(dǎo)方針“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的原則，1984年的《上海市城市總體規(guī)劃》中確定城市發(fā)展方向?yàn)椤芭ㄔO(shè)和改造中心城，充實(shí)發(fā)展衛(wèi)星城，有步驟地開發(fā)兩翼”。但是上海的南北兩翼是金山石化和寶鋼，它們遠(yuǎn)離中心城區(qū)，建設(shè)的模式是工廠加生活區(qū)，再加上它們都屬央企，對上海本地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)并不直接，上海市仍要突破中心城的發(fā)展方向。1985年國務(wù)院批復(fù)《上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略匯報提綱》，其肯定了上海市政府提出的“有計劃地建設(shè)和改造浦東地區(qū)”，形成了上海發(fā)展方向北上南下東進(jìn)的格局。1987年上海成立了開發(fā)浦東聯(lián)合咨詢機(jī)構(gòu)，著手編制《浦東新區(qū)規(guī)劃綱要》及初步方案。1988年舉辦了《浦東開發(fā)國際研討會》，1990年初鄧小平視察上海時指出“開發(fā)浦東，振興上海，進(jìn)而帶動長江流域乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其意義將是十分重大而深遠(yuǎn)的?！睍r任上海市市委書記、市長朱镕基親自來到上海規(guī)劃院銅仁路333號小禮堂，對浦東開發(fā)開放進(jìn)行戰(zhàn)略布署和動員，拉開了浦東開發(fā)規(guī)劃建設(shè)的序幕。

浦東開發(fā)的第一個難題是黃浦江的阻隔。兩岸之間的交通僅靠20多個擺渡口，黃浦江又是萬噸級航道，是世界上縱向航道與橫向航道交叉最多的內(nèi)河港，直到1968年才建了一條打浦路戰(zhàn)備隧道。全面解決越江工程是浦東開發(fā)的首要問題，從南浦大橋、楊浦大橋規(guī)劃建設(shè)開始，至今已3 km就有一處越江工程，浦東路網(wǎng)與浦西路網(wǎng)形成一個整體，天塹變通途了。

浦東開發(fā)的另一個問題是功能改造。浦東并非一塊空地，有沿黃浦江的高橋、慶寧寺、洋涇和楊思等老市區(qū)，有全國百強(qiáng)縣前三的川沙縣，下屬28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口規(guī)模超過100萬。因此土地和規(guī)劃是浦東開發(fā)的基本問題。通過與川沙縣政府充分協(xié)調(diào)，用“一鄉(xiāng)一點(diǎn)”的過渡政策，通過土地發(fā)展控股公司運(yùn)作，為浦東大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新的產(chǎn)業(yè)布局營造了良好的建設(shè)條件。

城市發(fā)展的動力是產(chǎn)業(yè)。浦東新區(qū)集思廣益，反復(fù)論證，編制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資指南，并確定陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)和張江高科技園區(qū)四大國家級開發(fā)區(qū)。經(jīng)過28年建設(shè)，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)已經(jīng)集聚了8家國家級要素市場，400多家中外金融機(jī)構(gòu)，70多家跨國公司總部，5 000多家貿(mào)易、投資和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前正在對標(biāo)國際一流金融中心城市，為全面提升中國在國際金融體系中的地位和話語權(quán)而努力；外高橋保稅區(qū)從當(dāng)年探索“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管方式和“區(qū)港聯(lián)動”的體制模式發(fā)展到今天，成為中國經(jīng)濟(jì)新的試驗(yàn)田。中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已拓展至包括外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)以及其他3個國家級開發(fā)區(qū)。自貿(mào)區(qū)全面探索政府職能轉(zhuǎn)變，及金融制度、貿(mào)易服務(wù)、外商投資、稅收政策等多項(xiàng)改革，成為中國深化改革開放的先行者；金橋出口加工區(qū)從工業(yè)加工制造形成產(chǎn)業(yè)集群后正在逐步升級為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，將先進(jìn)制造業(yè)、高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和城市化功能綜合協(xié)調(diào)發(fā)展；張江高科技園區(qū)從當(dāng)初的生物醫(yī)藥、集成電路和軟件開發(fā)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步升級為信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其中第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到2/3，集聚了大批高端人才，建成一批國家級科研公共服務(wù)平臺，展現(xiàn)了中國在世界科學(xué)技術(shù)上的貢獻(xiàn)。張江高科技園區(qū)正向著世界級科技城的目標(biāo)闊步前進(jìn)。

想當(dāng)年，捉襟見肘舉步艱難；看今朝，揚(yáng)眉吐氣引領(lǐng)潮流。