基于彈性規(guī)劃理念的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃研究

黃旋嬌

（中南建筑設(shè)計院股份有限公司，湖北 武漢 430070）

1 彈性原則在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的缺失

綠色基礎(chǔ)設(shè)施的概念與理論界對工業(yè)化的反思有關(guān)。隨著工業(yè)化進程持續(xù)推進，人類生存條件呈現(xiàn)出正向改進和反向受損兩種截然不同的趨向。一方面，人類通過工業(yè)化發(fā)展極大提升了改變自然的能力，另一方面，環(huán)境和生態(tài)的破壞也使人類的生存環(huán)境受到極大威脅。理論界把工業(yè)化時期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稱之為“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”，進而提出與之相對的“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”的理念，強調(diào)打造出一個以自然環(huán)境的生命支撐為中心的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案。1999年，美國“GI工作小組”第一次對綠色基礎(chǔ)設(shè)施做了一個全面的定義：“綠色基礎(chǔ)設(shè)施是我們國家的自然生命支持系統(tǒng)，一個由水系、濕地、森林、荒野、野生動物棲息地等自然區(qū)域及綠道、公園、農(nóng)場、牧場等人工開敞空間來維持原生態(tài)環(huán)境物種和生態(tài)過程可持續(xù)發(fā)展，保護空氣和水資源并提高社區(qū)和人民生活質(zhì)量的相互連接的巨大網(wǎng)絡(luò)。”

綠色基礎(chǔ)設(shè)施的理念得到了理論界和實務(wù)界的廣泛支持，但在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃過程中，彈性問題始終存在，困擾著綠色基礎(chǔ)設(shè)施的深度發(fā)展和廣泛鋪陳。具體表現(xiàn)為：

1.1 尺度單一

按照我國目前的城市規(guī)劃管理體制安排，與綠色基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的規(guī)劃制定集中在城市總體規(guī)劃這一層級上。這種安排主要是考慮到綠色規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性，要求整齊劃一的頂層設(shè)計。比如保護流域水文、保護物種遷徙等方面的規(guī)劃，只有在城市總體規(guī)劃中才能得到較好地實現(xiàn)。但必須要注意的是，還有不少的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，比如海綿城市、暴雨徑流污染等，它們的功能實現(xiàn)需要從微觀層面的規(guī)劃入手。將綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃統(tǒng)一安排在城市總體規(guī)劃的這種單一安排，已經(jīng)無法滿足實際的發(fā)展需要。

1.2 過分強調(diào)規(guī)模

綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在一種過分強調(diào)規(guī)模的趨向。主要表現(xiàn)為規(guī)劃空間面積大，表面視覺沖擊效果強。在我國絕大多數(shù)城市的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，存在只注重外部規(guī)模、外表好看，不關(guān)心綠色基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能的好大喜功問題。導致的結(jié)果是，越來越多的綠色基礎(chǔ)設(shè)施集中在某一片區(qū)大面積布局，空間分布極不均衡。作為規(guī)劃目標的市民很難以一種便捷的方式接近這些成片規(guī)劃的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。同時，由于空間面積過大，一些綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建造和維護成本攀升，安全性也有所降低。最重要的問題是，一旦城市規(guī)劃或者周邊用地發(fā)生變更調(diào)整，這些大空間的綠色基礎(chǔ)設(shè)施很大概率會被迫隨之變更調(diào)整，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的彈性受損。

1.3 多樣性不足

目前，我國城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在功能割裂的問題。綠色基礎(chǔ)設(shè)施往往兼具景觀功能、休憩功能、生態(tài)功能等，是一個復雜的綜合體。但是，在部分城市，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往難以形成復合功能體，綠地景觀的功能成為主導。在城市高速擴張的背景下，這種以綠地景觀為主要功能取向的綠色基礎(chǔ)設(shè)施很容易遭受城市開發(fā)建設(shè)的侵蝕。不但無法形成帶狀的綠色基礎(chǔ)設(shè)施群，而且設(shè)計中的綠色景觀功能也難以實現(xiàn)。

上述問題反映出來的不僅僅是我國城市規(guī)劃中的體制問題，還包括規(guī)劃技術(shù)的問題。規(guī)劃技術(shù)能否緩解城市發(fā)展中的不確定性，從而維護綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的完整性，是需要重點探討的問題。所以有必要立足彈性規(guī)劃的視角，以不同規(guī)劃尺度為基礎(chǔ)，分別研究不同尺度下面向綠色基礎(chǔ)設(shè)施彈性設(shè)計，提出多層次、多尺度、多角度的建設(shè)可能性。

2 城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施與彈性規(guī)劃

從根本上來說，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃就是按照不同的功能對城市土地資源進行細致分配的規(guī)劃。跟它作為對立概念存在的是灰色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，這種規(guī)劃以城市經(jīng)濟利益為核心，缺乏對城市發(fā)展的長期規(guī)劃。考慮到長期以來的經(jīng)濟建設(shè)正確性，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相較于灰色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃一直處于弱勢地位?；疑A(chǔ)設(shè)施是城市工作的重點，因為任何一個城市都無法接受水電供應(yīng)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的停擺。相反，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的停擺不會對城市運營造成即刻且顯著的影響，因此難以被重視。同時，由于綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本和占地成本較高，收益短期難以見效，所以在城市規(guī)劃建設(shè)中，一旦出現(xiàn)情況變更，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃會比灰色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃受到更多的沖擊。城市發(fā)展和規(guī)劃理念的提升與改變固然可以從根本上解決上述問題，但從短期來看，更為有效的辦法莫過于彈性規(guī)劃的技術(shù)手段運用。

拒絕固定標準模式的直接套用，堅持戰(zhàn)略性、長遠性，這是彈性規(guī)劃理論的基本思維方式。作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的基礎(chǔ)理論，彈性規(guī)劃受到越來越多的理論關(guān)注。人們發(fā)現(xiàn)，綠色基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)含著生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的要求，彈性規(guī)劃的作用就在于確保這種生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要求能夠在外部環(huán)境發(fā)生變化的時候依然發(fā)揮作用。即使單個綠色基礎(chǔ)設(shè)施的功能無法發(fā)揮，也可以憑借相鄰或其他片區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)功能維系。

彈性規(guī)劃理論嘗試通過多樣性、多尺度、多功能、模塊化和適應(yīng)性實現(xiàn)自身的彈性規(guī)劃目標。生物、功能和反饋是多樣性的具體內(nèi)容。多尺度要求強調(diào)頂層宏觀、夾層中觀和底層微觀三部分綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃能夠精準適應(yīng)不同城市的經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境。多功能要求一種復合、多維的綠色基礎(chǔ)設(shè)施功能形態(tài)。模塊化要求意在提升規(guī)劃效率和效益，合并捆綁具有相似功能的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃快速落地。適應(yīng)性要求強調(diào)在不同地區(qū)、不同階段、不同生態(tài)下，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)無縫轉(zhuǎn)型。總體而言，彈性規(guī)劃理論是一種立足于未來的預防性理論，它的生命力來自城市發(fā)展的變動性和城市規(guī)劃的固定性，在城市發(fā)展出現(xiàn)意外變化的情況下，城市規(guī)劃能夠憑借自身的技術(shù)彈性有效回應(yīng)上述變化，不至于出現(xiàn)城市發(fā)展和城市規(guī)劃斷裂的局面。

彈性規(guī)劃的核心是變化適應(yīng)性，包括規(guī)劃時效的彈性、規(guī)劃結(jié)構(gòu)的彈性和規(guī)劃布局的彈性。我國的城市規(guī)劃管理要求所有的規(guī)劃必須有明確的規(guī)劃區(qū)間，但剛性的規(guī)劃區(qū)間與規(guī)劃時效的前瞻性并不矛盾。規(guī)劃時效彈性是指城市規(guī)劃必須結(jié)合城市的發(fā)展背景和發(fā)展需求，根據(jù)發(fā)展資源等要素對規(guī)劃做長久的時效安排。規(guī)劃結(jié)構(gòu)的彈性主要是指城市建設(shè)用地和非建設(shè)用地之間的平衡。伴隨著城市發(fā)展的提速和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的高速變遷，希望城市規(guī)劃一成不變的想法已經(jīng)不具備現(xiàn)實可能性。具體到城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，就要有提前量地根據(jù)城市不同的用地需求，對土地用途進行結(jié)構(gòu)性分類，其中不僅要包括綠色基礎(chǔ)設(shè)施用地、建設(shè)用地，也要包括具備可轉(zhuǎn)化性的第三類用地。確保在綠色基礎(chǔ)設(shè)施用地或建設(shè)用地出現(xiàn)調(diào)整需求時，可以及時通過第三類用地變更加以回應(yīng)[4]。除此之外，城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃布局上也要滿足彈性規(guī)劃的要求。具體而言就是要通過大數(shù)據(jù)的研究、分析和預測，綜合調(diào)適城市規(guī)劃中所要顧及的各個目標，通過目標的優(yōu)先秩序，確定城市總體規(guī)劃中的土地類別分配秩序。盡管彈性規(guī)劃作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的重要原則在理論界得到了普遍認可，但在我國城市規(guī)劃領(lǐng)域，特別是綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃領(lǐng)域，彈性規(guī)劃原則的應(yīng)用仍然存在一定的問題。

首先，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的參編主題過于單一。在表現(xiàn)形式上，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃較為接近，所以它的規(guī)劃基本上是由城市規(guī)劃部門牽頭完成。這種單一部門牽頭編制的機制本身就存在一定的合理性風險。同時，由于現(xiàn)階段規(guī)劃公眾參與機制未能有效建立，公眾參與激勵機制不足，并且存在參與能力障礙，這就使得綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在難以周全細節(jié)的道德風險。其次，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的彈性規(guī)劃往往需要跨越行政區(qū)劃的剛性約束，進行跨行政區(qū)總體規(guī)劃。但是，我國的地方治理一直是以行政區(qū)為基本單元，并在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建了一套績效考核體系，行政區(qū)之間的合作很難深入展開。導致的結(jié)果是，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃難以超越行政區(qū)劃的限制，最后變?yōu)閱蝹€行政區(qū)的自說自話，系統(tǒng)效應(yīng)和集合效應(yīng)無法實現(xiàn)。同時，受制于城市土地財政的局限，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃所需的土地資源很難得到地方政府的支持。除此之外，城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施功能單一的問題，也阻礙了它的深度發(fā)展。

3 綠色基礎(chǔ)設(shè)施彈性規(guī)劃的發(fā)展策略

為了確保彈性規(guī)劃原則能夠在城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中得到有效貫徹實施，基于發(fā)達國家和地區(qū)的域外規(guī)劃經(jīng)驗，結(jié)合我國城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的實際情況，應(yīng)當重點從以下方面入手。

3.1 完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制機制

城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃涉及方面廣，是一個復雜的系統(tǒng)工程。在編制過程中，必須結(jié)合城市的土地、環(huán)境、經(jīng)濟、人文等因素，確定與特定城市相符的綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念，進而確定規(guī)劃的總體思路。與此同時，城市的區(qū)域發(fā)展狀況、人口結(jié)構(gòu)、城市文化等也必須在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中得到體現(xiàn)。這些都要求除城市規(guī)劃管理部門之外，相關(guān)部門都必須協(xié)同配合參與。多部門參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的另一個重要原因是，規(guī)劃表面上是一個技術(shù)問題，但其實是對城市現(xiàn)有資源的重新分配，是對城市未來發(fā)展的利益引導。城市管理部門的利益也會隨之變化、調(diào)整，甚至重構(gòu)。因此，規(guī)劃編制必須確保多方參與，能夠得到最大范圍的理解和支持。這樣才能減少規(guī)劃實施環(huán)節(jié)的阻力。

不同的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃有不同的編制機制，總的來看，一般包括以下幾個階段：（1）前期準備：組建編制相關(guān)團隊、確定編制目標。（2）搜集相關(guān)資料：場地信息以及相關(guān)區(qū)域的各方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃信息。（3）分析和評價：通過適宜性分析和其他相關(guān)措施將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的要素和框架，這是最為關(guān)鍵和核心的一步。（4）明確布局：進一步深化出具有空間布局的分析結(jié)果。（5）綜合階段：建立實施機制、反饋機制、風險評估機制等。（6）后期實施與管理：結(jié)合具體情況，保證資金、人員的到位，協(xié)調(diào)與當?shù)氐姆ㄒ?guī)、規(guī)劃的聯(lián)系問題。

3.2 建立完善科學的綠色基礎(chǔ)設(shè)施評價指標體系

綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制是否科學，在很大程度上決定著規(guī)劃最終能否得到有效實施。因此，有必要圍繞綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃構(gòu)建一套指標評價體系。指標評價體系要能體現(xiàn)足夠的適應(yīng)性和針對性。一方面，要能適應(yīng)不同城市和不同尺度的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要求，另一方面，還要能夠?qū)ν恋乩弥笜诉M行科學分類，在分類的基礎(chǔ)上，有針對性地設(shè)計不同的考核評價指標。在遵守設(shè)計的原則下，通過相關(guān)指標和實驗結(jié)果的監(jiān)控來形成新的系統(tǒng)指標，重點監(jiān)控城市化條件下規(guī)劃的適應(yīng)性分析，實現(xiàn)精明保護與精明增長的目的。

3.3 建立綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接機制

依照我國目前的城市規(guī)劃管理體制安排，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處于城市總體規(guī)劃的下層位階，屬于專項規(guī)劃。在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之外，還有土地利用規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃雖然可以在宏觀上為上述規(guī)劃設(shè)定方向、目標和限制性要求，但這并不能完全保障相關(guān)規(guī)劃不會出現(xiàn)彼此沖突的情況。所以綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃在編制的時候，不僅要嚴格遵循城市總體規(guī)劃的要求，還必須注意與綠地系統(tǒng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項規(guī)劃的銜接問題。從源頭上避免規(guī)劃打架的問題。3.4 協(xié)調(diào)土地利用層級

土地的性質(zhì)對綠色基礎(chǔ)規(guī)劃有著決定性的影響。土地性質(zhì)直接影響土地功能，土地功能又回進一步影響綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容。有鑒于此，秉持彈性規(guī)劃的要求，城市總體規(guī)劃應(yīng)當對土地功能按照區(qū)域進行類別劃分，確保土地類別能夠滿足綠色基礎(chǔ)設(shè)施在實用性、形態(tài)性等方面的要求。

無論如何，不確定性將是城市發(fā)展過程中無法從源頭上避免的問題。在某些情況下，這些不確定性甚至無法被提前預知。綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要想盡可能降低不確定性所帶來的影響，就必須遵循彈性規(guī)劃的理念和理論，結(jié)合不同尺度的規(guī)劃設(shè)計，形成帶有足夠回旋空間的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，仍是一個需要不斷進行探索和研究的課題。是在實踐中需要動態(tài)監(jiān)控、科學地把握的專項規(guī)劃。隨著相關(guān)科學手段的進步和人們認識水平的提高，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和在城市發(fā)展中所承擔的意義和功能也將不斷地深化和豐富。相關(guān)的規(guī)劃標準和實施目標及策略也必須隨著城市的變化而調(diào)整，才能符合科學發(fā)展的要求。

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