以馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)淺析農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)的合理利用

曹?chē)?guó)強(qiáng) 丁江斌 楊遠(yuǎn)富

馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)是以財(cái)產(chǎn)主體擁有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，財(cái)產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能之間的關(guān)系，財(cái)產(chǎn)主體在生產(chǎn)中的地位及其相互關(guān)系，財(cái)產(chǎn)主體獲得財(cái)產(chǎn)收益的形式及其數(shù)量界限，財(cái)產(chǎn)權(quán)組織形式，變革財(cái)產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展等為主要內(nèi)容的學(xué)說(shuō)。

馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一般規(guī)律和內(nèi)在規(guī)定性，反映的是社會(huì)化生產(chǎn)背景下的客觀要求。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正持續(xù)、快速發(fā)展，同時(shí)，城市化進(jìn)程也在不斷的推進(jìn)，土地資產(chǎn)顯得日益稀缺。而農(nóng)業(yè)科研單位由于其本身的特殊性，擁有相當(dāng)數(shù)量的土地，但同時(shí)，土地作為國(guó)家自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗大量土地的大背景下，正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)管理與利用的矛盾正日益凸顯。本文試以馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)理論，探討農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)的科學(xué)管理和合理利用。

圖1：馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)理論思維導(dǎo)圖

一、農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)，土地屬于國(guó)家資本，其產(chǎn)權(quán)形式為國(guó)家所有。其中，馬克思在《論土地國(guó)有化》一文中指出，“土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)”，而在我國(guó)，土地同樣是為國(guó)家所有，農(nóng)業(yè)科研單位只有使用權(quán)。

（一）土地資產(chǎn)的取得

按照《土地管理法》及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，屬于全民所有即國(guó)家所有的土地主要包括：城市市區(qū)的土地、農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地、國(guó)家依法征收的土地及依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地。同時(shí)，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第9號(hào)規(guī)定，對(duì)于公益性科研機(jī)構(gòu)用地和科研機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施的用地均符合國(guó)家劃撥的條件，可以劃撥方式申請(qǐng)?zhí)峁┩恋厥褂脵?quán)。農(nóng)業(yè)科研單位屬于公益性科研機(jī)構(gòu)，其用地主要以無(wú)償劃撥方式取得。但由于整體劃撥或者歷史原因，農(nóng)業(yè)科研單位取得的土地并非全部都是能利用的，還存在一些閑置、非試驗(yàn)用地，比如荒地、灘涂、草地、池塘等。

（二）土地資產(chǎn)的成本

由于農(nóng)業(yè)科研單位是以公益性研究為目的，其通過(guò)劃撥取得的土地資產(chǎn)具有無(wú)償性或者低成本的特點(diǎn)；而征用集體所有的土地或者其他單位正在使用的土地，僅支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)和地面附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)即可，與繳納土地出讓金等方式相比，支出成本非常低。此外，出于科研需要及自身建設(shè)與發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研單位還會(huì)利用各類(lèi)資金租賃一部分土地，但租賃及使用成本比較高。

（三）土地資產(chǎn)的收益

雖然農(nóng)業(yè)科研單位的大部分土地資產(chǎn)是通過(guò)劃撥無(wú)償取得，主要用于科學(xué)研究，但在實(shí)際工作中，很多單位將一些無(wú)法用于科研的用地以及閑置、非科研用地用于開(kāi)發(fā)創(chuàng)收，創(chuàng)造效益，這也是國(guó)有資產(chǎn)保值增值的一種體現(xiàn)。但根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于將中央單位土地收益納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)綜[2006]63號(hào)）的規(guī)定，土地資產(chǎn)收益作為一般預(yù)算收入，必須納入中央財(cái)政預(yù)算，全部上繳中央國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。這就從頂層設(shè)計(jì)上明確了，無(wú)論是土地出租、出借收益，還是土地對(duì)外投資或處置收益均須全額上繳國(guó)庫(kù)。據(jù)此，農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)收益同樣為國(guó)家所有，無(wú)支配權(quán)，必須全額上繳國(guó)庫(kù)，不得私自支配，擠占挪用。

二、農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)管理面臨的問(wèn)題

根據(jù)馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)理論，國(guó)家擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的是進(jìn)行社會(huì)管理，使生產(chǎn)、占有和交換的方式同生產(chǎn)資料的社會(huì)性質(zhì)相適應(yīng)，最大限度的發(fā)展生產(chǎn)力。當(dāng)下，農(nóng)業(yè)科研單位雖然擁有一定數(shù)量的土地資產(chǎn)，但是由于科學(xué)試驗(yàn)、應(yīng)用推廣對(duì)土地需求的不斷增長(zhǎng)，需求矛盾依然十分突出。另外，不具備科學(xué)試驗(yàn)條件的土地以及一些閑置或者非科研用地卻疏于管理，無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有或者潛在的價(jià)值。

圖2：農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)合理利用思維導(dǎo)圖

（一）農(nóng)業(yè)科研用地緊缺

隨著城市化建設(shè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)、道路、橋梁建設(shè)占用了大量土地，建設(shè)用地日益緊缺。由于農(nóng)業(yè)科研單位的土地資產(chǎn)大部分來(lái)源于無(wú)償劃撥，征用成本低，因此，政府在進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)，偏好農(nóng)業(yè)科研單位的土地，并逐漸將此納入城市建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位用地在不斷萎縮。

農(nóng)業(yè)科研視土地為“第二實(shí)驗(yàn)室”，這既是進(jìn)行基礎(chǔ)科研的“底”，又是成果孵化推廣的“基”，更是培育新品種和新技術(shù)的“床”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科研是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)的工程，有其自身的特殊性?？蒲谐晒粫?huì)一蹴而就，需要持久的付出和努力，甚至幾代人的辛勤耕耘才可能取得，因此，科學(xué)試驗(yàn)用地短期內(nèi)無(wú)法產(chǎn)生直接的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，

在當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)科研工作非常的重要，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地資源、安全可靠的用地環(huán)境?？蒲杏玫氐拈L(zhǎng)期穩(wěn)定，才能確?？蒲许?xiàng)目、各類(lèi)試驗(yàn)的順利開(kāi)展。農(nóng)業(yè)科研工作需要基于大量的土地，需要長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土壤環(huán)境，如果不斷的被擠占、被征用，那會(huì)嚴(yán)重影響科學(xué)實(shí)驗(yàn)，嚴(yán)重影響糧食增產(chǎn)，使得科研用地萎縮和科研需求增加的矛盾不斷擴(kuò)大。

（二）土地資產(chǎn)維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

農(nóng)業(yè)科研單位因其土地取得的零成本，及單位存續(xù)的公益性，因此，土地資產(chǎn)利用收益需要全額上繳中央國(guó)庫(kù)，土地使用單位無(wú)收益支配權(quán)。

但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)科研單位面臨著土地周邊環(huán)境的復(fù)雜化，土地污染、土地糾紛的情況越來(lái)越多。一方面，為避免國(guó)有資產(chǎn)流失，各單位加大了土地管理、維護(hù)及維權(quán)的力度，為之投入的費(fèi)用也在不斷增加，如土地污染的改造利用、土地環(huán)境的整治等。而另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)政補(bǔ)助收入不足，特別是公用經(jīng)費(fèi)或者專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致無(wú)法滿足正常的土地管理、維護(hù)、開(kāi)發(fā)利用及維權(quán)需要。土地資產(chǎn)收益國(guó)有化與土地資產(chǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的短缺矛盾日漸突出。

（三）土地資產(chǎn)管理模式有待創(chuàng)新

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而土地作為不可再生的稀缺資源，其價(jià)值與地位越來(lái)越重要。大量的農(nóng)業(yè)科研用地因其地理位置和存量而備受市場(chǎng)關(guān)注。一方面，政府推動(dòng)城市化進(jìn)程，各類(lèi)城市建設(shè)、公共交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，都涉及到了農(nóng)業(yè)科研用地；另外一方面，市場(chǎng)的無(wú)形之手也逐漸伸向農(nóng)業(yè)科研用地，欲使其成為高效利用，產(chǎn)生更高價(jià)值的“搖錢(qián)樹(shù)”。

目前，我國(guó)土地管理機(jī)構(gòu)和職能尚處于不斷的改革、變遷，但管理模式還是單一的行政主導(dǎo)型，農(nóng)業(yè)科研土地管理的主體是政府及相應(yīng)的主管職能部門(mén)。在當(dāng)前的土地資產(chǎn)管理模式下，公益性單位土地資產(chǎn)管理缺乏積極性，類(lèi)似“吃大鍋飯”，甚至在全面統(tǒng)籌規(guī)劃、成本效益分析方面少有作為，使農(nóng)業(yè)科研用地存在低效運(yùn)轉(zhuǎn)甚至閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。被“市場(chǎng)之手”盯上的農(nóng)業(yè)科研土地未能借助市場(chǎng)力量進(jìn)行充分、合理的開(kāi)發(fā)利用。

三、解決現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)管理矛盾的思考與建議

土地資產(chǎn)屬于公共產(chǎn)品范疇，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府履行公共服務(wù)職能所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，其價(jià)值和作用主要在于支持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。根據(jù)馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)理論，國(guó)家擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的之一，應(yīng)當(dāng)是最大限度的發(fā)展生產(chǎn)力。我們可以按照馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)揭示的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)在規(guī)定性和規(guī)律性，制定相關(guān)的政策，完善相關(guān)的法律法規(guī)，調(diào)整財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)科研單位的土地資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的管理模式改革。我們可以針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)權(quán)要素、產(chǎn)權(quán)收益形式等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使之成為推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，構(gòu)建起既高效利用又確保農(nóng)業(yè)科研得到長(zhǎng)期保障的管理模式。

（一）加大農(nóng)業(yè)科研用地保護(hù)力度

確保糧食增產(chǎn)增收、農(nóng)作物品種安全、改良等科研任務(wù)，需要農(nóng)業(yè)科研事業(yè)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。政府作為土地資產(chǎn)的“業(yè)主”，承擔(dān)著土地資產(chǎn)管理的主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)想方設(shè)法加大農(nóng)業(yè)科研用地保護(hù)力度。

筆者認(rèn)為，加大農(nóng)業(yè)科研用地的保護(hù)力度可從兩方面著手，首先，要以政策、制度的制定、落實(shí)，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)科研用地的穩(wěn)定和存量，以“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”“農(nóng)業(yè)科技園”等形式予以規(guī)劃固定，同時(shí)，要嚴(yán)厲打擊非法侵占、挪用科研用地的違法行為；其次，可以在部門(mén)年度預(yù)算中適當(dāng)?shù)陌才庞糜谵r(nóng)業(yè)科研單位土地環(huán)境整治、污染防治等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（二）調(diào)整土地資產(chǎn)收益分配

根據(jù)規(guī)定，土地資產(chǎn)收益應(yīng)當(dāng)納入部門(mén)財(cái)政預(yù)算，全部上繳國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。實(shí)際工作中，農(nóng)業(yè)科研單位將閑置、非科研用地用于開(kāi)發(fā)創(chuàng)收，創(chuàng)造效益的情況比較普遍。但由于政策制度的局限性，土地收益全額上繳一定程度上挫傷了基層單位的管理積極性，也影響了土地收益。

筆者認(rèn)為，我們可以適當(dāng)調(diào)整土地資產(chǎn)收益分配形式，在土地收益全部納入預(yù)算的前提下，對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)的收益實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化的類(lèi)別管理。首先，建議將土地資產(chǎn)的出租出借收益留存至各單位，用于補(bǔ)償土地管理運(yùn)營(yíng)等方面的經(jīng)費(fèi)；其次，將土地資產(chǎn)對(duì)外投資的收益按比例分配，在上繳國(guó)庫(kù)后留存一部分由單位支配，用于增加土地開(kāi)發(fā)利用的各類(lèi)費(fèi)用支出。

通過(guò)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使得土地資產(chǎn)收益的分配制度能充分適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，努力調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科研單位工作積極性，提高土地資產(chǎn)使用效益。這也與馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)相符，對(duì)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)管理模式

任何一項(xiàng)管理工作，管理者是該事項(xiàng)的執(zhí)行者和推動(dòng)者，只有提高土地資產(chǎn)管理各方的積極性，才能使土地資產(chǎn)的效益最大化。以限制性規(guī)定為主的制度，其主要目的是基于防止腐敗的滋生或者土地資產(chǎn)的流失，其發(fā)揮的主要是監(jiān)督職能，但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，此類(lèi)管理模式已經(jīng)不能完全順應(yīng)形勢(shì)。

盡管土地使用權(quán)歸農(nóng)業(yè)科研單位，但卻缺乏相應(yīng)的自主權(quán)。即使在保障科研需要的前提下，組織開(kāi)展合理的土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)再利用，如出租、對(duì)外投資等均須由上級(jí)主管部門(mén)審批或財(cái)政部審批后方能實(shí)施，且其收益均全額上繳中央國(guó)庫(kù)?，F(xiàn)實(shí)制度的約束降低了各單位在土地管理過(guò)程中的積極性，土地資產(chǎn)的社會(huì)效益難以完整的體現(xiàn)。

為調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科研單位積極性，提高土地使用效益，我們可以嘗試在確保土地權(quán)屬不變、總體規(guī)劃不變、農(nóng)業(yè)科研保障用地不變的前提下，創(chuàng)新土地資產(chǎn)管理新模式，盤(pán)活土地資產(chǎn)，更好的服務(wù)社會(huì)。我們可以利用“市場(chǎng)之手”，以“放管服”為前提，簡(jiǎn)政放權(quán)，松緊有度、形成政府、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)科研單位合作共贏的新模式。如鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科研單位利用閑置、非試驗(yàn)用地進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)，對(duì)口招商引資，將農(nóng)業(yè)科研用地在滿足科研需要的前提下，為服務(wù)鄉(xiāng)村振興，打造成農(nóng)業(yè)田園綜合體，農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)園等，為農(nóng)民創(chuàng)收、增收提供優(yōu)質(zhì)、高效的土地資源。

結(jié)語(yǔ)：馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)基本理論、財(cái)產(chǎn)收益一般規(guī)律和國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)理論等重要思想的論述，為我們進(jìn)一步發(fā)展和運(yùn)用馬克思主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)理論，指導(dǎo)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，合理利用和開(kāi)發(fā)自然資源價(jià)值具有重要的、現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。解決農(nóng)業(yè)科研單位土地資產(chǎn)管理與利用中日益凸顯的矛盾是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，我們可以試著按照馬克思主義財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)揭示的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)在規(guī)定性和規(guī)律性，制定相關(guān)的政策，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)權(quán)要素、產(chǎn)權(quán)收益形式等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使之成為推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。