中國各省市地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

王建新 王少君 彭亞星

十九大及2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出未來的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，即推動高質(zhì)量發(fā)展和防范化解重大風(fēng)險。地方債務(wù)及金融風(fēng)險無疑是需要重點(diǎn)處理的領(lǐng)域。在中央對GDP考核的弱化、地方政府換屆、財政收支矛盾加劇、社保負(fù)擔(dān)加大的背景下，內(nèi)蒙、天津、遼寧紛紛對GDP和財政收入擠水分。在這種情況下，需要進(jìn)一步審慎分析全國各省市的地方債務(wù)風(fēng)險情況。

一、地方債務(wù)激增的主要背景

2008年，全球金融危機(jī)使各國經(jīng)濟(jì)都受到不同程度的沖擊，為盡快走出金融危機(jī)陰影，各經(jīng)濟(jì)體試圖利用公共債務(wù)融資和寬松貨幣刺激投資需求拉動經(jīng)濟(jì)增長。雖然經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況并不相同，但在這個過程中都無一例外地積累了大量政府債務(wù)，公共部門債務(wù)與名義GDP的比值已達(dá)到除世界大戰(zhàn)期間外前所未有的高水平。政府債務(wù)高企困擾著各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與美國“財政懸崖”、歐元區(qū)“歐債危機(jī)”等主要指向中央政府層面公共債務(wù)問題不同，我國債務(wù)問題主要表現(xiàn)在地方政府債務(wù)的快速增長。

自2010年以來，地方融資信用事件連續(xù)爆發(fā)，對市場信心造成重大影響，地方債務(wù)問題開始進(jìn)入政府和機(jī)構(gòu)視野。地方政府舉債的首要原因是地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要擴(kuò)大投資。政績考核機(jī)制上又表現(xiàn)在地方政府官員的晉升很大程度上依賴GDP。這種政治激勵往往使地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和招商引資力度，而在財政收入的約束下，擴(kuò)大支出和投資必然要通過舉債來進(jìn)行。但是，2014年修正之前的《預(yù)算法》有明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而對于地方政府是否擁有除債券發(fā)行權(quán)以外的其他舉債權(quán)，規(guī)定十分模糊。這造成了地方政府想方設(shè)法通過間接迂回或監(jiān)管以外的方式融資。為了繞開《預(yù)算法》的限制，地方政府主導(dǎo)成立了相應(yīng)的城投公司、開發(fā)投資公司等融資平臺，特別是2008年金融危機(jī)后政府強(qiáng)財政刺激，地方政府大量違規(guī)舉債。過度投資后導(dǎo)致后續(xù)全面產(chǎn)能過剩、銀行不良率上行、“僵尸企業(yè)”大而不倒，投資拉動經(jīng)濟(jì)的邊際貢獻(xiàn)越來越小，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)。

由于近年經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府推動供給側(cè)改革，主動給企業(yè)減稅降費(fèi)，地方政府財政稅收增速下滑。支出增加和收入增速放緩，造成地方政府的財政收支缺口逐漸擴(kuò)大，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。由于地方政府舉債不規(guī)范，預(yù)算軟約束，以致存在大量的擔(dān)保和隱形債務(wù)；部分省市地方政府的公共財政收入主要來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入，特別是“土地財政”使得地方政府公共收入過度依賴土地出讓，不僅推高了房價，同時土地出讓收入受房地產(chǎn)周期調(diào)控波動大且不可持續(xù)。這些因素的綜合疊加讓地方債務(wù)風(fēng)險快速積累，使得地方債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險和金融風(fēng)險相互交織，最終不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

圖1：地方財政收支缺口及占比 單位：億元/%數(shù)據(jù)來源：Wind。

圖3：2016年各省市和地區(qū)地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)來源：財政部。

二、地方政府債務(wù)的風(fēng)險分析

自2014年新預(yù)算法和國務(wù)院43號文頒布，規(guī)定地方政府舉債方式為發(fā)行地方政府債券后，中央政府開始處置存量地方債務(wù)，啟動地方政府債務(wù)置換程序。50號文、87號文、全國金融工作會議等三令五申，強(qiáng)調(diào)地方政府不得違法違規(guī)舉債，舉債終身問責(zé)，但存量債務(wù)大量的還本付息負(fù)擔(dān)以及政府需要負(fù)擔(dān)的或有負(fù)債（政府承諾）仍是風(fēng)險源。2016年，地方政府債券托管量為106252億元，財政部公布的地方債務(wù)余額為153164.01億元，未置換地方政府債務(wù)余額為4.69萬億元。截至2017年末，地方債務(wù)余額16.47萬億，地方政府債券托管量為14.74億元，還有1.74萬億需要置換，預(yù)計在2018年8月底前置換完。

（一）地方政府債務(wù)整體安全，個別省份突破安全線，西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較大

截至2016年末，全國地方債務(wù)規(guī)模15.32萬億元，財政部批準(zhǔn)的債務(wù)限額為17.19萬億元，各省市的舉債規(guī)模均沒有超過債務(wù)限額。負(fù)債規(guī)模前五的省份分別是江蘇、山東、貴州、廣東和遼寧，既有如廣東、江蘇和山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省份，也有貴州等西部經(jīng)濟(jì)較為落后的省份，同時也有處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難階段的遼寧省。其中，江蘇省的政府債務(wù)規(guī)模最大，2016年債務(wù)余額已達(dá)1.09萬億元。分地區(qū)看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的省份整體債務(wù)規(guī)模越大；中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度中等，但是債務(wù)規(guī)模相對較低；西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對落后，但是債務(wù)規(guī)模卻非常高。

圖7：2013年至2016年財政收入平均增速數(shù)據(jù)來源：Wind。

地方政府的債務(wù)償還能力與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度緊密相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度保障了地方財政收入的來源，償債能力越高。地方債務(wù)余額占名義GDP的比重越高，地方政府債務(wù)風(fēng)險越大。截至2016年末，全國政府債務(wù)余額27.32萬億元，我國整體負(fù)債率為36.72%。分省份看，其中貴州的政府債務(wù)余額占GDP的比重最大，為74.22%，其次是青海和云南。按照國際認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，政府債務(wù)占GDP比重的安全線為60%，除貴州省以外，其余各省份的政府債務(wù)仍在安全范圍內(nèi)。分地區(qū)看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，負(fù)債率較低，但是遼寧省和海南省的債務(wù)率靠前，對處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的遼寧省來講，政府債務(wù)率較高限制了政府的舉債能力，也提高了舉債融資成本，加之遼寧沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中部地區(qū)地方政府債務(wù)占GDP的比重整體安全可控。西部地區(qū)各省份債務(wù)余額占GDP的比重顯著高于東部和中部地區(qū)，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未提升但政府負(fù)債過高的階段。另外，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要政府適當(dāng)舉債，西部省份的舉債空間正逐步縮小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與政府債務(wù)不適應(yīng)。

（二）地方政府財政稅收增速放緩，部分省市財政償債有壓力

公共財政收入是政府償還債務(wù)本息的主要來源，2016年全國公共財政收入15.95萬億元。但是自2011年全國公共財政收入增速逐年降低，反觀政府債務(wù)規(guī)模在近年快速增加，財政收入增速放緩對地方政府償債還本付息構(gòu)成壓力，債務(wù)風(fēng)險增加。2016和2017年債務(wù)利息支出增速較快，2017年債務(wù)付息支出6185億元，增長21.9%。各省份財政收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的廣東、江蘇和上海的公共財政收入較高。從2013至2016年各省份的財政收入平均增速看，遼寧，山西和黑龍江財政收入增速為負(fù)，吉林、山西和青海增速較低，處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陣痛期的東北三省和山西財政收入增速在未來一段時期內(nèi)將仍在較低水平上，增加了這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險。

圖4：地方政府債務(wù)占財政收入比

財政收入是地方債務(wù)還本付息的可靠穩(wěn)定的來源。地方債務(wù)余額與財政收入的比重反映了地方政府財政收入全部用于清償債務(wù)需要的時間，比重越大，債務(wù)風(fēng)險越大。2016年，青海省和貴州省政府債務(wù)余額是當(dāng)年地方財政收入的5.61和5.57倍，遠(yuǎn)高于其他多數(shù)省份。地方債務(wù)余額在當(dāng)年財政收入3倍以上的還有遼寧、云南和寧夏。分地區(qū)看，西部地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險較高，中部地區(qū)其次，東部地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險最小。

（三）各省份地方政府收入總量和結(jié)構(gòu)差異大，西部省份依賴于中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付

圖：2016年地方財力對中央轉(zhuǎn)移支付、土地出讓的依賴程度

地方政府的收入主要是本級公共財政收入、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金（土地出讓收入為主）。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份收入總量大，本級財政收入和政府性基金是主要部分，收入總額排名靠前的省份為廣東、江蘇和浙江。西部地區(qū)省份收入總額相對較少，其中中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占比較大。中央為平衡地區(qū)差異，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付主要支持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份以及東北地區(qū)。地方政府的長期舉債能力取決于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，有充足的財政稅收來源，西部地區(qū)和東北地區(qū)政府收入依賴于中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付將對地方政府舉債償債產(chǎn)生不利影響。分省份看，西藏、青海、甘肅、黑龍江、新疆、廣西等地非常依賴中央轉(zhuǎn)移支付，中央轉(zhuǎn)移支付收入占總收入比重高達(dá)70%以上；北京、上海、廣東、天津的本級財政收入占比較高。

政府性基金收入占地方政府總收入比重靠前的省份分別為浙江38.93%、江蘇38.87%、山東32.03%、福建30.01%、重慶28.61%、安徽26.48%，占比30%以上的省份有4個，因為這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)土地出讓價格相對較高。從地方債務(wù)風(fēng)險的角度分析，地方政府對土地財政的依賴較大，地方債務(wù)風(fēng)險較高。2010年-2016年全國國有土地出讓收入波動幅度較大，2013年全國國有土地使用權(quán)出讓金為3.9萬億元，較2012年的增幅達(dá)46.6%，2015年較2014年國有土地出讓金較2014年下降23.78%，主要是土地供給受政府房價調(diào)控的影響所致。同時，政府土地出讓收入不具有持續(xù)性，土地出讓收入不能為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。一旦房價泡沫破裂或是土地供給飽和，地方政府土地出讓收入遭受斷崖式下跌，必將產(chǎn)生傳染效應(yīng)，增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

（四）水下冰山，政府隱性債務(wù)、或有債務(wù)規(guī)模龐大

1995年起實施的舊《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，《擔(dān)保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔(dān)保和直接向商業(yè)銀行借款的能力。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，避開監(jiān)管，紛紛采取融資平臺公司為地方政府舉債融資，政府通過出具人大決議、承諾函和確認(rèn)函等方式對債務(wù)提供擔(dān)保，這些債務(wù)未被納入限額管理，成為了地方的隱性債務(wù)。根據(jù)wind，2006-2017年期間，城投公司發(fā)行債券凈融資發(fā)行規(guī)模達(dá)7.1萬億元，在2017年伴隨利率上行及政府嚴(yán)格管控，當(dāng)年發(fā)行量減少6000億。除此外，還有融資平臺向銀行的貸款。城投公司在發(fā)生危機(jī)時，地方政府可能需要承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助義務(wù)，這部分債務(wù)加上城投公司的其他負(fù)債，構(gòu)成了地方政府債務(wù)的水下冰山，規(guī)模龐大，但是無法窺見全貌。其中，江蘇、湖南和浙江的城投規(guī)模相對龐大。同時，PPP中的大量項目采用股權(quán)到期回購或明股實債方式的資本結(jié)構(gòu)設(shè)計，實際上是政府變相提供擔(dān)保，亦導(dǎo)致積累了大量隱性債務(wù)。

圖13：地方政府債償還期限數(shù)據(jù)來源：Wind，財政部。

根據(jù)來自全球經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2016年中國政府債務(wù)占GDP的比重為46.2%，高于財政部統(tǒng)計的政府債務(wù)占GDP的比重約10個百分點(diǎn)。中央政府債務(wù)相對簡單透明，統(tǒng)計差異主要是由地方政府的隱性債務(wù)。雖然中央政府正加緊處置，理清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界，要求地方政府撤銷承諾函、確認(rèn)函等違規(guī)擔(dān)保，但地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模仍然十分龐大。

（五）地方政府債務(wù)將在2019至2023年集中到期

地方政府債將集中在2019年至2023年清償，到期金額分別為1.3、2、2、2.5和1.7萬億，地方政府需要發(fā)行新的債務(wù)以延續(xù)，清償過于集中將給地方政府增加債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力。

有鑒于此，為防范風(fēng)險，中央對地方政府債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)。2011年開始，中央政府開始正視地方政府債務(wù)問題，審計署對2010年至2013年中央和四級地方政府的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。審計內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。同時，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺多項制度，規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強(qiáng)了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到控制。

三、理性看待地方債務(wù)

地方債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險和社會交織，增加了處理的難度。不過仍應(yīng)該客觀看待債務(wù)上升的事實以及債務(wù)對應(yīng)的是資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背后是債務(wù)的支撐，需要注意的是債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用在減弱。從源頭看，地方債務(wù)的上升主要是我國城市化發(fā)展的必要、地方政府對發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動、中央政府的考核方式、預(yù)算軟約束。從未來看，債務(wù)仍會上升，應(yīng)該控制的是宏觀杠桿率的增速，化解風(fēng)險不宜粗暴地直接減債務(wù)，而是通過改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效率，做大分母來降低債務(wù)率。

因此，強(qiáng)化預(yù)算約束，真正問責(zé)，尤其是強(qiáng)化對地方政府行政長官的行政問責(zé)；弱化GDP考核，海南取消部分市縣的GDP考核及統(tǒng)計局發(fā)布各省市的綠色發(fā)展指數(shù)指向考核導(dǎo)向在微調(diào)；開前門，提高債券發(fā)行的市場化水平，強(qiáng)化商業(yè)銀行的獨(dú)立法人地位和完善公司治理，各地的債券發(fā)行利率理應(yīng)根據(jù)還款能力和風(fēng)險的高低由市場確定不同的發(fā)行利率。值得關(guān)注的是，地方債務(wù)不僅僅限于已經(jīng)借債的資金，還包括社保等政府做出承諾的事項，2017年的人口數(shù)據(jù)顯示我國老齡化在進(jìn)一步加快，均意味著養(yǎng)老等社保負(fù)擔(dān)在加大，這方面的或有負(fù)債必須作出長遠(yuǎn)規(guī)劃。

綜上，本文結(jié)論如下：

1.地方債務(wù)不僅包括顯性債務(wù)，還有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)從全國看風(fēng)險可控，貴州、青海、云南的債務(wù)率突破警戒線，遼寧、海南債務(wù)率需高度警惕。隱性債務(wù)如PPP、政府引導(dǎo)基金、政府作出承諾的社保等，均需要作出長遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.從債務(wù)/財政收入看，青海、貴州債務(wù)余額是當(dāng)年地方財政收入的5.61和5.57倍，遠(yuǎn)高于其他多數(shù)省份，地方債務(wù)余額在當(dāng)年財政收入3倍以上的還有遼寧、云南和寧夏。

3.從財政總收入的構(gòu)成質(zhì)量看債務(wù)風(fēng)險，本級財政收入占比越高，收入越穩(wěn)定。西藏、青海、甘肅、黑龍江、新疆、廣西等地非常依賴中央轉(zhuǎn)移支付，中央轉(zhuǎn)移支付收入占總收入比重高達(dá)70%以上；北京、上海、廣東、天津的本級財政收入占比較高；政府性基金收入占地方政府總收入比重靠前的省份分別為浙江38.93%、江蘇38.87%、山東32.03%、福建30.01%、重慶28.61%、安徽26.48%。

4.地方政府債將集中在2019年至2023年清償，到期金額分別為1.3、2、2、2.5和1.7萬億，地方政府需要發(fā)行新的債務(wù)以延續(xù)，清償過于集中將給地方政府增加債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力。

5.改變對地方政府考核、強(qiáng)化預(yù)算約束、提高發(fā)債的市場化水平是化解風(fēng)險的關(guān)鍵點(diǎn)。