中央財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)典型案例分析
——“中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)”績(jī)效評(píng)價(jià)

安曉寧 郭冬泉 閆晨曦

一、政策依據(jù)與項(xiàng)目背景

根據(jù)2017年開(kāi)始探索實(shí)行的中央財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式要求，建立與管理方式改革相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門(mén)要建立健全項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、任務(wù)清單完成情況、資金使用管理情況等納入指標(biāo)體系，依據(jù)向各?。▍^(qū)）下達(dá)的任務(wù)清單和績(jī)效目標(biāo)，適時(shí)組織開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，全面評(píng)估、考核政策落實(shí)情況，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，建立健全以結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)約束機(jī)制。

根據(jù)中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署和近年來(lái)的全國(guó)人大代表建議、全國(guó)政協(xié)委員提案，2016年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部圍繞選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10?。▍^(qū)）開(kāi)展秸稈綜合利用試點(diǎn)，支持和推動(dòng)地方進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作，保護(hù)和提升耕地質(zhì)量。2017年2-4月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部組織七個(gè)評(píng)價(jià)小組，在上述各省（區(qū)）自評(píng)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用情況實(shí)地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以總結(jié)各地工作成效，解決存在問(wèn)題，強(qiáng)化地方政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)資金安排“有增有減”、試點(diǎn)縣“有進(jìn)有退”，建立健全動(dòng)態(tài)管理的激勵(lì)約束機(jī)制。2017年，中央財(cái)政繼續(xù)安排資金13億元，在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、陜西9省（區(qū)）開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)。2018年3月，財(cái)政部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立三個(gè)評(píng)價(jià)組，對(duì)9個(gè)試點(diǎn)省（區(qū)）開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案

1.評(píng)價(jià)目的。準(zhǔn)確掌握中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)實(shí)施情況，全面總結(jié)各地工作成效和存在問(wèn)題，建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，強(qiáng)化政策落實(shí)，為政策完善提供依據(jù)。

2.評(píng)價(jià)地區(qū)。圍繞加快構(gòu)建環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障、農(nóng)作物秸稈量大和焚燒問(wèn)題較為突出的重點(diǎn)區(qū)域，選擇作為中央財(cái)政支持開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)補(bǔ)助資金的?。▍^(qū)）。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)。針對(duì)對(duì)秸稈綜合利用試點(diǎn)的實(shí)施準(zhǔn)備情況、試點(diǎn)實(shí)施情況、實(shí)施成效情況、違規(guī)違紀(jì)行為等進(jìn)行評(píng)價(jià)，指標(biāo)設(shè)置包括一級(jí)指標(biāo)4項(xiàng)、二級(jí)指標(biāo)9項(xiàng)、三級(jí)指標(biāo)17項(xiàng)，合計(jì)22個(gè)打分項(xiàng)，其中實(shí)施準(zhǔn)備4個(gè)打分項(xiàng)，試點(diǎn)實(shí)施9個(gè)打分項(xiàng)，實(shí)施效果8個(gè)打分項(xiàng)，扣分項(xiàng)1個(gè)打分項(xiàng)。

4.評(píng)價(jià)方法。①省級(jí)自評(píng)。各?。▍^(qū)）于下一年度3月份完成省級(jí)自評(píng)并向農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部提交自評(píng)報(bào)告等材料。②部級(jí)考評(píng)。在省級(jí)自評(píng)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)。采取座談會(huì)、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)核查、查證復(fù)核等方式，其中實(shí)地考察隨機(jī)選取20%以上的試點(diǎn)縣進(jìn)行實(shí)地考察，重點(diǎn)檢查工程建設(shè)管理、資金使用支出、秸稈綜合利用體系建設(shè)等情況，并開(kāi)展典型農(nóng)戶(hù)、社會(huì)化服務(wù)組織滿(mǎn)意度調(diào)查等。

5.評(píng)價(jià)內(nèi)容。①實(shí)施準(zhǔn)備。包括試點(diǎn)?。▍^(qū)）實(shí)施方案內(nèi)容設(shè)定，試點(diǎn)縣遴選和實(shí)施方案報(bào)送，以及實(shí)施方案和補(bǔ)助資金使用情況向社會(huì)公開(kāi)等情況。②試點(diǎn)實(shí)施。包括試點(diǎn)省（區(qū)）秸稈綜合利用工作組織實(shí)施、工作培訓(xùn)、資金到位和撥付進(jìn)度、項(xiàng)目監(jiān)督、資料檔案管理、資金使用和財(cái)務(wù)管理等情況。③實(shí)施效果。包括試點(diǎn)工作的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量，所取得的社會(huì)效益、環(huán)境效益和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等。④違規(guī)違紀(jì)行為。包括被紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)構(gòu)查明，或被媒體曝光并經(jīng)查實(shí)的違規(guī)違紀(jì)行為。

6.評(píng)價(jià)組織。經(jīng)商財(cái)政部農(nóng)業(yè)司，秸稈綜合利用試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作由農(nóng)業(yè)部財(cái)務(wù)司牽頭負(fù)責(zé)，具體工作委托農(nóng)業(yè)部財(cái)會(huì)中心組織實(shí)施。

7.時(shí)間安排（略）

8.有關(guān)要求（略）

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

2017年的中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果表明，試點(diǎn)省（區(qū)）實(shí)施準(zhǔn)備充分，基礎(chǔ)工作扎實(shí)，政策實(shí)施效果良好。試點(diǎn)省（區(qū)）平均得分85.23分，得分由高到低的省（區(qū)）分別是江蘇、安徽、山東、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、吉林、山西、河南、河北。從分項(xiàng)指標(biāo)看，各?。▍^(qū)）在政策目標(biāo)、資金分配、組織實(shí)施、項(xiàng)目效果等方面均得到滿(mǎn)分；多數(shù)?。▍^(qū)）在決策過(guò)程方面獲得滿(mǎn)分；部分?。▍^(qū)）在項(xiàng)目執(zhí)行、資金管理等方面有所扣分，主要是因?yàn)椴糠猪?xiàng)目建設(shè)未完工、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、資金支出進(jìn)度慢；各省在項(xiàng)目產(chǎn)出方面均扣分較多，主要是因?yàn)榻斩挿贌l(wèi)星遙感巡查監(jiān)測(cè)通報(bào)火點(diǎn)為2016年全年數(shù)據(jù)，而農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目大部分省是從2016年下半年才開(kāi)始實(shí)施，部分地區(qū)對(duì)上半年著火點(diǎn)管控不嚴(yán)，下半年試點(diǎn)推開(kāi)后明顯改善。2018年開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，2017年試點(diǎn)區(qū)內(nèi)秸稈焚燒情況得到有效控制，各?。▍^(qū)）建立了較為完善的秸稈綜合利用體系，提煉形成了縣域可復(fù)制、可推廣的綜合利用模式，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總體良好。中央財(cái)政在安排2018年中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)資金時(shí)，把2017年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為重要因素，有效推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。

中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)工作，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府、市場(chǎng)主體和廣大農(nóng)戶(hù)的積極性，取得了一定成效：

一是秸稈綜合利用率顯著提高。試點(diǎn)縣秸稈綜合利用率均達(dá)到90%以上，完成了試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，帶動(dòng)了區(qū)域秸稈綜合利用率的整體提升。從試點(diǎn)省火點(diǎn)數(shù)來(lái)看，2016年10個(gè)試點(diǎn)省火點(diǎn)數(shù)為11624個(gè)，較2015年降低了32%，表明秸稈綜合利用試點(diǎn)在減少秸稈露天焚燒方面起到了積極作用。

試點(diǎn)省績(jī)效評(píng)價(jià)得分情況

二是農(nóng)戶(hù)節(jié)本增收效果明顯。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)試點(diǎn)農(nóng)戶(hù)節(jié)本增收率均達(dá)到5%以上，相關(guān)秸稈利用經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體也進(jìn)一步拓展了市場(chǎng)、增加了效益、提升了發(fā)展能力，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶(hù)、企業(yè)、合作社對(duì)政策的滿(mǎn)意度均超過(guò)90%。

三是社會(huì)化服務(wù)組織加快發(fā)展。試點(diǎn)地區(qū)注重培育發(fā)展秸稈收儲(chǔ)運(yùn)等社會(huì)化服務(wù)組織，做大做強(qiáng)秸稈綜合利用的基礎(chǔ)平臺(tái)，著力解決秸稈從田間到車(chē)間的“最后一公里”難題。如江蘇省海門(mén)市建立了“組收集、村轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)鎮(zhèn)加工”的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)輸體系，全市12個(gè)區(qū)鎮(zhèn)建立了11個(gè)秸稈收儲(chǔ)中心，解決了單個(gè)農(nóng)戶(hù)難以解決的問(wèn)題，有效提高了秸稈綜合利用水平。

四是秸稈利用技術(shù)模式初步構(gòu)建。各試點(diǎn)?。▍^(qū)）均建立了技術(shù)支撐和全程技術(shù)服務(wù)的工作機(jī)制，加強(qiáng)秸稈綜合利用技術(shù)研究推廣。各試點(diǎn)縣注重總結(jié)技術(shù)模式，推動(dòng)形成本區(qū)域秸稈處理利用主推模式。如安徽省探索出了壽縣秸稈分級(jí)利用聯(lián)產(chǎn)模式、霍邱縣秸稈沼氣能源化利用和飼料化利用模式、靈璧縣秸稈清潔制漿造紙循環(huán)綜合利用產(chǎn)業(yè)化模式、臨泉縣秸稈制生物質(zhì)天然氣產(chǎn)業(yè)化模式和鳳陽(yáng)縣秸稈炭基肥及氣化發(fā)電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)模式等。

五是秸稈綜合利用工作機(jī)制初步建立。試點(diǎn)地區(qū)構(gòu)建起政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多元主體參與的工作格局，加大了對(duì)國(guó)家關(guān)于秸稈綜合利用用電、用地、稅收優(yōu)惠等政策的落實(shí)力度，同時(shí)在農(nóng)機(jī)購(gòu)置、交通運(yùn)輸、收儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)等方面出臺(tái)針對(duì)性的配套政策，不斷為秸稈綜合利用提供政策紅利。