雙線共舉 管控并重
——中國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)解讀

□ 陳檣

從2016年的土壤環(huán)境管理元年到《土壤污染防治法》的發(fā)布，我國(guó)土壤環(huán)境管理體系的核心骨架已經(jīng)搭建起來(lái)，后面要做的就是填充血肉，讓整個(gè)體系豐滿起來(lái)，這其中的主要內(nèi)容之一就是土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

1995年發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618-1995）（簡(jiǎn)稱“95標(biāo)準(zhǔn)”）在過(guò)去二十幾年發(fā)揮了積極作用，但已經(jīng)不能滿足當(dāng)前土壤環(huán)境管理的需要。其主要問(wèn)題有兩個(gè)：一是不適應(yīng)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，二是不適用于建設(shè)用地。鑒于此，國(guó)家新修訂了農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)，新制定了建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)：吃得放心

新修訂的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》是在充分考慮“95標(biāo)準(zhǔn)”的合理性，充分利用國(guó)內(nèi)新的科研成果，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整后制定的。其保護(hù)目標(biāo)，是食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，兼顧農(nóng)作物生長(zhǎng)和土壤生態(tài)需求，與“95標(biāo)準(zhǔn)”有本質(zhì)區(qū)別，不宜直接比較兩者寬嚴(yán)。

在農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，國(guó)際上僅有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了標(biāo)準(zhǔn)。不同國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)用地土壤保護(hù)目標(biāo)各不相同，標(biāo)準(zhǔn)定值方法、用途、污染物項(xiàng)目等也各不相同，可參考的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少。與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)二十幾年的探索積累，我國(guó)的農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)比較好，有多年的大田和室內(nèi)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)。新修訂的農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)，更多地來(lái)源于我國(guó)自己的積累。

新標(biāo)準(zhǔn)遵循風(fēng)險(xiǎn)管控的思路，提出了風(fēng)險(xiǎn)篩選值和風(fēng)險(xiǎn)管制值的概念，不再是簡(jiǎn)單類似于水、空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)判定，而是用于風(fēng)險(xiǎn)篩查和分類。這更符合土壤環(huán)境管理的內(nèi)在規(guī)律，更能科學(xué)合理指導(dǎo)農(nóng)用地安全利用，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

標(biāo)準(zhǔn)制定的原則是立足國(guó)情、問(wèn)題導(dǎo)向、創(chuàng)新思路、科學(xué)合理。其中最主要的是創(chuàng)新思路，考慮土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全之間關(guān)系的復(fù)雜性，提出了劃分“兩條線”的修訂思路，即風(fēng)險(xiǎn)篩選值和風(fēng)險(xiǎn)管制值，服務(wù)于“土十條”關(guān)于農(nóng)用地分類管理的要求。

對(duì)于新修訂的標(biāo)準(zhǔn)，貫穿始終的都是“雙線管理”——在兩條線中間留下了讓農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)判定是否可以繼續(xù)種植的空間，而不再是達(dá)標(biāo)管理，有了更多的靈活性。

從功能來(lái)說(shuō)，劃出了風(fēng)險(xiǎn)篩選值和風(fēng)險(xiǎn)管制值兩條線，整個(gè)管理邏輯是，在篩選值以下是優(yōu)先保護(hù)的土壤，在篩選值和管制值之間是安全利用的土壤，高于管制值的是嚴(yán)格管控的土壤。但這只是初步劃分，隨著農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)超標(biāo)與否，可能會(huì)對(duì)初步劃分后的土壤，在農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)結(jié)構(gòu)下再進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)沒(méi)有問(wèn)題，安全利用類土壤會(huì)被重新劃分到優(yōu)先保護(hù)類土壤中，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)嚴(yán)重超標(biāo)的，會(huì)被劃分到嚴(yán)格管控類土壤中。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)篩查和風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，將土壤劃分為不同類別，然后施行分類管理。優(yōu)先保護(hù)類，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降；安全利用類，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等安全利用措施；嚴(yán)格管控類，采取禁止種植食用農(nóng)產(chǎn)品、退耕還林等嚴(yán)格管控措施。

整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包括11個(gè)風(fēng)險(xiǎn)篩選值項(xiàng)目和5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管制值項(xiàng)目，以保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為核心，主要針對(duì)以前農(nóng)用地調(diào)查中超標(biāo)的項(xiàng)目。

其中，在篩選值中，1983年停止在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的農(nóng)藥六六六、滴滴涕，在農(nóng)用地土壤中殘留量已顯著降低，但在《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》中還保留了這兩項(xiàng)指標(biāo)，因此新標(biāo)準(zhǔn)也將其保留作為其他項(xiàng)目。

管制值的定位為保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，因此采用了我國(guó)現(xiàn)行食品安全有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中的5項(xiàng)，即鎘、汞、砷、鉛、鉻。

新修訂的農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)種植食用農(nóng)產(chǎn)品的土壤。那么，種樹(shù)種花的土壤要不要參照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)？我們認(rèn)為，不一定非要采用過(guò)去質(zhì)量管理的思路，給每一種功能的土地都訂一套標(biāo)準(zhǔn)。如果不給種樹(shù)種花這種利用方式留有一定的空間，污染較重的土地就可能會(huì)被閑置起來(lái)?，F(xiàn)在農(nóng)用地嚴(yán)重超標(biāo)的，就是采用種植非食用農(nóng)產(chǎn)品作為風(fēng)險(xiǎn)管控途徑。所以，種植非食用農(nóng)產(chǎn)品的土壤，就不適宜再套用我們劃定的標(biāo)準(zhǔn)，這本身就是一種管理方式。

建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)：住得安心

對(duì)于建設(shè)用地的土壤環(huán)境管理，國(guó)際上已經(jīng)形成了一定的共識(shí)。以管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，而不能像水、氣一樣，劃一條線，全部治理到標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，不現(xiàn)實(shí)，也不經(jīng)濟(jì)。在制定《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》（GB 36600-2018）時(shí)，我們充分借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分利用了我國(guó)最新數(shù)據(jù)。

建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是首次公布，其制定的四個(gè)基本原則與農(nóng)用地一致，立足國(guó)情、問(wèn)題導(dǎo)向、創(chuàng)新思路、科學(xué)合理，其中的問(wèn)題導(dǎo)向是以保護(hù)人體健康為目標(biāo)，也就是讓我們住得安心，也是通過(guò)劃定篩選值和管制值兩條線來(lái)進(jìn)行“雙線管理”。

低于篩選值時(shí)，健康風(fēng)險(xiǎn)可以忽略；超過(guò)該值時(shí)，可能存在健康風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展詳細(xì)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。調(diào)查評(píng)估的結(jié)果如果超過(guò)管制值，就判定存在不可接受的健康風(fēng)險(xiǎn)，需要采取風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)措施。如果需要采取修復(fù)治理措施，其修復(fù)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)要求確定，且應(yīng)當(dāng)?shù)陀陲L(fēng)險(xiǎn)管制值。

制定標(biāo)準(zhǔn)值的方法，是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法推導(dǎo)出篩選值和管制值。其中，污染物毒性參數(shù)采用了2017年國(guó)際最新數(shù)據(jù)；場(chǎng)地和土壤性質(zhì)參數(shù)、建筑物參數(shù)、暴露人群、暴露途徑參數(shù)，采用了我國(guó)本土化的數(shù)值。

關(guān)于建設(shè)用地的分類問(wèn)題。建設(shè)用地的情況是很復(fù)雜的，但標(biāo)準(zhǔn)只能是一套，不可能是工廠一套、商場(chǎng)一套、居住一套、綠地一套。最終，這套標(biāo)準(zhǔn)集中一個(gè)關(guān)鍵，即是否有兒童長(zhǎng)期暴露風(fēng)險(xiǎn)，基于這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，把建設(shè)用地分為兩大類，第一類是兒童和成人均存在長(zhǎng)期暴露風(fēng)險(xiǎn)的，例如學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老相關(guān)的用地；第二類是只有成人存在長(zhǎng)期暴露風(fēng)險(xiǎn)的，例如工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)用地、交通用地等。鄉(xiāng)村的建設(shè)用地也是參照此類進(jìn)行劃分。

土壤污染物項(xiàng)目確定為85項(xiàng)，基本項(xiàng)目45項(xiàng)，其他項(xiàng)目40項(xiàng)。基本項(xiàng)目是場(chǎng)地做初步篩查時(shí)至少需要檢測(cè)的指標(biāo)，此外還要檢測(cè)場(chǎng)地的特征性指標(biāo)。如果初步篩查中確定了污染物種類，后續(xù)只要圍繞超標(biāo)的污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)就可以了，不再需要對(duì)基本項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)。考慮到工業(yè)生產(chǎn)的污染物種類非常多，85項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以覆蓋全部污染指標(biāo)。未列入的污染物項(xiàng)目，可依據(jù)HJ25.3等標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)要求開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推導(dǎo)特定污染物的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值。

需要注意的是，重金屬?gòu)V泛存在有背景因素，標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)也留出了相應(yīng)的管理空間。重金屬檢測(cè)含量超過(guò)篩選值，但等于或者低于土壤環(huán)境背景值的，不納入污染地塊管理，否則大片區(qū)域甚至整個(gè)城市都可能被納入污染地塊了。

目前，國(guó)家層面正在制定《區(qū)域土壤背景值確定技術(shù)導(dǎo)則》，以指導(dǎo)地方確定本地區(qū)土壤背景值（包括自然保護(hù)區(qū)土壤的背景值）。今后，將繼續(xù)探索保護(hù)生態(tài)環(huán)境、地下水安全的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建我國(guó)本土化的毒性數(shù)據(jù)庫(kù)，做出更有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)。