我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議

李云濤 朱麗敏 馬 聯(lián)（河北匯銘環(huán)境科技有限公司 河北石家莊 050000）

引言

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給環(huán)境帶來了巨大影響，環(huán)境污染、氣候變暖、土地沙化等嚴(yán)峻的自然惡象時刻提醒著人們，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作已刻不容緩。規(guī)劃環(huán)評在環(huán)保領(lǐng)域的引入，能實現(xiàn)從源頭治理的目的，并且能實現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃的有機(jī)融合。目前我國的規(guī)劃環(huán)評工作雖然在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面取得了一定的成效，但仍然因制度、落實、監(jiān)管等方面的問題存在不足，因此需加強(qiáng)對我國規(guī)劃環(huán)評工作的進(jìn)一步研究，以期不斷提升規(guī)劃環(huán)評工作的質(zhì)量。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價概論

規(guī)劃環(huán)評是指項目在規(guī)劃初期，從全局考慮，通過對規(guī)劃項目的分析、評價、預(yù)測，全面掌握項目規(guī)劃實施后可能對環(huán)境產(chǎn)生的各種影響，針對各影響因素提出相應(yīng)的解決對策，以此有效預(yù)防和降低不利因素對環(huán)境造成的危害，實現(xiàn)從源頭預(yù)防污染的目的。我國自2003年頒布環(huán)評法并開始實施，對環(huán)境影響評價制度進(jìn)行了重大拓展，明確規(guī)定規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)境影響評價，在這以前針對環(huán)境影響評價的項目只限于建設(shè)項目。雖然針對建設(shè)項目的環(huán)境影響審批中有“符合規(guī)劃”原則的規(guī)定，但實際上并未針對項目規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格論證、全面分析。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動和社會生活日趨復(fù)雜，政府部門在資源開發(fā)、區(qū)域的建設(shè)開發(fā)利用以及有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃，相較于具體的建設(shè)項目，規(guī)劃的實施往往對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境造成影響和破壞更加深遠(yuǎn)和持久。因此規(guī)劃環(huán)評是本著“從源頭嚴(yán)防”的原則實現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，它的實施對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2 我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與存在問題

2.1 缺乏有效的制約機(jī)制

《環(huán)評法》中明確規(guī)定，環(huán)保部門針對規(guī)劃環(huán)評工作只具有審查權(quán)，而不具備審批權(quán)。因此環(huán)保部門在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評實施監(jiān)督審查的過程中，會遇到來自方方面面的制約，政府及相關(guān)部門作為規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督對象，就目前的監(jiān)督體系下是無法保證對他們的有效監(jiān)督。這是因為規(guī)劃環(huán)評通常都是中長期規(guī)劃，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為了提升自己在位時的政績，只注重短期效益，這與規(guī)劃環(huán)評的實現(xiàn)過程是相矛盾的。同時由于環(huán)保部門不具備審批權(quán)，其法律效力、約束力明顯不足，無法從職權(quán)上實現(xiàn)對規(guī)劃環(huán)評的有效保障。另外規(guī)劃環(huán)評影響報告書一般是由環(huán)評機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制的，由其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組展開審查，依據(jù)審查結(jié)果提出相應(yīng)的建議或意見。在這個過程中專家的意見能否被采納、審查是否通過還是由政府及相關(guān)行業(yè)部門所決定，所以有效制約機(jī)制的缺失導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評工作效果大打折扣。

2.2 缺乏成熟的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)

由于規(guī)劃環(huán)評要經(jīng)過一個長期的過程，需依據(jù)時間和空間的發(fā)展變化做出預(yù)測、分析，因此規(guī)劃環(huán)評的評價方法和技術(shù)要根據(jù)環(huán)境要素的不同而有所不同，需實現(xiàn)對多種技術(shù)方法的整合與運用。但是，在目前規(guī)劃環(huán)評的實踐中，依然沿用建設(shè)項目環(huán)評的技術(shù)方法，如對空氣質(zhì)量的預(yù)測仍然停留在有害物的落地濃度與影響范圍上，生態(tài)影響只局限于對具體物種的保護(hù)，缺乏宏觀、大尺度的評價理念。單一的應(yīng)用建設(shè)項目的評價方法，而不能根據(jù)評價對象的具體情況針對時間及空間跨度做出全面、綜合性的評價，導(dǎo)致評價結(jié)果失去準(zhǔn)確性，不能為決策的制定提供科學(xué)依據(jù)。評價方法的單一性和局限性必將影響評價結(jié)果的準(zhǔn)確性，隨之預(yù)測結(jié)果也會不準(zhǔn)確，因此根據(jù)預(yù)測結(jié)果所制定的預(yù)防、治理措施其實效性明顯降低，消弱了評價結(jié)論的說服力。

2.3 規(guī)劃環(huán)評中提出的結(jié)論和要求難以落實

規(guī)劃環(huán)評的審查意見就相當(dāng)于項目環(huán)評的批復(fù)，在批復(fù)中會針對規(guī)劃項目可能造成環(huán)境影響的源頭提出具體的環(huán)保措施、整改意見和建議。然而在規(guī)劃具體實施過程中，當(dāng)批復(fù)中所提出的整改意見和相關(guān)措施與規(guī)劃利益發(fā)生矛盾時，或需要投入大量資金才能全面落實時，規(guī)劃項目實施單位往往難以實施。規(guī)劃環(huán)評審查意見無論從體制還是權(quán)力上都無法對項目后續(xù)建設(shè)形成制約，使得規(guī)劃環(huán)評中提出的結(jié)論和要求難以落實，規(guī)劃環(huán)評的作用無法得到充分體現(xiàn)。

3 關(guān)于完善規(guī)劃環(huán)評的對策建議

3.1 進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)

由生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)行業(yè)部門組成的環(huán)境保護(hù)督察小組已在全國范圍內(nèi)開始了督導(dǎo)檢查，在督導(dǎo)過程中，嚴(yán)格以環(huán)境保護(hù)督察制度為指導(dǎo)，重點檢查新《環(huán)境保護(hù)法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的落實情況。通過督導(dǎo)檢查，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的有效落實，對督察過程中發(fā)現(xiàn)的對未依法開展規(guī)劃環(huán)評、不按審查意見落實整改措施而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的將加大責(zé)任追究力度；對規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、規(guī)劃實施單位未按規(guī)定落實規(guī)劃環(huán)評各項措施及建議的，以及因落實不到位造成環(huán)境污染和破壞的，要嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對于規(guī)劃環(huán)評技術(shù)機(jī)構(gòu)或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價文件嚴(yán)重失實的，要根據(jù)不同的情況給予相應(yīng)的處理，以此為規(guī)劃環(huán)評的順利開展創(chuàng)建一個健康的運行環(huán)境。

3.2 建立完善的環(huán)評技術(shù)體系

科學(xué)的環(huán)評技術(shù)是實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評效果的有效保障，因此必須加強(qiáng)環(huán)評人才隊伍建設(shè)和相關(guān)行業(yè)單位的能力建設(shè)，結(jié)合我國國情及規(guī)劃環(huán)評實際建立一套科學(xué)適用的環(huán)評技術(shù)體系是有效提高規(guī)劃環(huán)評水平的有效手段。首先，要結(jié)合目前我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀，根據(jù)規(guī)劃環(huán)評需求制定規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范及技術(shù)指導(dǎo)，并針對規(guī)劃環(huán)評重點規(guī)劃行業(yè)，創(chuàng)建一套基礎(chǔ)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系；其次，提高規(guī)劃環(huán)評人才隊伍整體綜合素質(zhì)，通過理論培訓(xùn)、技術(shù)交流、活動研討等方式提高環(huán)評工作者及管理者的專業(yè)水平和實踐技能，使他們能夠靈活應(yīng)對實際工作中的各種復(fù)雜規(guī)劃；最后，充分吸收國外先進(jìn)理論和經(jīng)驗，在傳承和發(fā)揚(yáng)的基礎(chǔ)上為我國創(chuàng)建出多樣化的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)。

3.3 構(gòu)建監(jiān)督體系，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評審查意見的落實

為確保規(guī)劃環(huán)評所提出的意見和相關(guān)措施有效落到實處，通過加強(qiáng)對規(guī)劃項目實施過程中以及落實規(guī)劃審查意見后的監(jiān)督管理。通過建立健全公眾參與制度、環(huán)境信息公開制度強(qiáng)化對建設(shè)項目“過程嚴(yán)管”“后果嚴(yán)懲”等的動態(tài)化控制，鼓勵廣大民眾充分參與到規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督中來，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，通過設(shè)立公眾郵箱、熱線電話、微信群等方式為廣大公眾更好的發(fā)揮監(jiān)督作用創(chuàng)造條件，從而有效降低規(guī)劃環(huán)評審查意見落實不到位問題，重點加強(qiáng)對環(huán)境有重大影響的行業(yè)，如石油化工、冶金、水利水電、采掘等的監(jiān)督和事后評價，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的行政指導(dǎo)與監(jiān)督作用。同時要通過跟蹤評價機(jī)制的建立，及時根據(jù)規(guī)劃項目的發(fā)展動態(tài)實施評價，進(jìn)而對照審查意見對其進(jìn)行修正和完善，確保規(guī)劃環(huán)評審查意見有效落實。

結(jié)語

為了實現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，降低因經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給環(huán)境的負(fù)面影響，引入規(guī)劃環(huán)境影響評價可為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮重要作用。由于我國規(guī)劃環(huán)評工作起步較晚，在規(guī)劃環(huán)評具體落實過程中仍存在很多不足，因此國家各級政府需從制度上加強(qiáng)對規(guī)劃環(huán)評工作的保護(hù)和制約，同時注重對環(huán)評隊伍綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，構(gòu)建監(jiān)督體系來實現(xiàn)對規(guī)劃環(huán)評工作的有效保障。隨著我國規(guī)劃環(huán)評工作的深入開展，必將為實現(xiàn)建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)而做出更大貢獻(xiàn)。