世界發(fā)達國家或地區(qū)高端人才集聚的主要做法及其借鑒

張波

[摘要]隨著全球科技革命競爭日趨激烈，世界很多國家或地區(qū)都已經(jīng)或正在實施中長期的人才戰(zhàn)略，并形成各具特色的“短、平、快”的人才政策。本文主要從開放人才簽證與移民制度、優(yōu)厚的工作條件和待遇、留學生政策、構(gòu)建高端平臺、人才回流政策五個方面進行比較分析。與先進國家和地區(qū)相比，上海特別是浦東在海外人才文化融入、生活環(huán)境等方面存在差距，亟需從優(yōu)化人才軟環(huán)境、大量吸引留學生、制定海外人才融入政策等多方面入手，進一步完善地區(qū)人才生態(tài)系統(tǒng)，提升在國際人才爭奪戰(zhàn)中的競爭力。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達國家；人才聚集；主要做法

[中圖分類號]C962 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-928X（2019）01-0060-04

國家或地區(qū)綜合競爭力的核心在科技，基礎(chǔ)在人才。隨著全球科技革命競爭激烈，世界很多國家或地區(qū)都已經(jīng)或正在實施中長期人才發(fā)展戰(zhàn)略，吸引海內(nèi)外優(yōu)秀人才聚集，發(fā)揮人才知識的溢出效應，提升國家或地區(qū)的綜合競爭力。無論是國內(nèi)還是國際，高端人才的爭奪戰(zhàn)越來越激烈，引才力度不斷加碼。作為自貿(mào)試驗區(qū)、科技創(chuàng)新中心等國家戰(zhàn)略承載地，上海特別是浦東始終堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，實施了“人才20條”“人才30條”、人才高峰行動方案等多種人才政策，吸引全球高端人才來浦東創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

然而，根據(jù)《全球人才競爭力指數(shù)2015》顯示，美國、丹麥、芬蘭、瑞士、挪威分別排名前五，亞太地區(qū)位于前30位的還有新加坡（6）、香港（10）、臺灣（19）、韓國（21）、日本（24）。相較于2011年，2015年中國人才競爭力指數(shù)上升2位（31）。由歐洲工商管理學院（INSEAD）與其合作伙伴聯(lián)合發(fā)布的《2018全球人才競爭力指數(shù)》（2018GTCI），排名前20名的多為歐美國家城市，亞太區(qū)的東京排在第12位，首爾排在第18位，悉尼排在第20位。在前100名中，中國大陸的北京（第55位）、杭州（第66位）、上海（第70位）、深圳（第73位）、廣州（第77位）和天津（第83位）分別上榜。可見，中國大陸以及上海在人才國際競爭力上與世界先進國家和地區(qū)、與國家戰(zhàn)略定位存在一定差距，仍需學習借鑒發(fā)達國家或地區(qū)最新做法。

一、發(fā)達國家或地區(qū)吸引高端人才的主要做法

隨著全球科技革命競爭日趨激烈，世界各國已經(jīng)或正在實施“短、平、快”的人才爭奪戰(zhàn)略。有學者梳理人才政策發(fā)現(xiàn)，美國、英國、德國等世界不同國家或地區(qū)主要通過十大引才策略，網(wǎng)羅和儲備全球科技人才，包括：完善技術(shù)移民制度吸引高技能人才；推出雙重國籍吸引環(huán)流型科技人才；大量招收科學、技術(shù)、工程、數(shù)學領(lǐng)域外國留學生；對高層次科技人才給予補貼或稅收優(yōu)惠；鼓勵跨國公司吸收海外科技人才；設立國家獵頭全球搜尋高科技人才；引導海外專業(yè)團隊推動科技人才回流；建立國際科技人才信息庫與交流市場；積極推動國際科技交流與合作儲備科技人才；建立高科技園區(qū)集聚科技人才。根據(jù)最新人才政策比較，其主要做法有以下五個方面：

（一）放寬移民政策吸引海外優(yōu)秀人才。在全球人才資源短缺和人才資本激烈爭奪的形勢下，世界上很多發(fā)達國家紛紛修改移民法規(guī)，放寬移民政策，大力吸引海外優(yōu)秀人才。一是開放的簽證或永久居留制度，簽證時間延長與獲得永久居留權(quán)期限縮短并行，如2018年1月起，英國“杰出人才”簽證配額將從每年1000個增加至2000個；2016年起，以色列推出“外國企業(yè)家創(chuàng)新簽證”，符合要求的企業(yè)家、投資商和科技人才將能在以色列逗留長達5年時間，還有資格申請長期簽證；2018年，香港實施為期三年“科技人才入境計劃”，通過快速處理入境安排，為香港特區(qū)科技公司（機構(gòu)）輸入海外和內(nèi)地科技人才；新加坡政府近幾年每年都批準約3萬名外國人成為新加坡永久居民，并允許部分外籍專業(yè)人士成為新加坡公民。二是實施海外人才積分制，根據(jù)海外人才特征進行打分，對特別優(yōu)秀高端人才給予特殊政策，如日本實施“高級人才積分制”，超過70分為“高度專業(yè)人才”，享有取得日本永久居留權(quán)期限從5年縮短至3年，超過80分再縮短到1年；德國向高級技術(shù)人才發(fā)放歐盟“藍卡”，國外的高技術(shù)人才可在德國享有限期半年的找工作簽證，并且如果能證明在德國有年薪44800歐以上（特殊情況可降到35000歐）的工作即可獲得“藍卡”，憑此可在德國居留4年，而通常情況下拿到“藍卡”后的2—3年內(nèi)即可獲得永久居留證。三是設置國家緊缺職業(yè)清單制度，“按需引才”，如英國制定短缺工種清單、加拿大設立緊缺職業(yè)清單制度。

（二）優(yōu)厚的生活條件吸引高端人才。發(fā)達國家憑借優(yōu)越的經(jīng)濟條件和先進的科研設備，通過高薪聘用等優(yōu)厚的待遇引進外國人才到本國從事研究工作。一是重金引才。英國建立高級人才招聘計劃，每年出資400萬英鎊作為啟動資金，高薪聘請50名世界頂級科學家，并花巨資購買其高科技成果。二是股票期權(quán)制度。美國高技術(shù)人才根據(jù)工作重要程度額外配給股票期權(quán)，由于高科技產(chǎn)品附加值看漲，許多公司的股票成倍甚至幾十倍地漲，每天都有專家、工程師成為百萬富翁。三是極低的稅率。新加坡個人所得稅率為3.5-20%，企業(yè)所得稅率為6-17%，新興企業(yè)前3年若營業(yè)額低于10萬新幣則可申請免稅作業(yè)；印度為支持IT行業(yè)發(fā)展對軟件進出口實施零關(guān)稅。四是實施移民融入計劃。“新加坡公民之旅”旨在幫助新公民適應新加坡生活方式；以色列“吉瓦希姆青年引才計劃”為高技術(shù)移民提供所需的幫助、指導和關(guān)系網(wǎng)，確保具有很高潛力的青年移民在以色列找到工作，順利融入以色列社會。

（三）大量招收科學、技術(shù)、工程、數(shù)學領(lǐng)域外國留學生。留學生比直接引進外籍人才更熟悉引進國國情，相對本土人才則節(jié)省義務教育階段的培養(yǎng)成本，發(fā)達國家紛紛通過留學生政策吸引人才。一是留學生獎金制度。新加坡實施了專門的海外留學計劃，如東盟獎學金計劃、香港獎學金、印度青年獎學金；英國設立整額撥款獎學金計劃；日本推出“留學生30萬人計劃”。二是留學生兼職制度。加拿大為有兼職或工作需求的留學生提供在校內(nèi)外兼職及就業(yè)的機會；德國留學生可免交大學學費，留學生擁有全年120個全天或240個半天的免稅打工時間，最大程度降低經(jīng)濟負擔。三是留學生就業(yè)促進制度。新加坡留學生畢業(yè)后只要找到用人單位就可獲得就業(yè)準證留在新加坡工作；日本通過就業(yè)輔導、說明會、咨詢等形式強化對留學生就業(yè)工作的支援，讓外國留學生5成以上在日本就業(yè)。

（四）建立高端平臺吸引優(yōu)秀人才。發(fā)達國家重視打造高端平臺，通過支持平臺載體，吸引和利用全球高端人才，形成人才聚集的“生態(tài)圈”，產(chǎn)生“以才聚才”的強磁場效應。一是世界級大科學項目。2008年啟動的歐洲核子研究中心——大型強子對撞機（LHC）項目，吸引近80個國家和地區(qū)7000多名科學家參與；美國國際空間站計劃吸引83個國家超過2400位科學家參與；“以色列卓越研究中心計劃”在世界范圍內(nèi)吸引2400名頂級研究人員。二是世界級研究機構(gòu)（基地）。2012年，韓國設立世界級研究機構(gòu)計劃；日本尖端研究基地計劃，資助本國學術(shù)機構(gòu)與學術(shù)領(lǐng)先國家的研究機構(gòu)和大學等開展雙邊或多邊合作。三是建立海外研究平臺，堅持引進來和走出去相結(jié)合。韓國扶持本土跨國公司在海外設立研究中心；新加坡在硅谷等海外著名創(chuàng)新集聚區(qū)設立海外學院，并實施跨國公司和地區(qū)總部計劃，利用特別稅收優(yōu)惠，吸引和鼓勵跨國公司在新加坡設立地區(qū)總部。

（五）引導本族裔海外專業(yè)團隊回流。很多人才流失國，紛紛出臺政策吸引本族裔海外人才回流，本族裔海外人才在兩個國家之間牽線搭橋，傳遞著技術(shù)、信息和資金等。一是實施海外人才回流計劃。以色列“卓越研究中心計劃”致力于吸引生活在海外的以色列高素質(zhì)人才回國工作；印度通過拉馬努金獎助金和“確保研究職業(yè)機會”項目，鼓勵海外的卓越的科學家和工程師在印度科技界開展研究活動。二是建立本國人才網(wǎng)絡?！暗聡鴮W者組織”建立了一個“旅美德籍人才社區(qū)”，為有意回國發(fā)展的德國人才與本國企業(yè)聯(lián)系；印度設立海外印度人節(jié)，推出“海外印度人卡”，利用海外印度人的故鄉(xiāng)情結(jié)和民族情懷，吸引海外人為印度的建設作貢獻。三是承認“雙重國籍”。澳大利亞、韓國、印度等都承認雙重國籍。目前全球承認雙重國籍制度的國家已增至66%。

二、對浦東海外高端人才引進工作的啟示與建議

浦東是上海改革開放的窗口，也是人才聚集高地和亟需地。近年來，浦東對人才的重視程度日益加深，人才吸引力逐漸提升，出臺的人才政策已經(jīng)相對較多。但相較于世界其他國家與地區(qū)的人才引進，浦東的差距還比較突出，比如語言環(huán)境不同、海外人才文化適應性低、生活品質(zhì)不高（工作壓力大、收入低、房價高）、高校相對浦西較少等。有鑒于此，綜合國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，可從以下幾方面有所加強：

（一）重視人才政策軟環(huán)境建設。開發(fā)開放以來，特別是2014年5月提出建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心核心功能區(qū)，浦東就對人才政策極為重視。在人才的硬環(huán)境方面，包括大科學設施、產(chǎn)業(yè)政策、開放海外人才制度等方面取得很大進步，最近人才“35條”進行了更全面規(guī)劃，人才硬環(huán)境正在有條不紊地進行。但實際上，人才軟環(huán)境才是人才感受政策最為直接的體驗，如果軟環(huán)境跟不上，即使制定再好的政策，人才對政策的獲得感、對整個地區(qū)的歸屬感都不會太高。具體可從三方面下功夫：一是人才政策系統(tǒng)性方面需要進一步下功夫。當前人才政策還是比較分散和零碎，浦東目前成立了海外人才局，這是一個很好的基礎(chǔ)平臺，應該以此為基礎(chǔ)，借助國際人才城平臺，將人才政策進行更系統(tǒng)化整理，并做到有新政策就隨時更新；二是運用網(wǎng)絡化平臺進行廣泛宣傳推廣，同時還要組織專門力量向新區(qū)所屬企業(yè)人力資源部精準宣傳最新人才政策；三是要完善現(xiàn)有人才政策順利實施的體制機制，確保人才政策能夠保質(zhì)保量執(zhí)行，特別是要提升人才政策實際操作人員綜合素質(zhì)，確保人才政策執(zhí)行過程中讓海內(nèi)外人才體會到浦東“溫度”。

（二）完善人才的政策工具，注重各類工具的協(xié)調(diào)運用。目前，國內(nèi)各城市的人才政策工具的使用方式顯然較為單一，即強制類（例如法律法規(guī)、直接提供、財政撥款）居于主要地位，市場類（例如憑單制、政府補貼）次之，信息傳導類（例如引導、宣傳教育）和自愿類（志愿公益組織、社區(qū)）的人才政策工具較少，限制了人才政策的效果發(fā)揮，這也是人才管理部門的困惑之一。建議利用浦東一級政府體制下自貿(mào)區(qū)管理體制改革機遇，借鑒浦東社會組織孵化器經(jīng)驗，大力培育人才與創(chuàng)新的社會組織，發(fā)揮自愿類人才政策工具的作用，協(xié)同配合政府部門人才政策的使用。增加人才政策工具的類型，加強市場類、信息傳導類、自愿類人才政策的制定，重視多種政策工具相互搭配使用。

（三）制定人才需求清單，按需引才。對于國際學生來說，他們需要看到浦東需要什么類型人才，并對這類型人才有更為優(yōu)惠、便利的人才政策。對于國內(nèi)民生來說，如果我們本國的人才能夠足夠滿足產(chǎn)業(yè)需求，那么吸引國際人才無疑是增加失業(yè)率。建議新區(qū)在深入摸底企業(yè)人才需求、特別是高端人才需求方面，成立新區(qū)人才研究院，定期發(fā)布新區(qū)緊缺人才清單，并制定相應的人才優(yōu)惠政策。

（四）加大對留學生吸引力度，更好地服務留學生。外國留學生相對于外籍人才，通過在國內(nèi)的學習生活，更熟悉引進國國情，相對本土人才則節(jié)省了義務教育階段的培養(yǎng)成本，這是必須利用好的政策。在留學生政策上，很多方面需要國家、市級層面出臺政策，但浦東仍然可以有所作為，比如在留學生簽證便利化方面，讓留學生能夠更快速獲取簽證；在留學生實習制度上，盡可能為他們提供方便；在留學生就業(yè)制度上，可以通過組織需要留學生人才的企業(yè)單位進行招聘，再幫助宣傳、推廣，盡量把優(yōu)秀留學生都留在本地發(fā)展；在留學生永久居留制度方面，需要進一步加大力度。同時，吸引留學生要與人才需求清單同步實施，確保吸引國內(nèi)需要的高層次留學人才。

（五）大力吸引海外華僑華人回流。這方面印度經(jīng)驗值得借鑒。很長一段時間，中國都是人才輸出大國，很多優(yōu)秀人才流向歐美發(fā)達國家。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，近年來這一趨勢得到了有效緩解，但人才流出依然嚴重，吸引華人華僑回國非常關(guān)鍵。這方面國家層面、上海層面應該借鑒先進經(jīng)驗做更多的工作。就浦東層面，進一步加大海外回國人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策支持力度和服務水平，特別是在海外人才居住方面、事業(yè)促進方面都可以進一步下功夫。據(jù)研究，海外人才的回流信息往往從之前的回流人員處獲得，如果前面回流的人對地區(qū)評價較高，那么會吸引后面人才源源不斷流入。所以我們不僅要注重吸引人才，更要注重現(xiàn)有人才的事業(yè)發(fā)展、生活質(zhì)量等，讓他們成為產(chǎn)生磁場的“磁原”。

（六）制定海外人才融入計劃。很多海外人才、留學歸國人才在適應中國的語言、禮節(jié)文化、政治環(huán)境等方面都存在問題。浦東應借鑒新加坡、印度經(jīng)驗，專門制定海外人才融入計劃，用政府購買服務方式委托專業(yè)機構(gòu)開展語言培訓、文化講解，定期組織交流活動等。同時，還要在子女教育、就醫(yī)、居住等方面進一步給予海外人才生活方便。

責任編輯：周奕韻