劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國(guó)際法上的耦合關(guān)系

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化，生物多樣性持續(xù)減少，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和擔(dān)憂。近些年來(lái)，在公海上設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的兩類(lèi)國(guó)際法實(shí)踐開(kāi)始引起關(guān)注：一是區(qū)域海洋組織設(shè)立管理的公海保護(hù)區(qū)。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）和保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)（OSPAR）等區(qū)域海洋組織先后設(shè)立起了4個(gè)公海保護(hù)區(qū)①參見(jiàn)南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)（2016）、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)（2010）、南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)（2009）和地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)（2002）。；二是國(guó)際組織所采用的劃區(qū)管理工具，即基于國(guó)際公約的授權(quán)，諸多國(guó)際組織設(shè)立劃區(qū)管理工具來(lái)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，如國(guó)際海事組織的“特殊區(qū)域”和“特別敏感海域”工具等。這些實(shí)踐對(duì)管理公海保護(hù)區(qū)具有積極作用。有關(guān)劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)的法律概念在聯(lián)合國(guó)相關(guān)會(huì)議上多次被提起討論，2015年聯(lián)大A/RES/69/292號(hào)決議將公海保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具放在一起考量。②參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議A/RES/69/292：根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)。除2004年《生物多樣性公約》特設(shè)技術(shù)專(zhuān)家組對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的定義外，國(guó)際法對(duì)海洋保護(hù)區(qū)概念沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的界定，引發(fā)了關(guān)于劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)關(guān)系的討論：（1）公海保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具的國(guó)際法含義各是什么？（2）公海保護(hù)區(qū)和劃區(qū)管理工具的國(guó)際實(shí)踐能否結(jié)合？（3）劃區(qū)管理工具是否或能否包含公海保護(hù)區(qū)？

從第三次聯(lián)合國(guó)海洋法外交會(huì)議以來(lái)，中國(guó)一直積極參與國(guó)際海洋法律制度的構(gòu)建。自從聯(lián)合國(guó)就有關(guān)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用（BBNJ）問(wèn)題展開(kāi)討論以來(lái)，中國(guó)不僅積極參與關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的討論并建言獻(xiàn)策，還參與了CCAMLR設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐。在參與有關(guān)國(guó)際法實(shí)踐中，中國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)都需要關(guān)注如何提出既符合中國(guó)權(quán)益又有利于維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的公海保護(hù)區(qū)方案。在中國(guó)學(xué)界的諸多研究中，劃區(qū)管理工具、公海保護(hù)區(qū)等詞匯往往被混雜使用，缺少必要的分析和梳理，沒(méi)有厘清二者之間的關(guān)系，這不僅不利于有關(guān)劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)法律制度研究的推進(jìn)，還使得公海保護(hù)區(qū)法律研究陷于雜亂且無(wú)序的狀態(tài)中。筆者希望通過(guò)對(duì)劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)在法律概念上的耦合研究，為學(xué)界深入研究公海保護(hù)區(qū)法律問(wèn)題提供新的切入點(diǎn)，從而進(jìn)一步為相關(guān)政策的制定提供參考。

一、公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際法概念與實(shí)踐

（一）現(xiàn)有國(guó)際法框架內(nèi)的公海保護(hù)區(qū)

無(wú)論國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法，有關(guān)自然保護(hù)與生物多樣性的法律規(guī)范卷帙浩繁，但大多只是涉及海洋保護(hù)區(qū)的某一方面或某一項(xiàng)管理活動(dòng)。①FAO & Japan Government, Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations, FAO Fisheries Report. No. 825, Rome, Italy, 12-14 June 2006, p. 53.Martin Kirsten, et al. "Experiences in the Use of Marine Protected Areas with Fisheries Management Objectives—A Review of Case Studies." FAO Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations. FAO Fisheries Report. No. 825, (2007):21-108.現(xiàn)有國(guó)際法框架內(nèi)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)范公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際條約，只有個(gè)別條約中散見(jiàn)之條款可以被視為公海保護(hù)區(qū)的直接或間接法律依據(jù)，這些條款并未清晰界定公海保護(hù)區(qū)的概念，大多僅停留在指導(dǎo)和倡議層面。②參見(jiàn)范曉婷：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社2015年版，第65頁(yè)?，F(xiàn)有國(guó)際法框架內(nèi)，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與1992年《生物多樣性公約》是與公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題關(guān)聯(lián)最緊密的兩部國(guó)際公約?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》及二個(gè)執(zhí)行協(xié)定③參見(jiàn)1994年《執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》和1995年《執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定的協(xié)定》。為保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外海洋區(qū)域及其資源提供了法律框架，該公約文本中并沒(méi)有“海洋保護(hù)區(qū)”或“公海保護(hù)區(qū)”這一概念④Frank Veronica. The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea: Implementing Global Obligations at the Regional Level. Brill, 2007, p. 334.，亦缺失關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)定，只規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)⑤參加 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)與保全”。以及公海⑥參加《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第七部分“公?！薄Ｅc“區(qū)域”⑦參加 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十一部分“區(qū)域”。的法律地位等，這算是海洋開(kāi)發(fā)管理保護(hù)的框架性條約。《生物多樣性公約》宗旨是保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用生物資源、公平公正地分享利用遺傳資源所產(chǎn)生的惠益。⑧參加 《生物多樣性公約》第1條。雖然該公約曾嘗試就國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性制定相關(guān)規(guī)則⑨List of Parties，https://www.cbd.int/information/parties.shtml，生物多樣性公約網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。，但公約的適用范圍僅限于國(guó)家管轄范圍內(nèi)，很難將該公約適用于公海保護(hù)區(qū)，不過(guò)，該公約可以為在國(guó)家管轄范圍以?xún)?nèi)的海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立、管理實(shí)踐提供參考。

國(guó)際社會(huì)不斷呼吁設(shè)立公海保護(hù)區(qū)來(lái)保護(hù)全球海洋，但在國(guó)際法上，只有《生物多樣性公約》特設(shè)技術(shù)專(zhuān)家組于2004年嘗試對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行定義。⑩Gjerde Kristina M. "High Seas Marine Protected Areas and Deep-sea Fishing."FAO Fisheries Reports 838 (2007): 141-180.在《生物多樣性公約》中，“保護(hù)區(qū)”是指一個(gè)劃定地理界限、為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)①《生物多樣性公約》第2條：“A Geographically Defined Area Which is Designated or Regulated and Managed to Achieve Specific Conservation Objectives?！保卦O(shè)技術(shù)專(zhuān)家組則基于“保護(hù)區(qū)”的定義進(jìn)一步對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行了闡述，并得到該公約第7次締約國(guó)大會(huì)的認(rèn)可，專(zhuān)家組的海洋保護(hù)區(qū)定義被表述為：“海洋和沿海保護(hù)區(qū)是指海洋環(huán)境內(nèi)或與其毗鄰的任何確定區(qū)域，包括其覆蓋水域及相關(guān)動(dòng)植物和歷史文化地物，且該區(qū)域已經(jīng)受到立法或其他有效手段（包括習(xí)慣）的保護(hù)，使得海洋和/或沿海生物多樣性得到更高水平的環(huán)境保護(hù)?！雹赨NEP/CBD/COP/DEC/VII/5, Note 11, 13 April 2004。（原文為：Marine and Coastal Protected Area' Means any Defined Area within or Adjacent to the Marine Environment, together with its Overlying Waters and Associated Flora, Fauna and Historical and Cultural Features, Which has been Reserved by Legislation or Other Effective Means, including Custom, with the Effect that its Marine and/or Coastal Biodiversity Enjoys a Higher Level of Protection that is Surroundings.）

在《生物多樣性公約》2006年第8次締約方大會(huì)上，公約各締約方一直認(rèn)為：“認(rèn)識(shí)到《生物多樣性公約》在支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于設(shè)立國(guó)家管轄范圍以外海洋保護(hù)區(qū)的工作方面中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，著重于酌情提供與海洋生物有關(guān)的科學(xué)技術(shù)信息與生物多樣有關(guān)的咨詢(xún)意見(jiàn)，以及生態(tài)系統(tǒng)方式的應(yīng)用和預(yù)防方法，以及實(shí)現(xiàn)2010年之目標(biāo)”。③CBD, COP 8, Decision VIII/24, Para. 42.可見(jiàn)，雖然《生物多樣性公約》可以為公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立管理提供更為專(zhuān)業(yè)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，但并不表示公約本身會(huì)成為設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)，而只是與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》形成互補(bǔ)合作關(guān)系。因此，現(xiàn)在的國(guó)際法體系并未就海洋保護(hù)區(qū)提供一個(gè)廣泛接受的定義，《生物多樣性公約》也只具有參考意義。④CCAMLR, Report of Thirty-Third Meeting of the Commission, CCAMLR-XXXIII, Australia, 2014, para. 7.57.

（二）國(guó)際實(shí)踐進(jìn)程中的公海保護(hù)區(qū)

現(xiàn)有國(guó)際法框架內(nèi)沒(méi)有針對(duì)公海保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)概念，公海保護(hù)區(qū)的具體法律內(nèi)涵還需考查既有國(guó)際法實(shí)踐，主要為區(qū)域海洋組織設(shè)立的4個(gè)公海保護(hù)區(qū)。這些公海保護(hù)區(qū)依據(jù)不同的區(qū)域海洋治理?xiàng)l約和文件所設(shè)立，在地理空間、保護(hù)客體、保護(hù)方式等方面均存在一定的差異性，但在國(guó)際法上仍存在諸多共性。

1.地中海派拉格斯公海保護(hù)區(qū)。地中海是一個(gè)被22個(gè)國(guó)家環(huán)繞的半閉海，到2011年只有6個(gè)國(guó)家⑤保加利亞、塞浦路斯、埃及、摩洛哥、羅馬尼亞和敘利亞。主張了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。⑥另有馬耳他、西班牙和突尼斯主張了專(zhuān)屬漁區(qū)，法國(guó)、克羅地亞、意大利和斯洛文尼亞建立起了生態(tài)保護(hù)區(qū)域。Table of Claims to Maritime Jurisdiction (as at 15 July 2011)，http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/table_summary_of_claims.pdf，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。如果地中海沿岸的22個(gè)國(guó)家主張專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么地中海將不存在公海和“區(qū)域”，于是地中海的現(xiàn)有公海也可以被解讀為“潛在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”或是“特殊的公?！?。⑦Tanaka Yoshifumi. “Ref l ections on High Seas Marine Protected Areas: A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models.” Nordic Journal of International Law 81, no. 3 (2012): 295-326.1999年法國(guó)、意大利與摩納哥在羅馬簽訂了一份《為海洋哺乳動(dòng)物建立地中海保護(hù)區(qū)的條約》，2001年該海洋保護(hù)區(qū)被并入巴塞羅那公約⑧在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的協(xié)調(diào)與支持下，地中海沿海國(guó)于1975 年通過(guò)了“地中海行動(dòng)計(jì)劃”，1976年相關(guān)國(guó)家通過(guò)了框架性的《保護(hù)地中海免受污染公約》（巴塞羅那公約）。1995年，該公約的締約方通過(guò)修正案，并將經(jīng)修正后的新公約重新命名為《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》，新公約已于2004年起生效。，從而保證了派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)能得到地中海沿岸國(guó)家承認(rèn)。⑨21個(gè)締約國(guó)為：阿爾巴尼亞、阿爾及利亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、克羅地亞、塞浦路斯、埃及、法國(guó)、希臘、以色列、意大利、黎巴嫩、利比亞、馬耳他、摩納哥、黑山、摩洛哥、斯洛文尼亞、西班牙、敘利亞、突尼斯、土耳其和歐盟。派拉格斯海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)作為一個(gè)成功的范例，公開(kāi)挑戰(zhàn)了“在公海建立保護(hù)區(qū)是不可能的”這一論斷①參見(jiàn)范曉婷：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社2015年版，第105頁(yè)。，從而進(jìn)一步激發(fā)和引導(dǎo)了有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的政治、法律、生態(tài)討論。

2.東北大西洋公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》覆蓋了東北大西洋沿岸的15個(gè)國(guó)家以及歐盟，②締約方包括：比利時(shí)、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、法國(guó)、德國(guó)、瑞典、冰島、愛(ài)爾蘭、英國(guó)、盧森堡、瑞士、歐盟，其中盧森堡、瑞士屬于內(nèi)陸國(guó)。適用的海區(qū)超過(guò)50%位于國(guó)家管轄范圍以外。③OSPAR, OSPAR’s Regulatory Regime for Establishing Marine Protected Areas (MPAs) in Areas Beyond National Jurisdiction(ABNJ) of the OSPAR Maritime Area, Summary Record - OSPAR 09/22/1-E, Annex 6, Brussels, Belgium, 22-26 June 2009, p. 3.根據(jù)《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，OSPAR可以就除了漁業(yè)以外的有關(guān)活動(dòng)④OSPAR對(duì)部分活動(dòng)采取的措施是需要受到國(guó)際法上的限制的，比如有關(guān)航運(yùn)的人類(lèi)活動(dòng)。，通過(guò)各種形式引入一些具有法律約束力的文件。⑤包括通過(guò)“決定”（decision）的形式采納一些措施（measure）和項(xiàng)目（program）來(lái)引入一些具有法律約束力的文件，同時(shí)還可以通過(guò)指南（recommendation）或其他協(xié)議（agreement）形式來(lái)引入一些不具有法律約束力的文件。2003年OSPAR就引入了3個(gè)關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的文件⑥《關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建議》《關(guān)于識(shí)別和選取〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》《關(guān)于管理〈保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約〉下海洋保護(hù)區(qū)的指南》。，為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立管理奠定了基礎(chǔ)。2010年在挪威卑爾根舉行的OSPAR部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，關(guān)于在公海和國(guó)家管轄范圍以外海域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的6個(gè)提案被通過(guò)。⑦這 6 個(gè)公海保護(hù)區(qū)為：1）Charlie-Gibbs South MPA ；2）Milne Seamount Complex MPA；3）Mid-Atlantic Ridge North of the Azor es High Seas MPA ；4）Altair Seamount High Seas MPA；5）Antialtair High Seas MPA；6）Josephine Seamount Complex High Seas MPA 。2012年在德國(guó)波恩，OSPAR同意共同設(shè)立第7個(gè)東北大西洋公海保護(hù)區(qū)，即查理-吉布斯北部公海保護(hù)區(qū)（Charlie-Gibbs North High Seas MPA）（178，094平方公里）。⑧OSPAR Commission, Dr. Janos Hennicke, 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas, OSPAR Commission, London, United Kingdom, 2017, p. 15.

3.南大洋公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。南大洋公海海域位于南極大陸周邊，由于1959年《南極條約》凍結(jié)了有關(guān)南極的領(lǐng)土主權(quán)主張，南極大陸周?chē)Ｓ虻男再|(zhì)被認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所定義之公海。在此海域內(nèi)，依據(jù)1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（CCAMLR）已經(jīng)設(shè)立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)（2009年）⑨CCAMLR Conservation Measure (CM) 91-03 (2009) “Protection of the South Orkney Islands Southern shelf”.與南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)（2016年）⑩CCAMLR to Create World's Largest Marine Protected Area, https://www.ccamlr.org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largestmarine-protected-area，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。2個(gè)公海保護(hù)區(qū)，通過(guò)對(duì)南極海洋生物資源的管理養(yǎng)護(hù)，以合理利用捕撈磷蝦等南極海洋生物，同時(shí)保護(hù)相關(guān)的物種棲息地。[11]同注①，第115頁(yè)。中國(guó)自2007年成為CCAMLR的成員，開(kāi)始關(guān)注南極海洋生物資源，并積極參與了南大洋公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法實(shí)踐。[12]Tang Jianye. "China’s Engagement in the Establishment of Marine Protected Areas in the Southern Ocean: From Reactive to Active." Marine Policy 75 (2017): 68-74.區(qū)域海洋組織設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)的合法性仍存在爭(zhēng)議：一方面，區(qū)域性條約的影響力和拘束力只適用于特定區(qū)域，不能與全球性條約規(guī)定相違背；另一方面，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》沒(méi)有限制區(qū)域海洋組織在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的權(quán)限，反而是強(qiáng)調(diào)區(qū)域海洋組織的作用。這一爭(zhēng)議使得區(qū)域海洋組織設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐必須符合國(guó)際法，比如CCAMLR 2011年通過(guò)的《建立南極海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》，強(qiáng)調(diào)南極海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的保護(hù)手段須符合國(guó)際法，包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定。[13]CCAMLR, General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas, Conservation Measure 91-04,Australia, 2011, p. 2.現(xiàn)在的問(wèn)題已經(jīng)不再是區(qū)域海洋組織是否有權(quán)合法設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)，而是應(yīng)該如何統(tǒng)籌區(qū)域海洋組織的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐與國(guó)際組織的劃區(qū)管理工具實(shí)踐，以達(dá)到綜合治理海洋，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

二、劃區(qū)管理工具的含義與類(lèi)型

根據(jù)2007年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)有關(guān)海洋法的報(bào)告，現(xiàn)行各種劃區(qū)管理工具有若干名稱(chēng)，其中包括“海洋保護(hù)區(qū)”“特別保護(hù)區(qū)”、漁業(yè)中的“禁漁區(qū)和禁漁期”、航運(yùn)中的“特殊區(qū)域”和“特別敏感海域”、“禁捕區(qū)”和“保留區(qū)”“世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”“特別環(huán)境利益區(qū)”等。[14]參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)2007年報(bào)告，A/62/66/Add.2，第117段。作為一個(gè)專(zhuān)有名詞，劃區(qū)管理工具可以針對(duì)需要被管理之客體以多種形式存在，如對(duì)特定物種、相關(guān)棲息地、具有棲息地特征的地域進(jìn)行保護(hù)和管理，從而限制人類(lèi)活動(dòng)對(duì)相關(guān)客體的不良影響。[15]Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept." The International Journal of Marine and Coastal Law, 25(4), (2010): 483-522.

（一）公海劃區(qū)管理工具的主要類(lèi)型

現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際實(shí)踐，區(qū)域海洋組織一般將海洋保護(hù)區(qū)和劃區(qū)管理工具進(jìn)行區(qū)分，如在南極，依據(jù)1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》[16]中國(guó)于2006年9月19日加入該公約，2007年10月19日公約對(duì)中國(guó)生效，并成為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)成員。，已經(jīng)有2個(gè)海洋保護(hù)區(qū)被設(shè)立。同時(shí)，1991年《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》[17]截至2013年5月，協(xié)議批準(zhǔn)34個(gè)締約國(guó)。附件五規(guī)定的兩類(lèi)保護(hù)區(qū)就包括“任何海洋區(qū)域”，[18]1991年《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》附件五第 3 和第 4 條。迄今為止建立的71個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)（ASPAs）中有5個(gè)是海洋保護(hù)區(qū)[19]另有6個(gè)包含相關(guān)海洋環(huán)境區(qū)域。，7個(gè)南極特殊管理區(qū)（ASMAs）中有2個(gè)包括相關(guān)的海洋環(huán)境區(qū)域。[20]Erik J. Molenaar, Alex G. Oude Elferink and Donald R. Rothwell. The Law of the Sea and the Polar Regions. Martinus Nijhoff Publishers, 2013, p. 128.在國(guó)家管轄范圍以外海域，除部分由區(qū)域海洋組織主導(dǎo)的劃區(qū)管理工具外，大多是由國(guó)際組織依據(jù)國(guó)際公約的授權(quán)而管理，因此許多國(guó)際組織致力于采用劃區(qū)管理工具履行自己在國(guó)家管轄范圍以外海域保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的職能。[21]Ardron J., Gjerde K., Pullen S., & Tilot, V. "Marine Spatial Planning in the High Seas." Marine Policy, 32(5), (2008): 832-839.

下頁(yè)表1中具有生物和生態(tài)學(xué)重要意義的海洋區(qū)域[22]2008年第九屆《生物多樣性公約》締約方大會(huì)通過(guò)了“用于確定公海水域和深海環(huán)境中需要保護(hù)的具有生態(tài)和生物學(xué)重要意義海洋區(qū)域的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”，用于查明需要保護(hù)的具有重要生態(tài)和生物學(xué)意義的海洋區(qū)域（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas, EBSAs）。、生物圈保護(hù)區(qū)[23]生物圈保護(hù)區(qū)是教科文組織人與生物圈方案認(rèn)可的地點(diǎn)，盡管生物圈保護(hù)區(qū)目前適用于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域，但是，生物圈保護(hù)區(qū)是很有用的例子，說(shuō)明如何通過(guò)綜合管理和分區(qū)制度協(xié)調(diào)養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，對(duì)核心海區(qū)、緩沖區(qū)和過(guò)渡區(qū)實(shí)施不同程度的保護(hù)。、大型海洋生態(tài)系統(tǒng)[24]大型海洋生態(tài)系統(tǒng)是包括河流流域和海灣在內(nèi)的沿海區(qū)、一直到大陸架臨海邊界和主要海流系統(tǒng)外緣的海洋區(qū)域。大型海洋生態(tài)系統(tǒng)是較大的區(qū)域，其特點(diǎn)是有獨(dú)特的水深、水文地理、生產(chǎn)率和依賴(lài)于同樣食物鏈的種群。、海洋空間規(guī)劃[25]海洋空間規(guī)劃是聯(lián)合國(guó)教科文組織提出的更加綜合的科學(xué)概念，結(jié)合政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)等各種因素，以地方或區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期管理辦法。從含義角度來(lái)說(shuō)，海洋空間區(qū)劃是解決生態(tài)系統(tǒng)多種用途沖突的綜合工具，再加上海洋開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃，海洋空間規(guī)劃可以是最寬泛的專(zhuān)門(mén)用語(yǔ)。等皆為科技概念，暫不涉及法律問(wèn)題。國(guó)際海事組織之國(guó)際航運(yùn)管理、國(guó)際海底管理局之國(guó)際海底采礦管理、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織之捕魚(yú)管理、國(guó)際捕鯨委員會(huì)之捕鯨活動(dòng)管理、聯(lián)合國(guó)教科文組織與公海世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)是適格國(guó)際組織嘗試設(shè)立的劃區(qū)管理工具，且法律涵義比較復(fù)雜，將分別討論。

表1 國(guó)際組織采用的劃區(qū)管理工具類(lèi)型

（二）現(xiàn)有國(guó)際組織框架中的劃區(qū)管理工具

1.國(guó)際海事組織之航運(yùn)劃區(qū)管理。航運(yùn)活動(dòng)會(huì)給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大的影響⑧Ardron J., Gjerde K., Pullen S., & Tilot, V. "Marine Spatial Planning in the High Seas." Marine Policy, 32(5), (2008): 832-839.，國(guó)際海事組織的使命是通過(guò)合作促進(jìn)安全、可靠、無(wú)害、環(huán)境有效和可持續(xù)的航運(yùn)。⑨Brief History of IMO，http://www.imo.org/en/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx，國(guó)際海事組織網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。國(guó)際海事組織可以采用的劃區(qū)管理工具主要為兩個(gè)：一是依據(jù)《經(jīng)1978年議定書(shū)修正的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》（《73/78防污公約》）所設(shè)立的“特別區(qū)域”；二是依據(jù)國(guó)際海事組織《經(jīng)修訂的特別敏感海域鑒定和指定導(dǎo)則》而設(shè)立的“特別敏感海域”?！?3/78防污公約》引入了“特殊區(qū)域”概念，將大面積的海域劃定為“特殊區(qū)域”，實(shí)施最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，使得“特殊區(qū)域”比其他海域得到更高程度的保護(hù)。特殊區(qū)域可包括單個(gè)或多個(gè)國(guó)家的海域甚至整個(gè)封閉或半封閉海域，地中海、黑海、波羅的海、紅海和波斯灣即被最早認(rèn)定為需要加強(qiáng)海洋保護(hù)的特殊區(qū)域①參見(jiàn)《73/78防污公約》附則一第1章第10條。，后來(lái)還包括國(guó)家管轄范圍以外的兩個(gè)區(qū)域：南極和南大洋（南緯 60 度以南）。②參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)2007年報(bào)告，A/62/66/Add.2，第154段。國(guó)際海事組織《經(jīng)修訂的特別敏感海域鑒定和指定導(dǎo)則》提出了須由國(guó)際海事組織采取行動(dòng)并設(shè)立特別敏感海域的程序和標(biāo)準(zhǔn)。特殊敏感海域必須與其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施一起適用，如上文提到的特殊區(qū)域措施，因此特別敏感水域?qū)h(huán)境重要性和特殊區(qū)域敏感性相結(jié)合。③Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. “Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead.” The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.國(guó)際海事組織的相應(yīng)措施可在全球范圍內(nèi)適用，特別敏感海域雖可適用于國(guó)家管轄范圍以外海域，但至今都位于國(guó)家管轄范圍以?xún)?nèi)區(qū)域。④Roberts, J., Chircop, A., & Prior, S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept." The International Journal of Marine and Coastal Law 25(4), (2010): 483-522.

2.國(guó)際海底管理局之海底采礦劃區(qū)管理。國(guó)際海底管理局是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和1994年《關(guān)于執(zhí)行第十一部分的協(xié)定》（《1994年協(xié)定》）而建立、運(yùn)作的國(guó)際組織，以管理“區(qū)域”內(nèi)的采礦活動(dòng)，⑤參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》137條第2款。包括國(guó)際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。⑥參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》145條?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第145條要求國(guó)際海底管理局切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)和養(yǎng)護(hù)“區(qū)域”的自然資源，防止“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響對(duì)動(dòng)植物造成損害。在2008-2010年期間，國(guó)際海底管理局將主要工作重點(diǎn)放在促進(jìn)人們更好地理解深海采礦所具有的潛在環(huán)境影響。⑦參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)2007年報(bào)告，A/62/66/Add.2，第50段。《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》要求承包者、擔(dān)保國(guó)和其他有關(guān)國(guó)家或?qū)嶓w應(yīng)同管理局合作，制訂并實(shí)施方案，監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響。如理事會(huì)提出要求，此種方案應(yīng)包括劃出專(zhuān)門(mén)的影響參照區(qū)和保全參照區(qū)。⑧參見(jiàn) 《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》31條第6款。有關(guān)環(huán)境影響參照區(qū)和保全參照區(qū)的規(guī)定也同樣出現(xiàn)在《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》⑨參見(jiàn)國(guó)際海底管理局文件ISBA/13/LTC/WP.1。和《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》中。⑩參見(jiàn)國(guó)際海底管理局文件ISBA/13/C/WP.1?！坝绊憛⒄諈^(qū)”反映“區(qū)域”環(huán)境特性，用于評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響?！氨Ｈ珔⒄諈^(qū)”指不應(yīng)進(jìn)行采礦以確保海底的生物群具有代表性和保持穩(wěn)定，以便評(píng)估海洋環(huán)境生物多樣性的任何變化。影響參照區(qū)和保全參照區(qū)這兩個(gè)劃區(qū)管理工具在修訂中的《開(kāi)發(fā)規(guī)章（框架草案）》內(nèi)被國(guó)際海底管理局再次強(qiáng)調(diào)。[11]Developing a Regulatory Framework for Deep Sea Mineral Exploitation in the Area，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/ OffDocs/Rev RegFramework ActionPlan 14072015.pdf，國(guó)際海底管理局網(wǎng)，2018 年12 月18 日訪問(wèn)。

除了影響參照區(qū)和保全參照區(qū)，國(guó)際海底管理局理事會(huì)審議通過(guò)了有關(guān)克拉里昂-克利伯頓（the Clarion-Clipperton Zone）特別環(huán)境利益區(qū)的決定，并最終形成了9個(gè)克拉里昂-克利伯頓特別環(huán)境利益區(qū)（a network of nine areas of particular environmental interest），又稱(chēng)環(huán)境特受關(guān)注區(qū)。①參見(jiàn)國(guó)際海底管理局第17屆會(huì)議文件（SB/17/7）：https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/sb-17-7.pdf，國(guó)際海底管理局網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。2012年國(guó)際海底管理局理事會(huì)在《理事會(huì)有關(guān)克拉里昂-克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計(jì)劃的決定》認(rèn)為在區(qū)域一級(jí)執(zhí)行全面的環(huán)境管理計(jì)劃是適當(dāng)和必要的措施之一，以確保有效保護(hù)該區(qū)域的海洋環(huán)境，使其免遭人類(lèi)活動(dòng)可能造成的有害影響，并認(rèn)為該計(jì)劃中應(yīng)列入建立特別環(huán)境利益區(qū)代表性網(wǎng)絡(luò)的規(guī)定。②參見(jiàn)國(guó)際海底管理局文件：ISBA/18/C/22：Decision of the Council Relating to an Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone。

3.公海漁業(yè)管理之漁業(yè)劃區(qū)管理。涉及公海漁業(yè)管理的劃區(qū)管理工具主要有兩個(gè)：一是依據(jù)《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》對(duì)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)（Vulnerable Marine Ecosystem）進(jìn)行保護(hù)；二是基于區(qū)域或分區(qū)域的漁業(yè)管理。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和1995年《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》等國(guó)際法公約以及聯(lián)大第61/105號(hào)決議的要求，2009年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定了《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》。③參見(jiàn)鄭苗壯、劉巖、裘婉飛：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問(wèn)題研究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期?！豆Ｉ詈O業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》是一個(gè)沒(méi)有拘束力的建議性文件，這些自愿性的準(zhǔn)則是一個(gè)參考工具，旨在幫助各國(guó)和區(qū)域漁業(yè)管理組織制定并實(shí)施適當(dāng)?shù)墓Ｉ詈O業(yè)管理措施。④參見(jiàn)《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》序言。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》的規(guī)定，區(qū)域漁管組織有權(quán)為跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群訂立養(yǎng)護(hù)和管理措施。⑤參見(jiàn) 《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第10條。全球海洋已建立具有管理功能的區(qū)域性漁業(yè)組織，基本覆蓋了公海的主要漁業(yè)區(qū)域。⑥同注③。區(qū)域漁管組織還可以采取的養(yǎng)護(hù)措施包括禁漁區(qū)和禁漁期。此類(lèi)禁漁可為臨時(shí)性措施，如在進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查和收到科學(xué)建議前實(shí)行，或以種群恢復(fù)為目的；也可以是長(zhǎng)期措施，如以保護(hù)魚(yú)的產(chǎn)卵場(chǎng)和（或）魚(yú)生命周期的幼魚(yú)階段為目的。⑦UNEP/CBD/WG-PA/1/INF/2，第82段。2007年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告給出了區(qū)域漁管組織使用劃區(qū)管理工具的幾個(gè)范例：北大西洋漁業(yè)組織、CCAMLR、地中海漁業(yè)總委員會(huì)等⑧參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)2007年報(bào)告，A/62/66/Add.2，第145段。，從這些區(qū)域漁管組織的實(shí)踐可以看出，大部分基于區(qū)域而進(jìn)行的漁業(yè)管理集中在具體捕撈方法和捕撈漁具的規(guī)制。

4.聯(lián)合國(guó)教科文組織與公海世界遺產(chǎn)保護(hù)。2016年聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布題為《公海世界遺產(chǎn)：一個(gè)時(shí)代的到來(lái)》的研究報(bào)告認(rèn)為，1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》沒(méi)有任何地方指明具有突出普遍價(jià)值（Outstanding Universal Value）的公海世界自然與文化遺產(chǎn)應(yīng)該被排除在該公約的保護(hù)之外。⑨UNSECO & IUCN, World Heritage Report 44: World Heritage in the High Seas: An Idea Whose Time Has Come, France, 2016, p. 11.聯(lián)合國(guó)教科文組織詳細(xì)地論證了公海區(qū)域內(nèi)存在符合突出普遍價(jià)值這一標(biāo)準(zhǔn)的公海世界遺產(chǎn)，并例舉了5個(gè)潛在的公海世界遺產(chǎn)區(qū)。⑩這 5 個(gè)區(qū)域分別是：The Costa Rica Thermal Dome、The White Shark Café、The Sargasso Sea、The Lost City Hydrothermal Field、The Atlantis Bank?！侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》并沒(méi)有被適用于國(guó)家管轄范圍以外海域。將公海世界遺產(chǎn)置于《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的保護(hù)之下，有3種潛在法律可能：1）通過(guò)漸進(jìn)式改變或正式的政策改變，擴(kuò)張地解釋《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》; 2）通過(guò)執(zhí)行協(xié)定或修正協(xié)定對(duì)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》進(jìn)行修正；3）通過(guò)締約國(guó)之間的國(guó)際談判制定《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》項(xiàng)下的任擇議定書(shū)，只對(duì)那些批準(zhǔn)任擇議定書(shū)的國(guó)家具有約束力。①UNSECO & IUCN, World Heritage Report 44: World Heritage in the High Seas: An Idea Whose Time Has Come, France, 2016, p. 49.現(xiàn)階段聯(lián)合國(guó)教科文組織還無(wú)法依據(jù)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》獲得對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域世界遺產(chǎn)進(jìn)行選取、認(rèn)定、管理的權(quán)力，如何發(fā)展還須進(jìn)一步觀察。②Ardron Jeff A., et al. "The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ: What can be Achieved Using Existing International Agreements?." Marine Policy 49 (2014): 98-108.

5.國(guó)際捕鯨委員會(huì)與捕鯨保護(hù)區(qū)。由國(guó)際捕鯨委員會(huì)依據(jù)1946年《國(guó)際捕鯨管制公約》設(shè)立，目的是為了適當(dāng)保護(hù)鯨魚(yú)數(shù)量，從而促進(jìn)捕鯨業(yè)有序發(fā)展，該公約具有法律拘束力的“附表”（The Schedule）列出了委員會(huì)為了規(guī)范捕鯨可以決定的具體措施，包括指定區(qū)域?yàn)轹L魚(yú)保護(hù)區(qū)、限制捕鯨方法等。至今，國(guó)際捕鯨委員會(huì)設(shè)立了兩個(gè)包括公海海域的保護(hù)區(qū)，禁止在那里從事商業(yè)捕鯨活動(dòng)，以便使各種類(lèi)鯨魚(yú)得以恢復(fù)：1979年設(shè)立的為期10年、以后又2次延期的印度洋保護(hù)區(qū)（南緯55度以南）；1994年設(shè)立的、2004年延期10年的南大洋和環(huán)南極保護(hù)區(qū)。近年來(lái)，關(guān)于設(shè)立南大西洋鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)的提案不斷地被提起。③Whale Sanctuaries，https://iwc.int/sanctuaries，國(guó)際捕鯨委員會(huì)網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。

三、劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)的耦合關(guān)系

區(qū)域海洋組織的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐與國(guó)際組織的劃區(qū)管理工具實(shí)踐是國(guó)家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)的兩類(lèi)典型國(guó)際法實(shí)踐，二者之間的耦合關(guān)系是探討劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)法律含義與相互關(guān)系的關(guān)鍵。2007年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告指出，必須了解國(guó)家管轄范圍以外海域的海洋保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具彼此之間的差異，才能在必要時(shí)推動(dòng)以相輔相成方式利用劃區(qū)管理工具綜合管理特定區(qū)域。④參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)2007年報(bào)告，A/62/66/Add.2，第123段。

（一）國(guó)際海事組織航運(yùn)劃區(qū)管理與公海保護(hù)區(qū)

將特別區(qū)域或特別敏感海域與公海保護(hù)區(qū)結(jié)合的最大問(wèn)題是：國(guó)際海事組織是否能將特別敏感海域或特別區(qū)域措施作為公海保護(hù)區(qū)的附加保護(hù)措施適用于公海。即便在國(guó)家管轄范圍內(nèi)，國(guó)際海事組織有些締約國(guó)也曾極力反對(duì)推行特別敏感海域措施。⑤Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. “Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead.” The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.對(duì)于特別區(qū)域制度，以及一些已經(jīng)被國(guó)際海事組織所認(rèn)可采納的其他措施，比如航線措施、特別區(qū)域、引航服務(wù)、特別敏感水域等⑥Beckman Robert C. “PSSAs and Transit Passage—Australia’s Pilotage System in the Torres Strait Challenges the IMO and UNCLOS.” Ocean Development & International Law 38, no. 4 (2007): 325-357.，都可以由國(guó)際海事組織劃定特別區(qū)域與公海保護(hù)區(qū)相結(jié)合。即便這些措施有法律依據(jù)，但若被用來(lái)限制對(duì)特定海域的禁止進(jìn)入，則顯然會(huì)侵害到公海自由的原則，也不太可能會(huì)被國(guó)際海事組織認(rèn)可。國(guó)際海事組織一旦采取具有強(qiáng)制力的特定措施，即便是在公海之上，還是會(huì)影響到第三方的權(quán)益。⑦Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept. " The International Journal of Marine and Coastal Law, 25(4), (2010): 483-522.可以采取多種形式將特別海域措施與公海保護(hù)區(qū)相結(jié)合：一是由締約國(guó)采納特別海域措施作為公海保護(hù)區(qū)的附加保護(hù)措施；二是作為沒(méi)有拘束力的自愿措施而給締約國(guó)提出的建議。OSPAR在2012年的一份報(bào)告中表達(dá)了希望：期待國(guó)際海事組織能夠通過(guò)特別區(qū)域或特別敏感水域等措施，為東北大西洋公海保護(hù)區(qū)提供相應(yīng)的航運(yùn)管理工具。①OSPAR, Benjamin Ponge, IMO Environmental Management, and Potential Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas, Document Intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.不論特別海域與公海保護(hù)區(qū)如何結(jié)合，這些措施的劃定管理都不能影響到國(guó)家在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》下所享有的控制和規(guī)劃經(jīng)過(guò)特定區(qū)域航線的權(quán)利。②Frank Veronica. "Consequences of the Prestige Sinking for European and International Law." The International Journal of Marine and Coastal Law 20, no. 1 (2005): 1-64.將特別海域與公海保護(hù)區(qū)結(jié)合還會(huì)面臨一些法律程序上的問(wèn)題：根據(jù)《經(jīng)修訂的特別敏感海域鑒定和指定導(dǎo)則》的規(guī)定，劃定特別敏感海域需要由一個(gè)或多個(gè)締約國(guó)政府就特定有共同利益的海域向國(guó)際海事組織提出申請(qǐng)，③國(guó)際海事組織《經(jīng)修訂的特別敏感海域鑒定和指定導(dǎo)則》第3.1段。對(duì)于公海這一全人類(lèi)共同利益的區(qū)域，設(shè)立特別敏感水域的申請(qǐng)程序則存在爭(zhēng)議，似乎由一兩個(gè)國(guó)家來(lái)共同申請(qǐng)有違共同利益原則，由全部國(guó)家共同申請(qǐng)又顯然不現(xiàn)實(shí)。

（二）國(guó)際海底管理局劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)

國(guó)際海底采礦雖然是在“區(qū)域”海床底土上進(jìn)行，但是采礦活動(dòng)必然經(jīng)由公海水體部分，區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)下的海床底土中可能蘊(yùn)含著豐富的礦產(chǎn)資源，這些資源是人類(lèi)共同繼承的財(cái)產(chǎn)，由國(guó)際海底管理局進(jìn)行管理勘探開(kāi)發(fā)，地理空間上的垂直重合，法律性質(zhì)上的完全不同，在未來(lái)極易引發(fā)爭(zhēng)論，即便國(guó)際海底管理局和區(qū)域海洋組織加強(qiáng)合作會(huì)極力避免任何地理空間上的重合。無(wú)論是船舶還是固定半固定工作平臺(tái)，都會(huì)帶來(lái)一系列污染，開(kāi)采活動(dòng)也會(huì)引起海水流動(dòng)變化，影響生態(tài)環(huán)境和海洋生物，這些和公海保護(hù)區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期保護(hù)存在目標(biāo)沖突。很難將國(guó)際海底管理局的劃區(qū)管理工具（影響參照區(qū)、保全參照區(qū)、環(huán)境特受關(guān)注區(qū)）與公海保護(hù)區(qū)建立起實(shí)質(zhì)的聯(lián)系，更不能說(shuō)這些劃區(qū)管理工具是公海保護(hù)區(qū)，在功能上和保護(hù)目標(biāo)上，兩者存在著很大差異。假設(shè)存在一種情況，即公海保護(hù)區(qū)下覆水域?qū)?yīng)的“區(qū)域”被認(rèn)定為影響參照區(qū)、保全參照區(qū)或環(huán)境特受關(guān)注區(qū)，那么會(huì)存在海底礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)或周?chē)M(jìn)行的問(wèn)題。首先很難將公海保護(hù)區(qū)和國(guó)際海底管理局劃區(qū)管理工具在平面區(qū)域上對(duì)接和垂直空間上對(duì)應(yīng)；其次即便存在地理空間上的協(xié)調(diào)，公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閲?guó)際海底采礦勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)引發(fā)的海洋環(huán)境變動(dòng)、水體攪動(dòng)、噪音污染會(huì)對(duì)水體中的海洋生物棲息造成影響。在國(guó)際法效力上，國(guó)際海底管理局的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)具有法律上的拘束力，而區(qū)域海洋組織的公海保護(hù)區(qū)拘束力不及于第三方，當(dāng)兩者產(chǎn)生沖突后，國(guó)際海底礦產(chǎn)資源作為人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)具有一定法律優(yōu)先性，相應(yīng)勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)必然會(huì)引起區(qū)域海洋組織和利益攸關(guān)國(guó)家及一些國(guó)際環(huán)保組織的抗議。當(dāng)然，一切問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、討論與解決還需要建立在國(guó)際實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，未來(lái)還有待觀察。

（三）公海漁業(yè)管制與公海保護(hù)區(qū)

捕魚(yú)活動(dòng)被認(rèn)為是對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性的最大威脅④Cole Hannah. "Contemporary Challenges: Globalisation, Global Interconnectedness and that ‘There are not Plenty more Fish in the Sea’.: Fisheries, Governance and Globalisation: is There a Relationship?." Ocean & Coastal Management 46, no. 1 (2003): 77-102.，公海保護(hù)區(qū)顯然對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)外的漁業(yè)情況頗有助益。2006年舉行的《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》審查會(huì)議⑤由農(nóng)業(yè)部、外交部和常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)有關(guān)人員組成的中國(guó)代表團(tuán)以非締約國(guó)身份與會(huì)，并起到了積極作用?！堵?lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》審查會(huì)議，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t269283.shtml，外交部網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。在有關(guān)魚(yú)類(lèi)養(yǎng)護(hù)和管理的建議中強(qiáng)調(diào)：“建立禁漁區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)和海洋保留區(qū)可以成為養(yǎng)護(hù)和管理某些令人特別關(guān)注的魚(yú)類(lèi)種群以及生境的有效手段。有些區(qū)域漁業(yè)管理組織已經(jīng)利用禁漁區(qū)來(lái)管理漁業(yè)活動(dòng)，保護(hù)生境和生物多樣性?！雹傥募?A/CONF.210/2006/15，附件，第 15 段。糧農(nóng)組織2006年在羅馬舉行關(guān)于“海洋保護(hù)區(qū)和漁業(yè)管理：審查各種問(wèn)題和考慮”的專(zhuān)家討論會(huì)一致認(rèn)為：海洋保護(hù)區(qū)作為一種漁業(yè)管理手段，有助于實(shí)現(xiàn)漁業(yè)管理的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性目標(biāo)，同時(shí)也有助于生物多樣性和生境的保護(hù)。②FAO & Japan Government, Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations, FAO Fisheries Report. No. 825, Rome, Italy, 12-14 June 2006.

將區(qū)域漁管組織劃區(qū)管理工具和區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)結(jié)合，有著更強(qiáng)的可能性，可即便有著國(guó)際社會(huì)的不斷呼吁，在現(xiàn)實(shí)中卻存在著諸多困難。大部分的區(qū)域漁管組織只聚焦于特定經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的捕撈管理，如金槍魚(yú)等，而很少去考慮生態(tài)系統(tǒng)、脆弱種群和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則等。③Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. "Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead." The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.現(xiàn)實(shí)情況是區(qū)域漁管組織對(duì)公海漁業(yè)管理存在巨大的重疊和空缺，由于遠(yuǎn)洋捕撈的巨大經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)有國(guó)際法下還沒(méi)有綜合且有強(qiáng)制力的執(zhí)行措施。④同注②。雖然OSPAR設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)與東北大西洋漁業(yè)組織（NEAFC）之漁業(yè)劃區(qū)工具之間存在一定重疊，但是有些公海保護(hù)區(qū)仍然處于可捕撈區(qū)，而有些漁業(yè)保護(hù)區(qū)卻不受公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)⑤OSPAR, Benjamin Ponge, NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas,Document intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.，想要兩者在公海保護(hù)區(qū)與漁業(yè)保護(hù)區(qū)問(wèn)題上進(jìn)行合作還存在重重困難。同樣的情況也出現(xiàn)在OSPAR和大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（ICCAT）之間的合作上，2009年就有4730噸藍(lán)鰭金槍魚(yú)及大量的劍魚(yú)在東北大西洋區(qū)域被捕撈，其中最引人注目的是日本船舶使用的延繩釣魚(yú)法⑥在一根干線上系結(jié)許多等距離的支線，末端結(jié)有釣鉤和餌料，利用浮、沉子裝置，將其敷設(shè)于表、中和底層，通過(guò)浮標(biāo)和浮子將干線敷設(shè)于表、中層；控制浮標(biāo)繩的長(zhǎng)度和沉降力的配備，將釣具沉降至所需要的水層。，導(dǎo)致對(duì)魚(yú)類(lèi)的大量誤捕損害，并成為公海保護(hù)區(qū)的主要威脅之一，但是由于兩個(gè)委員會(huì)之間合作有限且缺乏執(zhí)行權(quán)能，導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取存在空缺，也無(wú)從談起對(duì)應(yīng)的解決之道。⑦同注⑤。

（四）公海世界遺產(chǎn)保護(hù)與公海保護(hù)區(qū)

聯(lián)合國(guó)教科文組織選取的5個(gè)潛在符合突出普遍價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的公海世界遺產(chǎn)都不是某一具體地點(diǎn)，而是地理區(qū)域，將這些區(qū)域選定為世界遺產(chǎn)加以保護(hù)，實(shí)際上接近采取劃區(qū)管理工具設(shè)立公海世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)。設(shè)立公海世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的想法早已有之，如泰坦尼克號(hào)沉船遺址保護(hù)區(qū)的倡議。⑧被發(fā)現(xiàn)30年后，泰坦尼克號(hào)的最新保護(hù)計(jì)劃，http://www.nationalgeographic.com.cn/news/4091.html，國(guó)家地理中文網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。泰坦尼克號(hào)沉沒(méi)于紐芬蘭東南612公里處的國(guó)際海域，即國(guó)家管轄范圍以外海域，但位于加拿大主張的外大陸架上。由于人類(lèi)多年來(lái)對(duì)泰坦尼克號(hào)沉船的研究、打撈、觀光，坦泰尼克號(hào)周?chē)霈F(xiàn)了現(xiàn)代垃圾并且受到損毀。2003年美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大4國(guó)政府間簽訂的《有關(guān)泰坦尼克號(hào)沉船遺址的協(xié)議》強(qiáng)調(diào)了對(duì)泰坦尼克號(hào)水下文化遺址的保護(hù)，雖然協(xié)議沒(méi)有明確表明要設(shè)立起類(lèi)似于劃區(qū)管理工具的水下文化遺址保護(hù)區(qū)，但是協(xié)議提到的保護(hù)項(xiàng)目包括根據(jù)該協(xié)議的授權(quán)進(jìn)行的所有針對(duì)泰坦尼克號(hào)和/或其附件進(jìn)行的活動(dòng)⑨參見(jiàn)《有關(guān)泰坦尼克號(hào)沉船遺址的協(xié)議》第1條。，這并沒(méi)有排除設(shè)立水下遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的可能性，附件項(xiàng)目中諸多的管理手段有著明顯的劃區(qū)管理工具特征。

根據(jù)國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)定義，海洋保護(hù)區(qū)的客體包括“與生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的自然環(huán)境”①I(mǎi)UCN, Nigel Dudley ed. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, Switzerland, 2008, p. 8.，這與“普遍價(jià)值世界文化與自然遺產(chǎn)”之間存在一定差異，但是也有重合的現(xiàn)實(shí)可能，公海保護(hù)區(qū)所要保護(hù)的具有生態(tài)和文化價(jià)值的自然區(qū)域也可能成為世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)。公海世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)也很符合國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟所給出的 “受保護(hù)之海陸景觀”的概念，即指該類(lèi)保護(hù)區(qū)選址位于人與自然長(zhǎng)期互動(dòng)產(chǎn)生的有典型特征的區(qū)域，該區(qū)域有著重要的生態(tài)、生物、文化和景觀價(jià)值，保護(hù)這種互動(dòng)的完整性對(duì)保護(hù)和維持該區(qū)域及相關(guān)自然屬性和其他價(jià)值至關(guān)重要。②同注 ① ，pp. 13- 23。IUCN, Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, Switzerland, 2012, pp. 9-10.于是這似乎成了劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)最可能結(jié)合的法律機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)卻仍存在許多變數(shù)，且不說(shuō)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》能否成功的適用于國(guó)家管轄范圍以外海域，聯(lián)合國(guó)教科文組織自身也危機(jī)不斷，對(duì)世界遺產(chǎn)專(zhuān)家組的意見(jiàn)和決策有大量的質(zhì)疑，國(guó)際社會(huì)還不斷批判世界遺產(chǎn)委員會(huì)的過(guò)度政治化，而美國(guó)先是拒絕繳納會(huì)費(fèi)后又聲明退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，更將相關(guān)危機(jī)公開(kāi)化。③Meskell Lynn. "UNESCO’s World Heritage Convention at 40: Challenging the Economic and Political Order of International Heritage Conservation." Current Anthropology 54, no. 4 (2013): 483-494.

（五）禁止商業(yè)捕鯨保護(hù)區(qū)與公海保護(hù)區(qū)

在國(guó)際捕鯨委員會(huì)設(shè)立的鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止商業(yè)捕鯨，但是允許《國(guó)際捕鯨管制公約》所注明的為了科學(xué)研究目的而進(jìn)行的捕鯨活動(dòng)④參見(jiàn)1946年《國(guó)際捕鯨管制公約》第8條。，這也成為了日本常年以科研為名在南太平洋進(jìn)行大規(guī)模捕鯨的借口，更因此引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。⑤Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), Judgment, I.C.J. Reports 2014, p. 226.與公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法實(shí)踐相比，國(guó)際捕鯨委員會(huì)的鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)只具有單一保護(hù)目標(biāo)，缺乏綜合的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值保護(hù)目標(biāo)，鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)還缺乏定期、積極的干預(yù)來(lái)滿足特定物種的生存需求或者來(lái)保持棲息地狀態(tài)健康。不可否認(rèn)，仍然可以認(rèn)為鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)本身符合國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)區(qū)分類(lèi)之“物種保護(hù)區(qū)”。⑥同注②。

（六）耦合關(guān)系的實(shí)現(xiàn)

區(qū)域海洋組織由于其國(guó)際法權(quán)能的局限性，在管理國(guó)家管轄范圍以外海域活動(dòng)時(shí)必須依托相應(yīng)國(guó)際組織，如航運(yùn)、海底采礦、區(qū)與漁業(yè)管理等，而海洋生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，需要綜合性保護(hù)。國(guó)際組織劃區(qū)管理工具與區(qū)域海洋組織之海洋保護(hù)區(qū)都是為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，只是由于國(guó)際法上的設(shè)立管理機(jī)構(gòu)不同而被區(qū)分開(kāi)來(lái)，兩類(lèi)國(guó)際法實(shí)踐有著很緊密的連接點(diǎn)，這些連接點(diǎn)為二者之間的耦合關(guān)系提供了基礎(chǔ)。這在南極海域保護(hù)實(shí)踐中最為充分：依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》建立起來(lái)的兩個(gè)南極公海保護(hù)區(qū)⑦CCAMLR to Create World's Largest Marine Protected Area, https://www.ccamlr.org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largestmarine-protected-area，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。；依據(jù)《73/78 防污公約》的附件一、二和五中有關(guān)油類(lèi)物質(zhì)、有毒液體、船舶垃圾的規(guī)定而將南緯60度以南的海域劃定為特殊海域；國(guó)際海事組織就南極條約管轄海域船舶壓艙水的置換制定了指南⑧參見(jiàn)國(guó)際海事組織2007年的指南Res. MEPC. 163 (56)。；2009 年國(guó)際海事組織制定了極地航行規(guī)則⑨參見(jiàn)國(guó)際海事組織大會(huì)2009年的決議Res. A. 1024 (26)。；國(guó)際捕鯨委員會(huì)在1994年設(shè)立了南大洋鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)⑩Zacharias Mark A., Leah R. Gerber, and K. David Hyrenbach. "Review of the Southern Ocean Sanctuary: Marine Protected areas in the Context of the International Whaling Commission Sanctuary Programme." Journal of Cetacean Research and Management 8, no. 1 (2006): 1.；依據(jù)《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》設(shè)立的南極特別保護(hù)區(qū)和南極特殊管理區(qū)等①Erik J. Molenaar, Alex G. Oude Elferink and Donald R. Rothwell. The Law of the Sea and the Polar Regions. Martinus Nijhoff Publishers, 2013, p. 128.，這些都被共同運(yùn)用于保護(hù)南極海域的海洋生態(tài)環(huán)境。OSPAR很早就注意到了這種耦合關(guān)系，并在2012年報(bào)告中指出，雖然和NEAFC在管理的地理區(qū)域上具有高度重合性，且OSPAR設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)與NEAFC之漁業(yè)劃區(qū)管理工具有一定關(guān)聯(lián)性，由于公海保護(hù)區(qū)的法律概念和具體保護(hù)客體難以界定，導(dǎo)致雖然將管理措施與總體目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，但總體目標(biāo)難以完成。②OSPAR, Benjamin Ponge, NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas,Document Intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.可見(jiàn)，隨著公海保護(hù)區(qū)國(guó)際法實(shí)踐的推進(jìn)，有必要厘清公海保護(hù)區(qū)和劃區(qū)管理工具之間的概念關(guān)系。

四、中國(guó)權(quán)益視角下的廣義劃區(qū)管理工具

在國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性與可持續(xù)利用國(guó)際會(huì)議上③根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)的籌備委員會(huì)第二次會(huì)議。，與會(huì)各國(guó)就劃區(qū)管理工具的定義進(jìn)行了激烈的討論，關(guān)于劃區(qū)管理工具和海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)系，新西蘭指出，海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是長(zhǎng)期保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，其他劃區(qū)管理工具可以有其他目的，如資源管理。④IISD, Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction,USA, 26 August - 9 September 2016, p. 6.中國(guó)則認(rèn)為劃區(qū)管理工具的定義應(yīng)該盡量寬泛，且無(wú)論劃區(qū)管理工具“是否”包含海洋保護(hù)區(qū)，都應(yīng)為恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)做出貢獻(xiàn)。⑤同注④, p. 7。 （原文為：China suggested adding “whether” ABMTs, including MPAs, should contribute to rehabilitation and restoration of ocean ecosystems and health.）

（一）廣義的劃區(qū)管理工具之定義

基于公海保護(hù)區(qū)與國(guó)家管轄范圍以外海域劃區(qū)管理工具之間的關(guān)系，劃區(qū)管理工具的定義可以有廣義和狹義之分。廣義的劃區(qū)管理工具包含公海保護(hù)區(qū)這一特定的公海劃區(qū)管理方式，區(qū)域海洋組織設(shè)立管理之公海保護(hù)區(qū)是與特別海域、特別敏感海域、特別環(huán)境利益區(qū)、脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域、大洋盆地鯨魚(yú)保護(hù)區(qū)相平行的一個(gè)法律概念。狹義的劃區(qū)管理工具不包括公海保護(hù)區(qū)，即公海保護(hù)區(qū)法律概念與劃區(qū)管理工具相平行對(duì)等或者甚至還可能被公海保護(hù)區(qū)包括，即廣義的公海保護(hù)區(qū)定義。筆者認(rèn)為不能將國(guó)際組織之特定劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)相等同，但不贊同廣義的公海保護(hù)區(qū)定義，即便現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)國(guó)際實(shí)踐不是針對(duì)某一項(xiàng)單一保護(hù)目標(biāo)，而是為了構(gòu)建具有生態(tài)意義代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，從而對(duì)區(qū)域內(nèi)的所有人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行管理⑥Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based management on the high seas: possible application of the IMO’s particularly sensitive sea area concept." The International Journal of Marine and Coastal Law 25(4), (2010): 483-522.，但各國(guó)際組織劃區(qū)管理工具實(shí)際上是依據(jù)特定國(guó)際公約授權(quán)而進(jìn)行的海洋生態(tài)環(huán)境管理，這些管理權(quán)限不能由公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)有管理主體（區(qū)域海洋組織）享有，這也使得廣義的公海保護(hù)區(qū)定義不具有現(xiàn)實(shí)可行性。筆者傾向于認(rèn)為公海保護(hù)區(qū)其實(shí)是劃區(qū)管理工具的一種，各類(lèi)國(guó)際組織劃區(qū)管理工具和區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)都被廣義的劃區(qū)管理工具所包含，這樣無(wú)論在實(shí)踐程度和法律層級(jí)上都有足夠空間和潛力去綜合保護(hù)海洋環(huán)境。

（二）廣義劃區(qū)管理工具的現(xiàn)實(shí)必要性

為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，將國(guó)際組織劃區(qū)管理工具和區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)進(jìn)行結(jié)合具有現(xiàn)實(shí)必要性，這種結(jié)合也有著法律可行性，即便仍然存在著諸多困境。長(zhǎng)期致力于公海法律治理研究的國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟學(xué)者克莉絲汀娜（Kristina M. Gjerde）指出，需要將現(xiàn)有的公海保護(hù)區(qū)機(jī)制、機(jī)構(gòu)、工具進(jìn)行結(jié)合，雖然區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)可以為公海生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)，但是基于以下4點(diǎn)原因很難達(dá)到國(guó)際社會(huì)所希望的效果：1）逐案逐例的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐很難為建立起有代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提供完整的路徑；2）在逐案逐例的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐中很難達(dá)到均衡的進(jìn)步，有些區(qū)域海洋環(huán)境不斷惡化，有些可能會(huì)略有進(jìn)步；3）僅有的區(qū)域海洋公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐不能反映國(guó)際社會(huì)的利益和關(guān)注；4）區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐限制了有關(guān)國(guó)家和機(jī)構(gòu)對(duì)域外海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。①Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. "Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead." The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.系統(tǒng)的公海保護(hù)區(qū)法律治理體系十分有必要，廣義的劃區(qū)管理工具定義可以更好地反映與促進(jìn)國(guó)際組織劃區(qū)管理工具與區(qū)域海洋組織海洋保護(hù)區(qū)之間的耦合關(guān)系。筆者也傾向于認(rèn)可廣義劃區(qū)管理工具定義，因?yàn)閺V義定義為新國(guó)際文書(shū)的制定留下了足夠的空間，在公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題上可以促進(jìn)公海保護(hù)區(qū)與劃區(qū)管理工具之間的相互配合與協(xié)作。

（三）符合中國(guó)權(quán)益的廣義劃區(qū)管理工具定義

劃區(qū)管理工具狹義和廣義概念的取舍，間接決定了由區(qū)域海洋組織為重還是以相應(yīng)國(guó)際組織為重來(lái)加強(qiáng)公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)。若采用狹義劃區(qū)管理工具定義，將給予區(qū)域海洋組織在公海保護(hù)區(qū)國(guó)際實(shí)踐上更大的自主權(quán)；若采用廣義劃區(qū)管理工具定義，將對(duì)區(qū)域海洋組織進(jìn)行一定約束，而提高國(guó)際組織在公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)與主導(dǎo)權(quán)。區(qū)域海洋組織主導(dǎo)的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐對(duì)中國(guó)不利。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1974年決定引入?yún)^(qū)域海洋方案，至今包含18個(gè)全球區(qū)域海洋，中國(guó)參與了其中3個(gè)，分別為東亞區(qū)域海域（the Seas of East Asia）、西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（Northwest Pacific Action Plan）以及南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）。東亞區(qū)域海域是典型的邊緣海半閉海，具體到公海問(wèn)題，則尤為敏感。東亞區(qū)域海域內(nèi)國(guó)家眾多，海域?qū)挾炔蛔?00海里（除了中國(guó)南海），因此在現(xiàn)實(shí)中和未來(lái)預(yù)期中都不太可能出現(xiàn)公海性質(zhì)的水域。未來(lái)是否會(huì)在西北太平洋海域設(shè)立公海保護(hù)區(qū)，還很難以判斷，中國(guó)在其中發(fā)揮的作用亦難以預(yù)計(jì)。②中國(guó)除圖們江出?？谕獠⒉恢苯优c西北太平洋海域相連。區(qū)域海洋組織性質(zhì)上具有區(qū)域性，在公海進(jìn)行的海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立管理實(shí)際上反映的是相關(guān)沿海國(guó)的主張和實(shí)踐，而中國(guó)的周邊沿海被半閉海所環(huán)繞③參見(jiàn)邢望望：《海洋地理不利國(guó)問(wèn)題之中國(guó)視角再審視》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第1期。，除非周邊各國(guó)放棄主張專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，在經(jīng)過(guò)海洋劃界之后出現(xiàn)國(guó)家管轄范圍以外海域的可能性不大，即便各國(guó)在該區(qū)域海域內(nèi)推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)合作，也更可能會(huì)適用半閉海合作的法律制度。④參見(jiàn)鄭凡：《半閉海視角下的南海海洋問(wèn)題》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第6期。加之中國(guó)沿海周邊區(qū)域地理、歷史、政治等因素，海域界線難以確定，地緣政治復(fù)雜，這些都不利于區(qū)域海洋計(jì)劃的推進(jìn)。對(duì)于域外的區(qū)域海洋組織，除了CCAMLR，中國(guó)也不大可能參加并獲得強(qiáng)有力的話語(yǔ)權(quán)，如雖然中國(guó)是北極理事會(huì)的觀察員國(guó)，但顯然話語(yǔ)權(quán)有限。不過(guò)在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》下，域外國(guó)家只要其船舶在東北大西洋海域有活動(dòng)需求，理論上可以加入該條約，需現(xiàn)有締約國(guó)的提議再經(jīng)過(guò)各締約國(guó)的投票即可，甚至在必要的時(shí)候該條約的適用海域也可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹匦露x調(diào)整。①參見(jiàn)1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》第27條第2款。另外，OSPAR也允許其他國(guó)家成為觀察員國(guó)，②參見(jiàn)1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》第11條。不過(guò)至今沒(méi)有先例。③Molenaar, Erik J., and Alex G. Oude Elferink. "Marine Protected Areas in Areas beyond National Jurisdiction-the Pioneering Efforts under the OSPAR Convention." Utrecht L. Rev. 5(2009): 5.

國(guó)際組織主導(dǎo)的劃區(qū)管理工具實(shí)踐于中國(guó)有利。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國(guó)的海洋權(quán)益已拓展到了海洋的各方面，在相應(yīng)國(guó)際組織的話語(yǔ)權(quán)也與日俱增：如自2005年到2020年中國(guó)已連續(xù)并將連續(xù)擔(dān)任國(guó)際海底管理局理事會(huì)A類(lèi)理事成員國(guó)④參見(jiàn)國(guó)家海洋局戰(zhàn)略研究所：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》，海洋出版社2017年版，第119頁(yè)。；又如中國(guó)于1989年當(dāng)選為國(guó)際海事組織A類(lèi)理事國(guó)并連任至今。⑤Structure of IMO，http://www.imo.org/en/About/Pages/Structure.aspx，國(guó)際海事組織網(wǎng)，2018年12月18日訪問(wèn)。通過(guò)國(guó)際組織設(shè)立管理劃區(qū)管理工具更能反映全部成員國(guó)的共同意志，通過(guò)程序保障成員國(guó)的權(quán)益并達(dá)成最終共識(shí)。雖然國(guó)際社會(huì)的不同利益在國(guó)際組織內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)分歧，從而降低國(guó)際組織的效率，但在國(guó)際組織框架內(nèi)設(shè)立劃區(qū)管理工具在國(guó)際法上更具有執(zhí)行力，亦能有效地改善公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)際義務(wù)的履行難現(xiàn)狀。將區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)納入劃區(qū)管理工具定義中，一直充滿爭(zhēng)議。中國(guó)強(qiáng)調(diào)無(wú)論兩者關(guān)系如何，都應(yīng)將兩者結(jié)合起來(lái)，從而全面綜合的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。⑥IISD, Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction,USA, 26 August - 9 September 2016, p. 7.考慮到中國(guó)在相關(guān)國(guó)際組織中的話語(yǔ)權(quán)和中國(guó)一貫的負(fù)責(zé)任態(tài)度，考慮到國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的公共性質(zhì)和國(guó)際社會(huì)的共同關(guān)注，在國(guó)際組織層面強(qiáng)調(diào)劃區(qū)管理工具更有利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。雖然不能否認(rèn)區(qū)域海洋組織設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)之努力，考慮到公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為人類(lèi)共同關(guān)注事項(xiàng)的性質(zhì)，中國(guó)政府應(yīng)傾向于以國(guó)際組織劃區(qū)管理工具為主、區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)為輔的立場(chǎng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

區(qū)域海洋組織公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐與國(guó)際組織劃區(qū)管理工具實(shí)踐是國(guó)際社會(huì)有關(guān)公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩種主要國(guó)際實(shí)踐，二者之間在公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)上存在耦合關(guān)系，充分發(fā)揮二者的耦合關(guān)系有利于促進(jìn)公海生態(tài)環(huán)境的綜合治理?？紤]到中國(guó)在相應(yīng)國(guó)際組織中的話語(yǔ)權(quán)和優(yōu)勢(shì)地位，以及中國(guó)周邊區(qū)域海洋環(huán)保組織發(fā)展現(xiàn)狀，以劃區(qū)管理工具為基礎(chǔ)，推動(dòng)寬泛的公海保護(hù)區(qū)概念是符合中國(guó)權(quán)益的方案。同時(shí)，也是推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)、劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)聯(lián)合與協(xié)調(diào)的最優(yōu)方案。因此，在就擬定劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)法律概念進(jìn)行磋商談判時(shí)，中國(guó)應(yīng)該積極推動(dòng)寬泛的劃區(qū)管理工具。進(jìn)而在其他條款中，就劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式之設(shè)立、管理、監(jiān)督、評(píng)估等保護(hù)措施，以及在有關(guān)程序和機(jī)制問(wèn)題上，提出與寬泛廣義劃區(qū)管理工具概念相適應(yīng)的中國(guó)方案。