如何更好推進(jìn)平安城市、雪亮工程PPP項(xiàng)目

□ 文/趙興祥

作者單位：江蘇中詣智慧城市建設(shè)有限公司

平安城市、雪亮工程建設(shè)背景

近年，我國(guó)平安城市、雪亮工程建設(shè)如火如荼。2015年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步推動(dòng)平安城市、雪亮工程建設(shè)向縱深開(kāi)展；2015年9月，國(guó)家發(fā)改委、中央綜治辦等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的若干意見(jiàn)》，提出到2020年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。

從當(dāng)初的科技強(qiáng)警、3111工程，到平安城市，再到雪亮工程建設(shè)。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，社會(huì)治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)已成為涵蓋城市交通狀況、城市消防服務(wù)、城市安全監(jiān)控、城市環(huán)境保護(hù)、城市應(yīng)急處理等多部門、多行業(yè)的綜合信息化管理應(yīng)用工程。

平安城市、雪亮工程建設(shè)模式

平安城市、雪亮工程項(xiàng)目均為政府類項(xiàng)目，投資規(guī)模較大。平安城市、雪亮工程建設(shè)的復(fù)雜性決定了建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的重要性，平安城市、雪亮工程項(xiàng)目具有跨部門、跨行業(yè)、實(shí)施難度大等特點(diǎn)，同時(shí)需要大量的資金投入，單靠政府自身的投入是不夠的。目前大多以BT模式開(kāi)展，由項(xiàng)目建設(shè)單位墊資建設(shè)，待項(xiàng)目結(jié)束后移交至政府，墊資費(fèi)用由政府支付。BT模式現(xiàn)有升級(jí)版實(shí)施模式，即BLT、BOT、BOOT等模式。BLT為建設(shè)-租賃-移交，建設(shè)期一般為1年，租賃期一般為一到兩個(gè)設(shè)備周期，即5-10年，結(jié)束后項(xiàng)目移交。BOT為建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交，建設(shè)期一般為1年，運(yùn)營(yíng)期一般為10年，結(jié)束后項(xiàng)目移交。BOOT為建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交，建設(shè)期一般為1年，建設(shè)后項(xiàng)目單位擁有所有權(quán)并自行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府支付使用費(fèi)用，直到項(xiàng)目合作期結(jié)束，項(xiàng)目所有權(quán)移交至政府或政府指定機(jī)構(gòu)。合作模式中墊資部分均由項(xiàng)目建設(shè)單位先期支付，其資金來(lái)源有自有資金、銀行貸款、融資租賃、金融租賃等。融資租賃是近幾年蓬勃發(fā)展的創(chuàng)新金融模式，是集金融、貿(mào)易、服務(wù)為一體的跨領(lǐng)域、跨部門的交叉行業(yè)。它是以政府方平安城市、雪亮工程項(xiàng)目工程為載體，由項(xiàng)目建設(shè)單位先行購(gòu)買工程設(shè)備，后由政府通過(guò)租賃形式支付相關(guān)費(fèi)用。

平安城市、雪亮工程是滿足治安管理、城市管理、交通管理、應(yīng)急指揮、災(zāi)難事故預(yù)警、安全生產(chǎn)監(jiān)控等政府需求的聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)，需求的客觀性決定了項(xiàng)目的收益主要是由政府來(lái)滿足，項(xiàng)目本身難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)。為了保持平安城市、雪亮工程項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，住建部提出了創(chuàng)新融資、多樣運(yùn)營(yíng)的發(fā)展模式，通過(guò)投資體制的創(chuàng)新，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式把項(xiàng)目交付給由政府方和社會(huì)資本方組建的項(xiàng)目公司，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。平安城市、雪亮工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中滿足：政府與中標(biāo)社會(huì)資本方按一定比例成立項(xiàng)目公司；項(xiàng)目資本金來(lái)源為政府財(cái)政投入與社會(huì)資本方自有資金；項(xiàng)目公司全稱參與項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)和運(yùn)維；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用由政府按照項(xiàng)目進(jìn)度及績(jī)效考核支付費(fèi)用；五是項(xiàng)目盈利主要來(lái)自政府服務(wù)費(fèi)用支出，包括特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼。

平安城市、雪亮工程PPP模式

2017年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》。通知中明確關(guān)閉BT工程模式通道，項(xiàng)目過(guò)程中增加運(yùn)營(yíng)部分，同時(shí)運(yùn)營(yíng)績(jī)效參與考核。2019年，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求政府付費(fèi)與使用者付費(fèi)的比例不能過(guò)高，使用者付費(fèi)比例不得低于10%。因此如何增加使用者付費(fèi)是項(xiàng)目是否能夠長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

政府對(duì)平安城市、雪亮工程項(xiàng)目一般采取特許經(jīng)營(yíng)方法開(kāi)展，政府對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)，具體由項(xiàng)目公司對(duì)平安城市、雪亮工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)進(jìn)行分析，以確保使用者付費(fèi)最大化。項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)一般包括：享有項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)權(quán)利；享有項(xiàng)目合作期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的使用權(quán)；享有對(duì)其他政府職能部門提供項(xiàng)目擁有資源的相關(guān)服務(wù)并收取使用費(fèi)的權(quán)利；享有對(duì)社會(huì)公司提供項(xiàng)目擁有資源的相關(guān)服務(wù)并收取使用費(fèi)的權(quán)利；享有對(duì)社會(huì)公眾提供項(xiàng)目所含范圍內(nèi)資源有償使用的收益權(quán)。只有社會(huì)資本主動(dòng)融入到平安城市、雪亮工程中建設(shè)中來(lái)，政府方才能更好的專注于管理和引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。

在項(xiàng)目的實(shí)際操作過(guò)程中，要以滿足公共安全、暢通交通、文明衛(wèi)生、應(yīng)急指揮、安全生產(chǎn)等政府性行為為重點(diǎn)，輔以公司增值服務(wù)，以滿足收益最大化。通過(guò)對(duì)城市管理服務(wù)分散在政府各部門、各領(lǐng)域、各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一集中和整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息資源的共享，并面向社會(huì)開(kāi)放。通過(guò)這種方式能夠推動(dòng)信息資源被廣泛的社會(huì)化利用，信息價(jià)值被最大程度的挖掘，從而實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)效能和水平的提升，例如開(kāi)放用戶定位導(dǎo)航及交通違章查詢等定制服務(wù)，增加使用者收入占比。

平安城市、雪亮工程項(xiàng)目實(shí)施

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，全面整合設(shè)備與軟件的采購(gòu)安裝與后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，負(fù)責(zé)平臺(tái)的開(kāi)發(fā)與維護(hù)，并在合作期滿后將全部項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償移交至政府。政府根據(jù)項(xiàng)目公司的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效考核并支付可行性缺口補(bǔ)助，績(jī)效考核的基準(zhǔn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的的電費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)費(fèi)、日常維修更新改造等。當(dāng)電費(fèi)和網(wǎng)費(fèi)等任一項(xiàng)價(jià)格累計(jì)增長(zhǎng)或下降超過(guò)一定幅度時(shí)，項(xiàng)目公司可申請(qǐng)調(diào)價(jià)。通過(guò)這種回報(bào)機(jī)制的調(diào)節(jié)，能夠最大限度的激勵(lì)社會(huì)資本提高經(jīng)營(yíng)管理效率和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)水平。

考慮到平安城市、雪亮工程項(xiàng)目的監(jiān)控設(shè)備和軟件更新?lián)Q代頻率較高且支出費(fèi)用較高，同時(shí)為了保障項(xiàng)目維護(hù)更新的及時(shí)性、高效性，政府方可通過(guò)設(shè)立更新改造基金來(lái)解決此問(wèn)題。當(dāng)政府提出目前設(shè)備滿足不了正常功能時(shí)，政府與項(xiàng)目公司協(xié)商確定需更新的設(shè)備后，政府批準(zhǔn)后，項(xiàng)目公司從更新改造基金中支取更新設(shè)備的一定比例至項(xiàng)目公司指定賬戶，專款專用，用于設(shè)備定期更新維護(hù)。

由于平安城市、雪亮工程的設(shè)備性能及技術(shù)參數(shù)要求較高，在項(xiàng)目公司的采購(gòu)及評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行。在評(píng)審過(guò)程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是技術(shù)方案的必選。通過(guò)各行業(yè)巨頭的方案展示，項(xiàng)目公司能夠博采眾家之長(zhǎng)，最終確定最合適的設(shè)備平臺(tái)供應(yīng)商。

結(jié)束語(yǔ)

平安城市、雪亮工程PPP項(xiàng)目的推進(jìn)需要政府方和社會(huì)資本方共同努力，以期待讓政府的每一分錢都用到“刀刃”上，通過(guò)用戶定位導(dǎo)航、交通違章查詢、廣告等措施增加使用者付費(fèi)比例，降低政府可行性缺口補(bǔ)貼；同時(shí)政府給予政策傾斜以及引導(dǎo)資金扶持，拓寬融資渠道；增加項(xiàng)目公司實(shí)施過(guò)程中的創(chuàng)新措施，促成平安城市、雪亮工程PPP項(xiàng)目的高效開(kāi)展。