區(qū)域綜合開發(fā)的土地政策分析

包路林

（北京北咨城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100073）

對(duì)于綜合開發(fā)目前還沒有明確的政策或?qū)W術(shù)方面的界定，相對(duì)廣泛認(rèn)可的綜合開發(fā)的概念是“對(duì)準(zhǔn)備開發(fā)建設(shè)的城市用地統(tǒng)一進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及生活服務(wù)設(shè)施的建設(shè)”。綜合開發(fā)不可繞開的因素是土地，綜合開發(fā)主要是圍繞土地資源和土地相關(guān)權(quán)益，以城市改造、土地開發(fā)為核心貫穿城市規(guī)劃、投資建設(shè)、招商引資和運(yùn)營管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行開發(fā)的活動(dòng)。因此，城市開發(fā)、城市經(jīng)營、土地開發(fā)（包括一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)）、土地儲(chǔ)備、土地整理等相關(guān)概念都和綜合開發(fā)有一定聯(lián)系。推進(jìn)區(qū)域綜合開發(fā)，對(duì)我國土地開發(fā)具有重大意義。綜合開發(fā)通過創(chuàng)新手段轉(zhuǎn)換土地利用方式，將土地資產(chǎn)重新健康激活，可進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域綜合價(jià)值提升。

1 土地開發(fā)的基本情況

1986年，我國第一部與土地相關(guān)的法律——《土地管理法》誕生。從此開始，土地開發(fā)隨著城市開發(fā)的進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展軌道。從1986年以來的土地開發(fā)和整治工作可以劃分為探索起步期（1986～1997）、發(fā)展壯大期（1998～2007）和跨越發(fā)展期（2008年以來）三個(gè)階段。

從主體角度看，我國土地開發(fā)主要模式可以分為三種：政府主導(dǎo)模式，完全由政府建立的土地儲(chǔ)備中心或國有控股、參股企業(yè)開展土地開發(fā)；企業(yè)主導(dǎo)模式，推進(jìn)市場化操作，以招投標(biāo)的方式從多家投標(biāo)企業(yè)中擇優(yōu)選擇一家進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)的模式；政府主導(dǎo)的市場化運(yùn)作模式，由政府和企業(yè)分工合作，其中政府負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備和供應(yīng)，企業(yè)負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)。

2 現(xiàn)行主要政策

隨著土地開發(fā)程序的逐步規(guī)范，我國土地儲(chǔ)備、開發(fā)方面的政策逐步完善，目前基本形成一套匯集土地調(diào)控管理、土地利用、土地儲(chǔ)備與開發(fā)、土地投融資等各個(gè)方面的政策體系。

2.1 國家層面政策

2007年我國出臺(tái)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（2018年進(jìn)行了修訂），從法律層面為土地儲(chǔ)備工作明確了計(jì)劃與管理、范圍與程序、開發(fā)與利用的具體規(guī)范。2007年還出臺(tái)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，從資金管理和監(jiān)督使用的角度規(guī)范了土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。2008年出臺(tái)《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》，同時(shí)，為了合理確定土地儲(chǔ)備總體規(guī)模、妥善處置存量土地儲(chǔ)備債務(wù)、調(diào)整土地儲(chǔ)備籌資方式、規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用管理、推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購工作、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支預(yù)決算管理，我國出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》。2016年對(duì)2009年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》的部分條目進(jìn)行了修改，同時(shí)出臺(tái)了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。國務(wù)院在《關(guān)于全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》的批復(fù)建設(shè)中指出，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用。為落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加強(qiáng)和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃管理，嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，2017年出臺(tái)《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》[1]。

2.2 北京市層面政策

根據(jù)國家層面的政策文件要求，北京市逐一落實(shí)政策要求，并形成適應(yīng)自身發(fā)展的政策體系。2002年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度的意見》，要求實(shí)施土地供應(yīng)計(jì)劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，并實(shí)行國有土地有償使用制度和土地收購儲(chǔ)備制度，建立土地有形市場，加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，大力推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，并對(duì)地價(jià)管理和土地審批的行政行為進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。2002年還出臺(tái)了《北京市實(shí)施國土資源部〈劃撥用地目錄〉細(xì)則》，對(duì)劃撥用地加大管理力度，明確了劃撥用地的具體范圍，為實(shí)際工作提供了有力支撐。2005年出臺(tái)《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》，是土地儲(chǔ)備和開發(fā)的重要綱領(lǐng)性文件。文件明確了土地儲(chǔ)備開發(fā)的計(jì)劃、實(shí)施方式、工作程序等事項(xiàng)，是土地開發(fā)工作的重要依據(jù)。2005年出臺(tái)《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法（試行）》 《北京市出讓國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌辦法》等，完善了土地開發(fā)的整套程序。2007年出臺(tái)《北京市土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，從土地開發(fā)資金使用和管理的角度進(jìn)一步規(guī)范了工作程序。2012年《北京市土地儲(chǔ)備項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》出臺(tái)，明確了軍工階段的財(cái)務(wù)管理辦法。此外，為合理安排年度開發(fā)任務(wù)，北京市每年都會(huì)發(fā)布當(dāng)年的土地供應(yīng)計(jì)劃，用來指導(dǎo)全市各領(lǐng)域用地規(guī)模和布局[2]。

3 適應(yīng)政策趨勢(shì)的探索

3.1 結(jié)合最新政策調(diào)控措施探索創(chuàng)新發(fā)展路徑

結(jié)合區(qū)域綜合開發(fā)的實(shí)際需求，參照相關(guān)規(guī)定，適應(yīng)投融資平臺(tái)改革的形勢(shì)，可以率先在城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)中創(chuàng)新探索出一條科學(xué)有效的發(fā)展路徑。例如，《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》規(guī)定的“積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)” “積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)”等內(nèi)容為政策的探索提供了一些可行性，為拆遷安置補(bǔ)償、土地前期開發(fā)等土地一級(jí)開發(fā)引進(jìn)社會(huì)資本提供了一定的探索依據(jù)。

4號(hào)文還規(guī)定“地方國土資源主管部門，應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回設(shè)計(jì)的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)” “土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)”、“對(duì)于違反規(guī)定的行為，將按照規(guī)定進(jìn)行處理”，此部分明確了引進(jìn)社會(huì)資本和采購社會(huì)服務(wù)應(yīng)適用政府采購、政府購買服務(wù)程序[3]。

3.2 靈活應(yīng)對(duì)創(chuàng)新發(fā)展中的約束性條件

《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》（2017年5月）第三十二條有關(guān)土地利用總體規(guī)劃方面的規(guī)定為城市開發(fā)建設(shè)的創(chuàng)新突破形成了“限制”，因此需要注意符合土地利用總體規(guī)劃的土地用途，對(duì)土地用途結(jié)合自身情況貼合發(fā)展規(guī)劃，在其規(guī)定的用地規(guī)模和總體布局內(nèi)進(jìn)行個(gè)體布局調(diào)整。這樣更有保障力度，有益于自身建設(shè)發(fā)展。

再如第三十三條有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域的規(guī)定，對(duì)該條例的突破就在于控制在其規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)，進(jìn)行小區(qū)域的整改，限制了寬度、界限，可以在高度，小區(qū)域布局上做些調(diào)整嘗試。

4 結(jié)語

有關(guān)土地開發(fā)的政策適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求隨著時(shí)間改變較大且種類繁多，對(duì)于土地開發(fā)的各種限制也越來越多，以土地財(cái)政帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)沒有操作空間。在這樣的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)土地政策指引，創(chuàng)新開發(fā)模式，嘗試組團(tuán)式開發(fā)等新模式將成為區(qū)域開發(fā)建設(shè)的主要做法。