城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化背景下教育建設(shè)專項規(guī)劃編制技術(shù)方法研究
——以廣東省英德市為例

江玉麟

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，廣東 廣州 510290）

黨的“十九大”報告明確指出，建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。義務(wù)教育的發(fā)展模式從過去城鄉(xiāng)二元割裂走向一體化發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育被提到一個較高的位置，學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)在人民的視野。高中階段教育的普及成為中國教育發(fā)展的下一個熱點(diǎn)，公平而有質(zhì)量的教育是每個孩子所共同向往的。筆者結(jié)合《廣東省英德市教育建設(shè)專項規(guī)劃（2018～2035年）》的編制工作實(shí)踐，從總體策略思路、工作組織架構(gòu)、現(xiàn)狀調(diào)研和規(guī)劃編制技術(shù)方法、規(guī)劃傳導(dǎo)與管控實(shí)施等方面提出思考和建議。

1 傳統(tǒng)教育建設(shè)專項規(guī)劃的不適應(yīng)性

1.1 規(guī)劃對象差異化需求分析的系統(tǒng)性不夠

縣市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地理區(qū)位條件、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、人口流動變化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量等因素共同作用下，往往表現(xiàn)出不同階段的差異化需求特征。傳統(tǒng)教育專項規(guī)劃往往只關(guān)注中心城區(qū)的城鎮(zhèn)居民需求，忽略對全域?qū)用娉青l(xiāng)要素配置的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)和人口流動性不斷加強(qiáng)，教育設(shè)施不但服務(wù)于中心城區(qū)的城鎮(zhèn)居民，還要滿足縣市域內(nèi)各鎮(zhèn)街和廣大農(nóng)村地區(qū)的需要。傳統(tǒng)教育專項規(guī)劃缺乏對差異化需求的系統(tǒng)響應(yīng)，難以滿足城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化背景下的迫切需要。

1.2 現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)劃編制方法的科學(xué)性不足

傳統(tǒng)教育專項規(guī)劃的思維方式是以理想的終極狀態(tài)直接指導(dǎo)方案的制定，現(xiàn)狀調(diào)研僅僅停留在確定中心城區(qū)用地性質(zhì)的深度，對政府土地收儲情況、現(xiàn)狀用地權(quán)屬和建設(shè)資金來源等信息關(guān)注缺位，教育設(shè)施布局現(xiàn)狀摸查未能落到具體坐標(biāo)上，未能與交通、綠地、市政等其他城市專項系統(tǒng)較好地協(xié)調(diào)，直接結(jié)果是規(guī)劃的教育設(shè)施難以落地，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性不斷下降。

1.3 規(guī)劃設(shè)施布局和指標(biāo)體系的傳導(dǎo)性不強(qiáng)

近年來，教育專項規(guī)劃受到了前所未有的重視，但由于我國規(guī)劃體系仍未賦予教育專項規(guī)劃以法定地位，編制的成果無法落地，難以有效體現(xiàn)其公共政策屬性。控制性詳細(xì)規(guī)劃具有一定的法律約束力，但在編制過程中更關(guān)注研究范圍內(nèi)的用地性質(zhì)和用地強(qiáng)度控制，未能就教育專項內(nèi)容開展面向全域的統(tǒng)籌謀劃。傳統(tǒng)教育專項規(guī)劃缺乏對實(shí)施建設(shè)的法定約束力，難以在規(guī)劃管理及建設(shè)實(shí)踐有效執(zhí)行。

2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的趨勢與要求

2.1 全面建成小康社會，迫切要求完善基本公共教育服務(wù)體系

走出一條符合各地教育發(fā)展的現(xiàn)代化發(fā)展之路是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)的必經(jīng)路徑。然而，基本公共教育服務(wù)仍存在短板和薄弱環(huán)節(jié)是廣東省乃至全國大部分地區(qū)的共性問題，城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際仍存在巨大差距。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象比較突出，教師資源配置不均衡，教育發(fā)展水平仍有較大的提升空間。

2.2 城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)換，教育資源配置從“低位均衡”轉(zhuǎn)向“高位均衡”

人口與教育之間的供給關(guān)系是相互影響、相互制約的?？茖W(xué)的學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)以充分了解人口現(xiàn)狀和正確把握人口發(fā)展趨勢為基礎(chǔ)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加速，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育問題將會非常突出，迫切需要優(yōu)化教育布局，增加教育資源供給，盤活社會教育資源，創(chuàng)新教育設(shè)施投資模式，由低位均衡向高位均衡轉(zhuǎn)變。

2.3 更高的政策要求，學(xué)前教育從“規(guī)模擴(kuò)張”向“規(guī)范化”發(fā)展

近年來，國家出臺了一系列學(xué)前教育的相關(guān)政策，有力推動了學(xué)前教育的發(fā)展。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。此后，國家分別出臺了《關(guān)于實(shí)施學(xué)前教育三年行動計劃的意見（2011～2013年）》、《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見（2014～2016年）》，以三年為一期，明確提出學(xué)前教育三年的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

3 教育建設(shè)專項規(guī)劃編制技術(shù)方法研究

3.1 英德概況

英德市位于粵北山區(qū)，屬于清遠(yuǎn)市下屬縣級市，全市土地面積5 671 km2，是廣東面積最大的縣級市，大于深圳、佛山、東莞、珠海、揭陽、潮州、汕尾等地級市。經(jīng)統(tǒng)計，2016年英德市戶籍人口109.55萬人，常住人口97.29萬人，城鎮(zhèn)化率為40%左右，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于廣東省和珠三角水平，但已處于快速城鎮(zhèn)化階段。英德市現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)出“城鎮(zhèn)數(shù)量多、城鎮(zhèn)人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)總量小、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)規(guī)模小”的整體特征。

3.2 英德市教育發(fā)展現(xiàn)狀和資源配置特征

經(jīng)系統(tǒng)分析，英德市教育發(fā)展現(xiàn)狀和資源配置特征主要表現(xiàn)為以下方面：學(xué)位需求穩(wěn)步增長，設(shè)施配套建設(shè)壓力較大；優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，學(xué)前教育結(jié)構(gòu)亟需提高；流動人口數(shù)量較少，以本地戶籍生源為主；入學(xué)需求矛盾突出，缺口主要分布在城區(qū)；城鎮(zhèn)中小學(xué)校班額較大，農(nóng)村地區(qū)教育需求一般；空間分布不夠合理，總體城鄉(xiāng)覆蓋率低。

3.3 教育建設(shè)專項規(guī)劃編制技術(shù)方法探索

3.3.1 多樣并舉，建立公平的基礎(chǔ)教育體系

將城鄉(xiāng)常住人口納入學(xué)位需求統(tǒng)籌考慮。在確定義務(wù)教育階段教育設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模時，除了戶籍人口的學(xué)位需求外，要加強(qiáng)幼兒園服務(wù)能力，充分挖掘公辦中小學(xué)潛力，盡可能多地接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)。

以分區(qū)引導(dǎo)的思路推進(jìn)全域教育資源的一體化發(fā)展。強(qiáng)化對城區(qū)的學(xué)位資源進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，重點(diǎn)增加小學(xué)與初中學(xué)位數(shù)量，適當(dāng)增加高中學(xué)校的數(shù)量，同時將學(xué)位緊缺片區(qū)的學(xué)齡人口適度牽引至學(xué)位富余片區(qū)。擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)幼兒園和中小學(xué)的布局范圍，精確識別幼兒園和中小學(xué)服務(wù)覆蓋盲區(qū)，擴(kuò)大這些地區(qū)幼兒園和中小學(xué)的布局范圍，確保教育資源的有效覆蓋。推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)教育資源“精明收縮”與“差異化集中”，識別農(nóng)村麻雀學(xué)校分布情況，制定農(nóng)村地區(qū)教育設(shè)施布局規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 全面統(tǒng)籌，形成科學(xué)的規(guī)劃工作架構(gòu)

建議采取“市-鎮(zhèn)-街-?！钡慕M織方式開展規(guī)劃編制工作。全市層面負(fù)責(zé)制定規(guī)劃目標(biāo)、策略研究、編制標(biāo)準(zhǔn)和空間布局點(diǎn)的整體謀劃，鎮(zhèn)街層面負(fù)責(zé)結(jié)合實(shí)際情況核準(zhǔn)規(guī)模和布局，學(xué)校層面結(jié)合教育發(fā)展需求進(jìn)一步較準(zhǔn)規(guī)劃方案。

3.3.3 系統(tǒng)調(diào)研，夯實(shí)全面的教育規(guī)劃底圖

在現(xiàn)狀調(diào)研和資料收集階段，除了獲取傳統(tǒng)教育專項規(guī)劃需要一般信息外，還要關(guān)注相關(guān)上位規(guī)劃資料、地形測量、用地權(quán)屬和地價信息、房屋產(chǎn)權(quán)和使用年限和公眾需求意愿等基礎(chǔ)調(diào)研工作。

海量的基礎(chǔ)信息需要進(jìn)行科學(xué)分類統(tǒng)計和針對性歸納提取。如通過大數(shù)據(jù)地名地址匹配的技術(shù)手段，精確定位全域現(xiàn)狀教育設(shè)施空間坐標(biāo)，為教育設(shè)施的規(guī)劃布局提供精準(zhǔn)的底圖底數(shù)；通過城市交通流量峰值和用地相關(guān)性分析，找出城市交通黑點(diǎn)位置，指導(dǎo)教育設(shè)施的規(guī)劃布局，減少街區(qū)因?qū)W生接送需求帶來巨大通勤壓力的負(fù)面影響。

3.3.4 差異發(fā)展，確定不同地區(qū)的規(guī)劃策略和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)區(qū)域發(fā)展條件及現(xiàn)狀幼兒園和中小學(xué)布局情況，銜接城市總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，劃分為“中心城區(qū)-副中心鎮(zhèn)區(qū)-一般鎮(zhèn)區(qū)-鄉(xiāng)村地區(qū)”四類政策分區(qū)，制定差異化的規(guī)劃措施。通過保留、改擴(kuò)建、異地重建、撤并、新建五種策略對幼兒園和中小學(xué)校進(jìn)行調(diào)整，合理優(yōu)化幼兒園和中小學(xué)空間布局，爭取服務(wù)區(qū)全覆蓋。

對于新建地區(qū)，近期要結(jié)合新城建設(shè)項目的開展和推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留學(xué)校用地和預(yù)測學(xué)位需求，通過合并、撤銷等策略解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)部分學(xué)校的問題。對于老城區(qū)，近期主要是結(jié)合老城區(qū)改造項目的開展和推進(jìn)。對于現(xiàn)狀人口密集而可建設(shè)用地規(guī)模不足的地區(qū)，以緩解學(xué)位緊張局勢為首要目的，結(jié)合片區(qū)建設(shè)用地潛力及實(shí)際學(xué)位需求情況，積極支持現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行挖潛改造。

3.3.5 層級傳導(dǎo)，保障教育設(shè)施發(fā)展要素供給

與控制性詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合，發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。建設(shè)用地的供給上，新增加的基礎(chǔ)教育設(shè)施以政府統(tǒng)一供給為主，按照教育設(shè)施使用場地設(shè)施要求，由規(guī)劃部門結(jié)合城市整體空間發(fā)展統(tǒng)一安排，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃為教育設(shè)施的實(shí)施建設(shè)提供法律約束力。

與教育資源的空間優(yōu)化相結(jié)合，充分盤活閑置的教育設(shè)施用地。部分中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校空間布局、場地條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的要求，應(yīng)開展搬遷、撤并、異地重建工作，盤活閑置的教育用地。

與“三舊”改造結(jié)合，改善更新地區(qū)教育設(shè)施用地供給。在“三舊”改造中，根據(jù)“三舊”改造后的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度優(yōu)先解決本片區(qū)改造帶來的學(xué)位需求，“城中村”及舊工業(yè)區(qū)的改造也基本保持設(shè)施的建設(shè)與新增學(xué)位需求同步，同時做好中遠(yuǎn)期人口進(jìn)一步集聚后基礎(chǔ)教育設(shè)施的用地儲備。

4 結(jié)語

教育乃國家之本。教育建設(shè)專項規(guī)劃作為一項針對教育發(fā)展空間響應(yīng)的公共政策，是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和民族振興的根本遵循。在教育強(qiáng)國的背景下，合理運(yùn)用上述方法，有利于地方城市建設(shè)和教育資源配置的合理利用。