土地變更調(diào)查的工作現(xiàn)狀、變革及改進(jìn)措施分析

蔡毅華

（廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司，廣東 廣州 510056）

1 工作現(xiàn)狀

我國(guó)國(guó)土資源變更調(diào)查工作始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過十多年的發(fā)展，各省的完成時(shí)間不一。該調(diào)查結(jié)果體現(xiàn)了我國(guó)20世紀(jì)80～90年代這一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)土地資源的數(shù)量情況、分布情況、利用情況以及土地權(quán)所屬情況。20世紀(jì)末期，我國(guó)土地局決定在全國(guó)范圍內(nèi)開展土地變更調(diào)查工作。自此之后，每年我國(guó)都會(huì)按國(guó)家規(guī)劃定時(shí)進(jìn)行土地資源的變更調(diào)查工作。通常是以前一年的調(diào)查數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，以縣區(qū)為基本研究單位，于本年10月31日為時(shí)間點(diǎn)開展相關(guān)土地變更調(diào)查工作。主要內(nèi)容是全面調(diào)查本年度內(nèi)新增的土地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整情況、生態(tài)退耕狀況以及土地的開放狀況等，并將所調(diào)查到的數(shù)據(jù)信息逐級(jí)上報(bào)，從而形成系統(tǒng)的土地利用數(shù)據(jù)。因此，土地變更調(diào)查工作既是前一年土地變更數(shù)據(jù)的繼承又是發(fā)展，經(jīng)過對(duì)前一年土地變更數(shù)據(jù)的調(diào)查，可以輕松掌握我國(guó)各地土地資源的變更情況，從宏觀上掌握我國(guó)土地資源的使用情況，以及我國(guó)土地資源管理工作的成果。除此之外，為了進(jìn)一步落實(shí)并加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略步伐，必須做好土地資源的變更調(diào)查工作。但是，我國(guó)土地變更調(diào)查工作并不是在系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，大部分基礎(chǔ)性圖件都是多次使用，在長(zhǎng)時(shí)間的使用過程中，圖件的現(xiàn)勢(shì)性大大降低，很多地方只是進(jìn)行了數(shù)據(jù)改動(dòng)，并沒有對(duì)圖件進(jìn)行同步變更，從而導(dǎo)致圖件以及數(shù)據(jù)之間的發(fā)展存在差異性。與此同時(shí)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及社會(huì)生產(chǎn)水平的不斷提升，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也不斷加快，土地利用現(xiàn)狀變化日新月異，土地變更調(diào)查結(jié)果已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的土地利用狀況。

2 新變革

2.1 《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)標(biāo)正式出臺(tái)

我國(guó)已于2007年下半年出臺(tái)了《土地利用現(xiàn)狀分類》。該準(zhǔn)則的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了土地調(diào)查工作，規(guī)劃工作，評(píng)價(jià)工作等各類土地資源管理工作。該法規(guī)的出臺(tái)為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源調(diào)查工作中有關(guān)土地分類等一系列問題提供了及時(shí)、有效的解決方案。同時(shí)，也為我國(guó)土地資源變更調(diào)查工作以及土地資源管理工作的順利開展提供了便利。此外，該標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)及實(shí)施，也在一定程度上擴(kuò)大了土地變更調(diào)查結(jié)果的有效共享范圍，極大提升了土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及實(shí)用性，為我國(guó)土地資源的規(guī)劃及保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 相關(guān)法律、法規(guī)的出臺(tái)及實(shí)施

由我國(guó)已出臺(tái)的法律、法規(guī)可知，我國(guó)已將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)納入了我國(guó)土地利用的年度計(jì)劃當(dāng)中，并將實(shí)際的耕地保有量以及新增的建設(shè)用地面積作為土地利用年度計(jì)劃考核以及土地資源管理工作、耕地保護(hù)工作的考核準(zhǔn)則。另有法規(guī)表明：實(shí)際的耕地面積以及新增建的用地面積的確定應(yīng)以土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)為參考，而實(shí)際的耕地面積當(dāng)作耕地保護(hù)責(zé)任考核工作的主要指標(biāo)[2]。實(shí)際的新增建面積則作為當(dāng)年年度計(jì)劃執(zhí)行考核的最高準(zhǔn)則，而新增設(shè)的建設(shè)用地面積的相關(guān)使用費(fèi)的收取則按照本年的批準(zhǔn)用地費(fèi)用繳納額度以及標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)付額度之間進(jìn)行考核，并要求在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行繳納。與此同時(shí)，《土地調(diào)查條例》也明確對(duì)土地變更調(diào)查的工作周期，調(diào)查內(nèi)容，調(diào)查方式以及組織方式和質(zhì)量控制等過程進(jìn)行了規(guī)定，且將每年所進(jìn)行的土地資源變更調(diào)查也納入其中，建立了完善的土地資源調(diào)查系統(tǒng)，完善了相關(guān)的法律制度，創(chuàng)新了法律體系，為進(jìn)一步提升土地調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果的可靠性及準(zhǔn)確性和我國(guó)土地資源變更調(diào)查工作提供便利。因此，同以往的土地資源變更調(diào)查工作相比較，在政策角度上來講，上述法規(guī)的出臺(tái)對(duì)我國(guó)土地資源變更調(diào)查工作提出了更高的要求。

2.3 第二次全國(guó)土地調(diào)查工作的順利開展

從客觀角度來看，隨著我國(guó)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，信息管理方式也隨之改變，這就為新形勢(shì)下的土地資源的變更管理工作提供了更加便捷的技術(shù)手段。從主觀角度來看，我國(guó)國(guó)土資源已加快了信息建設(shè)管理的步伐。2007年，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了第二次土地變更調(diào)查工作，明確規(guī)定各省市建立、健全土地資源調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以及相關(guān)土地變更信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)測(cè)機(jī)制。第二次土地資源變更調(diào)查工作細(xì)則也明確規(guī)定了各地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的建立規(guī)范及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，所以第二次土地調(diào)查工作的順利開展，勢(shì)必成為推動(dòng)土地變更調(diào)查工作的里程碑[3]。

3 土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)性地位及作用

從我國(guó)已有的法律、法規(guī)可知，土地資源變更調(diào)查工作的基礎(chǔ)性及作用性也日益凸顯，尤其是近些年來，土地資源變更調(diào)查成果已成為當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作，增強(qiáng)土地調(diào)控工作的重要依據(jù)，土地資源變更調(diào)查成果對(duì)我國(guó)土地資源的變更方向以及土地資源的管理政策起到了決定性作用。目前，我國(guó)土地資源變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)必須滿足的條件有：

（1）全面反映本年度的土地利用狀況；

（2）為實(shí)際的土地耕地面積以及新增的建設(shè)用地面積提供可靠的依據(jù)；

（3）為耕地占補(bǔ)平衡以及耕地總量平衡提供可靠的依據(jù)；

（4）為新增建設(shè)用地的有償使用提供可靠的依據(jù)；

（5）為年度計(jì)劃指標(biāo)的執(zhí)行考核提供可靠的依據(jù)。

反之，也正是因?yàn)橥恋刭Y源變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及可靠性，才決定了土地資源變更調(diào)查數(shù)據(jù)在土地管理工作的重要地位，同時(shí)，也對(duì)土地變更調(diào)查工作提出了更多的要求[4]。

4 改進(jìn)措施分析

4.1 做好土地變更調(diào)查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

為了進(jìn)一步提升土地資源變更調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性及規(guī)范性，就需做好外業(yè)調(diào)查以及土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)更新這兩項(xiàng)工作。

4.1.1 外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查是整個(gè)土地資源變更調(diào)查工作中最為關(guān)鍵，也是最基礎(chǔ)性的一步[1]。外業(yè)調(diào)查主要分為兩類，即權(quán)屬調(diào)查工作以及地類調(diào)查工作。前者的主要目的是查清當(dāng)年集體土地的歸屬權(quán)以及國(guó)有土地使用權(quán)的變動(dòng)情況，后者是為了調(diào)查清楚當(dāng)年所有地類圖斑，先組地物以及零星地物等一系列地類的變化狀況，也要對(duì)新增的地物進(jìn)行補(bǔ)測(cè)。

4.1.2 土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)

隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，土地資源管理工作也日趨完善。土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)了土地資源管理的信息化和動(dòng)態(tài)化。在相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)范下，全國(guó)各地建立起了互通互聯(lián)的土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)，土地變更調(diào)查工作也由以往的手工方式轉(zhuǎn)為以土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)為核心的信息化數(shù)字管理方式。通過信息管理系統(tǒng)，將土地資源的利用現(xiàn)狀等列入土地管理數(shù)據(jù)庫(kù)中，從而為土地資源變動(dòng)情況的及時(shí)更新提供便利。

4.2 不斷加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)力度

為了進(jìn)一步提升我國(guó)土地資源變更調(diào)查工作的準(zhǔn)確性，相關(guān)管理部門需不斷增強(qiáng)對(duì)基層外業(yè)調(diào)查人員以及相關(guān)信息管理人員的培養(yǎng)力度，定期展開相關(guān)培訓(xùn)工作，不斷提升相關(guān)工作人員的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)及實(shí)踐能力。除此之外，還可以適當(dāng)引入一定的專業(yè)性技術(shù)人才，不斷充實(shí)我國(guó)國(guó)土資源的調(diào)查水準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)管理部門應(yīng)嚴(yán)格制定系統(tǒng)的管理章程，增強(qiáng)相關(guān)工作人員的責(zé)任意識(shí)，做到責(zé)任到人，提升工作人員的工作積極性，提升整個(gè)土地資源變更調(diào)查隊(duì)伍的工作水平，防止因人員流動(dòng)而發(fā)生工作脫節(jié)的問題。

4.3 不斷提升土地調(diào)查的技術(shù)水平

在保證數(shù)據(jù)調(diào)查準(zhǔn)確性及可靠性的基礎(chǔ)上，不斷研發(fā)及推廣數(shù)字信息化的土地調(diào)查技術(shù)，為我國(guó)基層國(guó)土資源部門配備相應(yīng)的數(shù)字化設(shè)備，減少野外手工調(diào)繪的工作量，在很大程度上降低外業(yè)調(diào)繪的技術(shù)難度，提高調(diào)繪技術(shù)的精準(zhǔn)度及調(diào)繪的效率。同時(shí)，建立、健全系統(tǒng)化的信息管理，在一定程度上降低了系統(tǒng)操作的難度，提供了可靠的數(shù)據(jù)接口，為外業(yè)調(diào)查成果的輸入提供了便利，也能通過充分應(yīng)用其他數(shù)據(jù)成果，提升調(diào)查效果，確保調(diào)查質(zhì)量[5]。

4.4 建立、健全技術(shù)規(guī)程及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在土地資源變更調(diào)查工作中通過不斷使用新方法、新技術(shù)來改變以往的土地變更方法以及土地變更調(diào)查的要求，所以必須盡快建立、健全完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)程，更好地與同現(xiàn)階段的土地資源變更調(diào)查工作相適應(yīng)。

4.5 完善土地變更調(diào)查機(jī)制

在確保技術(shù)水平以及人才質(zhì)量的前提下，還要在經(jīng)費(fèi)分配，組織投入，地圖供應(yīng)，模式變化以及質(zhì)量掌控等過程形成系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展機(jī)制。例如，統(tǒng)一制作、發(fā)放調(diào)查地圖，建立、健全專門的土地調(diào)查體系等[6]。

5 結(jié)語

眾所周知，土地變更調(diào)查工作關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)生產(chǎn)水平的提升，所以必須確保土地資源變更數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及有效性。就目前我國(guó)國(guó)土資源的變更調(diào)查情況來看，未來我國(guó)土地變更調(diào)查工作將不僅僅局限于國(guó)土部門，而將涉及更多的部門，通過各部門之間的協(xié)調(diào)互助完成調(diào)查工作，從而提升土地變更調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性以及擴(kuò)展面和深度面，確保所調(diào)查數(shù)據(jù)能滿足相應(yīng)的工作需求及決策需求。