清潔生產管理體系現狀研究

宋婷婷

（山東省國合循環(huán)經濟研究中心，山東濟南250000）

從20世紀70年代清潔生產理念的提出，清潔生產在世界各國生根發(fā)芽，茁壯成長。當前，已有70多個國家認識到預防污染的重要性，并全面開展清潔生產，但由于國情的不同，各國清潔生產發(fā)展和管理也不盡相同。

1 國外清潔生產管理體系現狀調查與分析

1.1 美國

1.1.1 美國的清潔生產發(fā)展概況

20世紀80年代，美國國家環(huán)境保護局將環(huán)境保護的重點由控制排污口轉到防治污染產生上，并制定了長期戰(zhàn)略規(guī)劃，設立了防治污染辦公室，集中力量開展防治污染的重點項目或課題，實現了污染防治由末端向源頭的改變。

同時，美國不斷完善相應的法律法規(guī)，先后出臺了《危險和固體廢物修正法案》、《廢物減少評價手冊》、《污染預防法》等，實現了控制污染的根本改變。

1.1.2 清潔生產制度

1.1.2.1 經濟調節(jié)制度

美國國家環(huán)保局先后在各州推行各種配套經費，為不同企業(yè)提供不同程度的獎勵，如企業(yè)在源頭減量上做出突出成績或在技術創(chuàng)新上有巨大突破的都實行經費獎勵，特別是鼓勵中小企業(yè)參與到改革創(chuàng)新中來[1]。

1.1.2.2 信息公開制度

在美國，企業(yè)必須定期向主管部門呈報污染排放情況和污染治理設施運行情況，環(huán)保部門有權依法進入企業(yè)進行排查，企業(yè)的污染產生與排放信息公眾可依法獲取。

1.1.2.3 行政指導制度

美國國家環(huán)保局和其他政府部門制定和實施多種行政指導計劃，用于支持企業(yè)清潔生產技術開發(fā)和源頭削減技術的應用，同時，環(huán)保局與高校合作，成立污染預防研究機構，為政府在政策支持、技術研發(fā)與創(chuàng)新等方面提供支持。

1.2 法國

法國政府采取利用“清潔工藝”生產生態(tài)產品、對廢物進行回收利用等一系列措施，減少廢物的產生，特別是對無廢企業(yè)進行獎勵，同時制定了資源、能源保護與開發(fā)的管理措施，有效促進了清潔生產的推廣。

1.2.1 管理體制方面

法國環(huán)境與能源管理部主要負責清潔生產技術和廢物最小化項目的研究、技術開發(fā)和財政援助，下設清潔產品和廢物管理局，專門負責清潔生產相關工作，同時清潔生產技術委員會為政府部門提供政策、技術支持和項目評估工作。

1.2.2 管理制度方面

一是財政支持，法國環(huán)境與能源管理部、水管理局向研究清潔工藝、技術的企業(yè)提供財政補貼，企業(yè)最多可以獲得所需工藝改造費用的50%作為經濟補貼；二是信息公開制度，在法國，公民享有信息權，公民可以依法獲取政府部門持有的關于環(huán)境的各種信息，特別是工業(yè)企業(yè)污染物排放與控制情況；三是行政指導制度，法國政府部門十分重視對企業(yè)開展清潔生產工作的指導，可為企業(yè)提供技術咨詢，特別是與大型企業(yè)集團簽訂協議，支持其清潔生產技術研發(fā)與應用，促進清潔生產技術中長期發(fā)展；四是強制制度，通過立法，規(guī)定需要經過政府審批的工業(yè)企業(yè)，并明確污染防治手段，對排污量大的企業(yè)設定廢物削減目標和綜合利用量，實現污染物的排放最小化。

1.3 日本

日本作為全球重要的經濟體，有著先進的工業(yè)和制造業(yè)，在清潔生產的管理和運行方面有著獨特之處。

1.3.1 日本清潔生產發(fā)展概況

在日本，政府對污染物排放總量實行嚴格控制，污染物的排放量一般按天作為統計考核單位，如果企業(yè)在某天中某個污染物超過控制值時，將受到有關部門的處罰，企業(yè)廢水總排放口設有自動連續(xù)監(jiān)測儀器，各地方自治區(qū)每年都要對企業(yè)提出下一年度的污染物削減指標，以實現環(huán)境質量的改善。因此，日本企業(yè)積極探索少廢無廢工藝技術的開發(fā)，將“三廢”消除在工藝過程中，努力實現工業(yè)工藝過程的“閉路循環(huán)系統”，即生產工藝過程中不排放廢物，對于排放的廢物，盡量做到循環(huán)使用，或經處理后再利用；必須要排放的廢物，應進行無害化處理，使其不污染環(huán)境。

1.3.2 清潔生產制度

盡管沒有正式的清潔生產概念，日本政府在最近幾十年制定和實施了《環(huán)境基本法》、《推動建立循環(huán)型社會基本法》、《可循環(huán)資源再利用促進法》、《關于容器包裝的分類收集以及促進其再商品化法》等一系列有關工業(yè)和生活廢棄物的法律，在推動建設可持續(xù)的循環(huán)型社會建設上取得了顯著的成效[2]。在日本，環(huán)境公司由政府出資成立，對搬遷企業(yè)、采用低污染工藝技術的企業(yè)或污染治理企業(yè)提供貸款，支持其建設。

1.4 德國

德國作為現代工業(yè)制造的標桿性國家，在清潔生產的推動過程中，制定了獨特的清潔生產管理體系和運行機制。

1.4.1 建立了完善的政策法規(guī)體系

德國有關清潔生產的政策法規(guī)相對完善，具有以下特點：一是政策法規(guī)比較齊全，涵蓋面廣。二是因地制宜，逐級實施，聯邦政府、州政府、地方（市/縣/社區(qū)）在上級法規(guī)頒布的基礎上，結合自身情況出臺具有可操作性的管理條例、規(guī)章制度。三是規(guī)定具體詳細，便于企業(yè)操作實施，避免和減少了法律上的漏洞以及執(zhí)行中的隨意性。

1.4.2 建立了有效的監(jiān)管機制

德國的清潔生產監(jiān)管體系分為政府部門監(jiān)管、監(jiān)測部門監(jiān)管和企業(yè)內部監(jiān)管3個方面，政府部門的監(jiān)管結果直接與企業(yè)的產品市場掛鉤；監(jiān)測部門對企業(yè)污染排放和環(huán)境質量進行監(jiān)測，并對外公布監(jiān)測結果，超標排放的企業(yè)將面臨收回排污許可證和生產許可證、停業(yè)整頓及罰款等處罰。

2 國內清潔生產管理體系現狀調查與分析

我國的清潔生產管理體制由國務院清潔生產綜合管理部門負責組織、協調全國的清潔生產工作；相關部門依據各自職責負責促進清潔生產工作；地方政府及相關單位負責地方區(qū)域的清潔生產推進工作；我國清潔生產的推行方式有兩種，一種是強制性的，另一種是自愿性的，審核方式有兩種，一是企業(yè)自行組織開展，二是企業(yè)外部專家或委托具備相應能力的咨詢服務機構協助開展清潔審核；清潔生產審核效果的評估驗收由政府組織進行。

2.1 清潔生產實施主體

實施清潔生產的主體是國內從事生產和服務活動的單位以及從事相關管理活動的部門，主要包括需要技改的企業(yè)、產品和包裝物的設計、生產大型機電設備、機動運輸工具，以及國務院工業(yè)部門指定的其他產品的企業(yè)、農業(yè)生產、餐飲、娛樂、賓館等服務性企業(yè)、建筑工程、礦產資源的勘察、開采等。

2.2 清潔生產的管理依據及手段

2.2.1 清潔生產的法律法規(guī)

我國現行的清潔生產法律為《清潔生產促進法》（2012修訂版），一切清潔生產活動依據該法開展實施，相關產業(yè)、經濟、技術政策和規(guī)定制定均需符合該法。《清潔生產促進法》標志著源頭預防、全過程控制的戰(zhàn)略已經融入到我國經濟發(fā)展綜合策略之中，有利于清潔生產工作的順利發(fā)展，以及經濟集約發(fā)展模式和新型工業(yè)化的形成，實現可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 清潔生產審核的評估及驗收

清潔生產審核的評估和驗收是保障和提高企業(yè)清潔生產審核質量的重要一環(huán)；作為一輪清潔生產審核的最后一個環(huán)節(jié)，起著至關重要的作用，既對本輪清潔生產審核的績效起著評估、驗收、監(jiān)督的作用，同時評估和驗收意見對下一輪審核起著引導、規(guī)范的作用。清潔生產審核的評估和驗收有利于科學推進清潔生產工作，規(guī)范清潔生產審核行為。

2.2.3 清潔生產標準

清潔生產標準是資源節(jié)約與綜合利用標準化工作的重要組成部分，由環(huán)境保護部發(fā)布，從2003年起陸續(xù)發(fā)布了56項清潔生產標準，以推動清潔生產審核工作的進行。清潔生產標準的編制依據主要參考《清潔生產標準 制訂技術導則》（HJ/T425—2008），與清潔生產指標體系作用相同，清潔生產標準同樣對清潔生產審核有著重要的作用。但是清潔生產評價指標體系是評價清潔度高低，指導和推動企業(yè)依法實施清潔生產而制定的一套或多套評價體系；而清潔生產標準是所要執(zhí)行的行業(yè)必須參考的依據。

2.2.4 清潔生產專項資金管理依據

2004年中央財政部頒布了《中央補助地方清潔生產專項資金使用管理辦法》，規(guī)范了中央補貼地方清潔生產專項資金的使用和管理，加強了中央對地方使用資金的管理，規(guī)定了補貼企業(yè)的類型、資金補助的范圍、企業(yè)申請的資格，以及相應的申報、審批、管理等方面的內容。

2009年中央財政部和工業(yè)與信息化部聯合頒布了《中央財政清潔生產專項資金管理暫行辦法》，規(guī)范了中央財政清潔生產專項資金管理，有利于提高資金使用效益，加快清潔生產技術的應用與推廣。該辦法主要是用于管理補貼和事后獎勵清潔生產技術示范項目。

2.3 清潔生產的監(jiān)督和管理

2.3.1 清潔生產審核的監(jiān)督與管理

政府定期公布強制審核企業(yè)的名單，企業(yè)需按時完成審核。縣級以上環(huán)境保護行政主管部門對企業(yè)實施強制性清潔生產審核的情況進行監(jiān)督，督促企業(yè)按進度開展清潔生產審核，且定期向上一級清潔生產綜合協調部門及相關單位報送轄區(qū)內企業(yè)開展清潔生產審核情況。省級環(huán)境保護行政主管部門對實施清潔生產審核的企業(yè)進行表彰和獎勵，對于強制性審核的企業(yè)如未達到要求，依法進行處罰。

2.3.2 清潔生產評估、驗收的監(jiān)督與管理

2017年國家環(huán)保部和發(fā)改委發(fā)布的《清潔生產審核評估、驗收指南》（征求建議稿）規(guī)定了監(jiān)督檢查、信息報送、評估驗收經費、評估驗收專家組要求、加強培訓五方面內容。由環(huán)境保護部和國家發(fā)展改革委員會負責全國的清潔生產審核評估、驗收工作的監(jiān)督和管理；由地方政府負責具體的清潔生產審核評估和驗收工作；評估驗收工作經費由地方財政負責；評估驗收專家要滿足一定的要求，同時要加強評估、驗收專家隊伍能力建設，定期對評估、驗收專家開展相關培訓。

2.3.3 清潔生產資金監(jiān)督與管理

2004年中央財政部頒布《中央補助地方清潔生產專項資金使用管理辦法》，規(guī)范了中央補貼地方清潔生產專項資金的使用和管理，規(guī)定了重點企業(yè)和中小企業(yè)的清潔生產資金采取撥款補助的管理方式，由符合條件的企業(yè)提出申請，政府審批后進行撥款補助；清潔生產示范項目的專項資金主要用于補助和事后獎勵，同樣需要相應企業(yè)提出申請，由政府審批后進行補助。

2.3.4 工業(yè)清潔生產示范項目監(jiān)督與管理

工信部，為了進一步提高工業(yè)清潔生產示范項目質量和資金使用效益，加強示范項目的管理與監(jiān)督工作，根據《中央財政清潔生產專項資金管理暫行辦法》，提出要提高項目申報、審核、論證工作質量，加強項目實施跟蹤檢查，及時組織竣工項目示范效果評價。