我國司法救助制度現(xiàn)狀及完善對策

□ 陳雷明 梁 賦

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，越來越多的矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，一些刑事犯罪案件、民事侵權(quán)案件，因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償，生活陷入困境的情況不斷增多。嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定，與構(gòu)建社會主義和諧社會的主旋律相違背，因此建立國家司法救助制度、完善人權(quán)司法保障是十分必要的。

一、我國司法救助制度的發(fā)展歷程及成就

司法救助制度是世界各國普遍實行的一種司法救濟(jì)制度，我國的司法救助制度起步較晚。新中國成立以后出臺的1954年憲法和第一部人民法院組織法，將“法律面前人人平等”的原則列入法律規(guī)定，并明確“人民法院在必要的時候，可以指定辯護(hù)人辯護(hù)?！边@是我國司法救助制度的起點。[1]

1984年9月，最高人民法院頒布的《民事訴訟收費辦法（試行）》中，開始有了關(guān)于民事案件緩、減、免交訴訟費的規(guī)定。再到1999年，最高人民法院出臺的《〈人民法院訴訟收費辦法〉補(bǔ)充規(guī)定》，該“補(bǔ)充規(guī)定”首次在國內(nèi)明確提出“司法救助”的概念，具體規(guī)定了五種人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救助的情形。

2000年7月，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，從司法救助的概念、申請人的范圍、申請程序、審查程序等對我國司法救助制度作了初步系統(tǒng)的規(guī)定。2005年4月，最高人民法院修訂了2000年的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了司法救助的范圍，加大了司法救助的力度，將救助對象擴(kuò)大到十四類當(dāng)事人。2007年4月1日，國務(wù)院又頒布實施《訴訟費用交納辦法》，該辦法第六章專章規(guī)定了司法救助的主體、條件等。將當(dāng)事人申請訴訟費“免、減、緩”的具體情形加以細(xì)化。

2014年中共中央政法委、財政部、最高人民法院，最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）（中政委[2014]3號）文件，文件中規(guī)定司法救助應(yīng)當(dāng)遵循四個原則：堅持輔助性救助原則、堅持公正救助原則、堅持及時救助原則、堅持屬地救助原則。進(jìn)一步擴(kuò)大司法救助的對象，民事、行政及刑事訴訟中均由涉獵。但是將訴訟費“免、減、緩”的具體情形予以剔除。該意見雖然進(jìn)一步完善了我國司法救助制度的相關(guān)規(guī)定，并沒有解決我國目前司法救助制度的相關(guān)缺陷。該意見的出臺，是我國司法救濟(jì)制度的又一大飛躍。

2016年7月1日，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》進(jìn)一步完善細(xì)化了我國司法救助制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人因生活面臨急迫困難提出國家司法救助申請，符合八種情形的，應(yīng)當(dāng)予以救助。涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可以參照本意見予以救助。該意見較為全面的規(guī)定了司法救助的對象，民事、行政及刑事領(lǐng)域均由涉獵，該意見的出臺，是我國司法救濟(jì)制度的又一次進(jìn)步。

在最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》后，各省市制定了各自的司法救助工作試行辦法。以廣東省法院系統(tǒng)為例，廣東省高級人民法院頒發(fā)《廣東省高級人民法院關(guān)于全省法院國家司法救助工作的實施意見（試行）》、各中級法院結(jié)合各自實際出臺國家司法救助工作實施細(xì)則，對國家司法救助的標(biāo)準(zhǔn)給予具體的細(xì)化，使得當(dāng)事人申請國家司法救助的條件更加明確清晰。從廣東省部分法院2017年和2016年國家司法救助案件增長率看，法院系統(tǒng)國家司法救助案件在案件數(shù)量、救助人數(shù)以及救助金額三方面增長較快，國家司法救助得到長足的發(fā)展，在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮越來越重要的作用。

二、我國司法救助制度存在的不足

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。司法救助是國家對經(jīng)濟(jì)確有困難當(dāng)事人予以救助的法律制度，它對于保障公民訴訟權(quán)利、促進(jìn)社會和諧具有重要意義。但在實踐中仍然存在不少制約司法救助工作科學(xué)發(fā)展的困難和問題。

（一）司法救助制度法律法規(guī)不統(tǒng)一，缺乏國家統(tǒng)一立法

司法救助制度是人權(quán)保障的手段和必要方式，國家層面統(tǒng)一立法有利于司法救助的實施。我國司法救助制度散見于各類法律法規(guī)中，沒有統(tǒng)一立法。西方國家，特別是在成文法國家，公民所應(yīng)享有的司法救助權(quán)利，都直接或間接地規(guī)定在憲法原則中。[3]我國憲法尚無明文規(guī)定司法救助權(quán)利。刑事案件的司法救助見于刑事訴訟法、未成年人保護(hù)法、律師法、國務(wù)院制定的《法律援助條例》、中央政法委員會等部門印發(fā)的《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》中；民事、行政案件訴訟費減免緩的司法救助見于國務(wù)院制定的《訴訟費用交納辦法》及最高人民法院制定的《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》中；執(zhí)行領(lǐng)域的司法救助見于中央政法委《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》中。這些出自不同的部門的法律法規(guī)及文件，有些內(nèi)容不可避免的存在重復(fù)甚至沖突，造成司法實踐中難以統(tǒng)一、隨意性大，一定程度上損害了司法權(quán)威。

（二）司法救助標(biāo)準(zhǔn)及對象不明確，缺乏細(xì)化

在實踐中，由于法律規(guī)定較籠統(tǒng)，導(dǎo)致各地救助對象審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在較多不符合條件但申請司法救助的當(dāng)事人。為避免個別當(dāng)事人鬧訪，甚至出現(xiàn)了對不符合救助條件的人進(jìn)行救助。這種現(xiàn)象不僅在立案、信訪階段出現(xiàn)，在審判及執(zhí)行程序中均有存在。取得執(zhí)行救助的前提條件是申請執(zhí)行人由于被執(zhí)行人沒有執(zhí)行能力而導(dǎo)致債權(quán)不能實現(xiàn)，且生活又非常困難。但實踐中，缺少且難以對當(dāng)事人生活是否特別困難的判斷和監(jiān)督，以致于執(zhí)行救助對象過多地集中在涉訴信訪人群。此外，司法救助金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，主要是按照案件的標(biāo)的額作為參照，少則幾千元，多則數(shù)萬元乃至數(shù)十萬元。這種標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上導(dǎo)致不符合條件的當(dāng)事人申請司法救助、符合條件的當(dāng)事人提出不切合實際的要求，客觀上使得辦案人員無所適從，助推了當(dāng)事人鬧訪、纏訪的現(xiàn)象。另外，司法救助金的發(fā)放流程、發(fā)放方式也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致在司法實踐中，救助金的發(fā)放比較隨意，也難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（三）救助經(jīng)費短缺、財務(wù)制度不盡合理

做好司法救助工作的前提是解決救助經(jīng)費問題。盡管社會弱勢群體對司法救助的需求日益增大，但受司法救助經(jīng)費的掣肘，不少經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人難以獲得充分救助。各地救助資金不盡合理，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同省份之間，內(nèi)地省份預(yù)算救助資金較少，需救助的人數(shù)多，救助資金嚴(yán)重的不足。相反在沿海某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的大、中城市，救助資金較充足，年底預(yù)算救助資金還有結(jié)余。在同一省內(nèi)，由于財務(wù)制度上下分明，雖然實現(xiàn)了省級統(tǒng)管救助金，但不同級別得到的預(yù)算救助資金不相同，省級單位需要救助的數(shù)量相對下級基層單位較少，導(dǎo)致基層司法救助金不夠，而上級單位資金又有結(jié)余，按照現(xiàn)有的財務(wù)制度規(guī)定，結(jié)余資金又不能用于下級單位的司法救助，最終導(dǎo)致上余下缺的情況。司法救助資金短缺也使得相關(guān)部門只能選擇部分當(dāng)事人進(jìn)行救助，無法救助更多經(jīng)濟(jì)困難群體。

（四）缺乏統(tǒng)一救助信息共享平臺、銜接不暢

司法救助是一項綜合性的救助工作，需要加強(qiáng)相關(guān)主體之間的溝通與配合和相關(guān)制度之間的銜接與協(xié)調(diào)。在實踐中主要存在三個問題：一是司法救助與社會救助體系尚未形成銜接機(jī)制，司法救助對象多是貧困弱勢群體，該群體也屬民政救助對象，具體實踐中，有的法院對尚未辦理民政救助的，會與相關(guān)部門進(jìn)行一定的溝通協(xié)調(diào)，但這種溝通協(xié)調(diào)尚未形成正式的機(jī)制。二是司法救助與法律援助的銜接機(jī)制有待完善，司法救助與法律援助雖宗旨和職能有所側(cè)重，但二者適用對象上有重合之處，共同目的都是為了保障公民在訴訟中平等地實現(xiàn)合法權(quán)利。[3]三是缺乏統(tǒng)一救助平臺，未實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)透明，易出現(xiàn)重復(fù)救助的情況。實踐中，往往會出現(xiàn)部分當(dāng)事人在取得檢察院救助后向法院申請救助，又取得法院的救助；申請社會救助后又向不同司法機(jī)關(guān)分別申請救助等情況。正是由于救助信息不共享、不透明，使得當(dāng)事人在不同部門申請的救助金額總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出判賠金額，甚至高出判賠金額數(shù)倍的救助金額。使得本來就短缺的救助金無法發(fā)揮作用，本該救助的人由于救助金的短缺無法得到有效的救助。

（五）司法救助配套制度不健全，缺失監(jiān)督機(jī)制

國家設(shè)立司法救助的最初目的在于保障經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位的當(dāng)事人，由于司法救助程序缺乏有效的配套監(jiān)督機(jī)制，在實踐中往往會出現(xiàn)一些“人情救助”，使不符合救助條件的人得到救助，符合救助條件的人卻得不到應(yīng)有的救助。到目前為止，我國司法救助的相關(guān)法律法規(guī)文件中均沒有關(guān)于當(dāng)事人對司法救助不被批準(zhǔn)及數(shù)額不滿的異議或復(fù)議程序的規(guī)定，以致于上級人民法院及人民檢察院無從監(jiān)督，司法救助成為缺乏監(jiān)督的真空地帶。在個別案件中，司法救助發(fā)生了雙向異化，其從當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，異化成個別法院息訴罷訪和部分當(dāng)事人謀取非法利益的途徑，助長了信訪不信法觀念，導(dǎo)致司法公信力流失。[3]只有有效的對司法救助資金進(jìn)行監(jiān)督，才能確?！昂娩撚迷诘度猩稀保嬲l(fā)揮司法救助的作用。

（六）司法救助審查難度大，當(dāng)事人違法成本低

國家設(shè)立司法救助的目的是保障人權(quán)，實現(xiàn)司法的公平正義。司法救助案件辦理審限過短，僅為10個工作日，難以對于救助申請人的生活別困難情況進(jìn)行準(zhǔn)確的核實，只能依靠書面審查進(jìn)行判斷，無法了解申請人真實的困難情況。由于救助申請人絕大部分自身文化程度不高、甚至是文盲，家庭條件較差，導(dǎo)致部分申請人難以提供有效證明材料，僅通過書面審查相關(guān)資料難以反映其真實的困難情況，甚至?xí)霈F(xiàn)由于書面資料的缺失導(dǎo)致其無法獲得相應(yīng)的救助。此時就需要甄別、進(jìn)行實地調(diào)查，那么10個工作日的審查時間是無法滿足的。由此會造成對不符合條件的救助申請人進(jìn)行救助，使得本該救助的申請人沒有足夠的資金進(jìn)行救助等情況的出現(xiàn)。對于條件改變后不符合救助條件的人，《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》第二十條規(guī)定救助申請人獲得救助后，人民法院從被執(zhí)行人處執(zhí)行到賠償款或者其他應(yīng)當(dāng)給付的執(zhí)行款的，應(yīng)當(dāng)將已發(fā)放的救助金從執(zhí)行款中扣除。救助申請人通過提供虛假材料等手段騙取救助金的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以追回；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。涉訴信訪救助申請人領(lǐng)取救助金后，違背息訴息訪承諾的，人民法院應(yīng)當(dāng)將救助金予以追回。但在實踐中，對救助申請人救助后，救助機(jī)關(guān)難以全面及時的掌握救助申請人的后續(xù)情況的變化，救助申請人騙取救助金后，難以追回；對于涉訴信訪救助申請人領(lǐng)取救助金后，違背息訴息訪承諾的，往往更難以追回已領(lǐng)取的救助金。這就要求在司法救助審查上一定要嚴(yán)格把關(guān)、核查，將有限的救助資金用于救助符合條件的人。

三、我國司法救助制度的完善對策

（一）建立專門的司法救助法，完善法律體系

當(dāng)今世界，大多數(shù)司法救助制度比較完善的國家，除了在國家憲法或者憲法性文件中作出有規(guī)定的原則性規(guī)定外，還制定了專門的司法救助法。只有國家立法，才能確立司法救助制度在整個法律體系中的地位。司法救助是一種國家責(zé)任，所有國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公益組織等都應(yīng)當(dāng)受其約束，而通過國家立法，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，才能確保司法救助具有可靠的法律保障。完善司法救助體系是我國司法制度改革的重要組成部分。司法救助制度是與民事訴訟、刑事訴訟、執(zhí)行等制度相銜接的，只有完善司法救助立法，才能與民事訴訟法、刑事訴訟法等其他法律體系相協(xié)調(diào)，確立其在司法體系中的應(yīng)有位置。因此，結(jié)合國外的成功經(jīng)驗以及我國的當(dāng)前國情，建立適合我國的專門部門法十分必要。

（二）擴(kuò)大司法救助的范圍，實現(xiàn)公平正義

目前我國的司法救助制度對象是“經(jīng)濟(jì)確有困難得當(dāng)事人”，然而法律卻沒有對經(jīng)濟(jì)確有困難作出具體的標(biāo)準(zhǔn)，各地的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，在實際操作中隨意性較大。司法救助的對象主要是社會弱勢群體，比如老年人，殘疾人等等，可結(jié)合實際情況，對雖不屬于“經(jīng)濟(jì)確有困難”但在訴訟過程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人給予一定的司法救助；目前我國救助對象只有自然人，并未將企業(yè)法人、社會團(tuán)體納入救助的范圍。這將導(dǎo)致個體工商戶、小企業(yè)無法得到司法救助。不能體現(xiàn)司法的公平正義。因此，可將法人、社會團(tuán)體也納入司救助的對象。

（三）加大司法救助金投入，提高利用效率

創(chuàng)建和諧的社會主義社會需要法治，而法治的核心是公平正義。當(dāng)前我國貧富差距加大，社會上的弱勢群體增多，造成所獲得的法律保護(hù)的機(jī)會不同，從而導(dǎo)致實際享有權(quán)利上的差異，難以有效的協(xié)調(diào)各方利益。只有充分利用好有限的救助資金，才能最大限度的緩解社會矛盾?！扒蓩D難為無米之炊”，經(jīng)費保障是執(zhí)行司法救助工作正常開展的最根本條件之一。[4]因此，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大救助資金的投入。首先，要不斷拓寬救助資金的來源和渠道，將司法救助資金納入國家財政預(yù)算和當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，加大政府籌措救助資金力度。其次，要積極開展多種形式的司法救助宣傳，尋求社會各界的捐贈、資助，進(jìn)一步拓寬司法救助資金來源。再次，嚴(yán)格落實司法救助基金追償和循環(huán)使用制度，提高司法救助專項基金利用率，執(zhí)行款到位后，應(yīng)扣除已發(fā)放司法救助的金額，轉(zhuǎn)入司法救助基金賬戶。對于通過提供虛假材料等手段騙取救助金的，應(yīng)當(dāng)追回救助金；涉訴信訪救助申請人領(lǐng)取救助金后，違背息訴息訪承諾的，應(yīng)當(dāng)將救助金予以追回；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

（四）建立救助信息共享平臺，提高救助效率

加強(qiáng)司法救助、法律援助和社會救助的銜接，形成全方位、多元化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化的救助體系。建立與社會保障機(jī)構(gòu)、其他相關(guān)救助機(jī)構(gòu)的救助信息共享平臺，建立統(tǒng)一救助人員數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享。辦案人員通過平臺準(zhǔn)確全面掌握當(dāng)事人是否屬于低保戶、是否是殘疾人等相關(guān)信息，進(jìn)一步縮短對救助申請人的生活別困難情況進(jìn)行準(zhǔn)確核實的時間，提高辦案效率。共享平臺的建立既可以避免出現(xiàn)重復(fù)救助，也可以為實現(xiàn)聯(lián)動救助提供基礎(chǔ)平臺，便于全面及時準(zhǔn)確掌握救助人員被救助情況、案件執(zhí)行款的執(zhí)行等情況。建立平臺，還便于依職權(quán)主動對符合救助條件的人進(jìn)行司法救助。

（五）增設(shè)司法救助監(jiān)督部門，完善監(jiān)督機(jī)制

可依托現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察部門，增設(shè)相應(yīng)的司法救助監(jiān)察職能部門，進(jìn)一步規(guī)范司法救助工作的職能分工，明確立案、審判和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的工作人員在司法救助工作中的職責(zé)，各司其職，分工負(fù)責(zé)；負(fù)責(zé)處理當(dāng)事人對司法救助不被批準(zhǔn)及數(shù)額不滿的異議或復(fù)議程序等問題，實行上級人民法院及人民檢察院監(jiān)督；定期對司法救助情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對符合司法救助條件而未給予，或者不符合條件而給予救助的，都要及時糾正，并給予相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的紀(jì)律處分。