生活垃圾分類政策形成的影響要素及其耦合邏輯
——基于多源流理論分析

翁員媛

（揚州大學馬克思主義學院，江蘇揚州225000）

1 研究背景

近年來隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，城鎮(zhèn)人口越來越密集，物質生活水平的提高和豐富，丟棄的垃圾不僅種類多而且處理粗糙，使生態(tài)環(huán)境和人類宜居生活落入了惡性循環(huán)之中。城市生活垃圾圍城現(xiàn)象嚴重，垃圾分類回收是破解難題的最恰當有效的途徑。國務院于2017年3月22日發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》, 標志著我國城市生活垃圾管理戰(zhàn)略重點已從末端治理轉向源頭分類和資源回收?！巴七M生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接, 加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規(guī)劃,2019年2月, 住建部要求所有地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作?？梢姡罾诸愂俏覈斍吧鷳B(tài)文明建設的重要任務。

此前，我國已經(jīng)出臺了多項關于垃圾分類的政策指示，但效果不佳，垃圾分類不僅僅是個人的行為，更涉及多個環(huán)節(jié)和主體，技術要求高，且區(qū)域間各有差異，政府曾多次試點，但總是出現(xiàn)新的問題和困境，那么垃圾分類問題是如何受到?jīng)Q策者的注意，上升至議程，最終形成政策的呢？針對垃圾分類政策的形成過程，結合多源流理論模型，剖析其確立及其形成的影響要素及其耦合邏輯[1]。

2 理論分析框架：多源流理論及其適用性

2.1 多源流理論

多源流理論是美國公共政策學家約翰·W·金登提出的，該理論的核心是試圖解釋為什么某些議程會受到?jīng)Q策者的注意，而有的卻被忽略了[2]。所以，多源流理論認為諸多因素主要通過復雜的過程影響政策的制定, 在政策議程的過程中存在著3 種源流：問題、政策和政治，3 個主要的過程流分別涉及與政策形成相關的問題識別、政策建議闡明和凝練、政策出臺相關政治活動[3]。這些源流是互不干涉、互相獨立存在的，只有當政策之窗開啟時，這3 條源流才能耦合到一起，三源耦合意味著特定的問題、政策方案與政治形勢的有機結合，意味著之間存在著共容性，那么社會公共問題就會被提上政策議事日程。

2.2 多源流分析框架的適用性

運用多源流理論分析我國的垃圾分類政策的形成具有非常的適用性。垃圾處理與分類關乎著整個國家的生態(tài)文明建設，關乎著國計民生問題，隨著人工智能和信息化時代的發(fā)展，垃圾分類政策的貫徹和落實又被提上了新的日程。垃圾分類政策需要廣大民眾的參與與政府政策的支持，那么其形成的內(nèi)在邏輯型與多源流政策不謀而合，因此，利用多源流模型對垃圾分類政策過程進行分析，能夠有效地揭示公眾關心的垃圾分類政策，并助推垃圾分類政策有效執(zhí)行下去。

3 生活垃圾分類政策的多源流框架分析

3.1 問題源流

新時代中國特色社會主義正處于改革的攻堅階段和發(fā)展的關鍵時期，各種社會問題浮出水面，那么，哪些問題能夠引起人們的注意，從而政策企業(yè)家和政府決策者的高度關注具有極大的模糊性，具體到垃圾分類問題上，有哪些焦點事件、動因和指標問題吸引了政府官員關注垃圾分類？

3.1.1 垃圾分類的動因分析

垃圾圍城現(xiàn)象、垃圾焚燒和垃圾填埋給當?shù)鼐用竦纳顜砹艘欢ǖ挠绊?，社會公眾開始意識到垃圾分類的重要性，與此同時，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，垃圾處理問題始終是粗糙低端化的方式。雖然我國相繼出臺了一些垃圾分類政策，但由于我國區(qū)域性差異大，垃圾分類缺乏頂層設計中的回收系統(tǒng)的規(guī)范化管理和模式。生活垃圾分類回收涉及多個上中下游環(huán)節(jié)，系統(tǒng)性統(tǒng)籌環(huán)節(jié)薄弱，沒有明確的解決方案，以至于垃圾處理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和分類指導。加之垃圾處理分類尚未市場化，涉及多個利益主體，存在著利益的沖突，直接影響了垃圾處理的利潤問題。

3.1.2 指標較難獲取被弱化

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，生活垃圾清運量從2012年的17 080.9 萬t 增加至2017年的21 520.9 萬t，生活垃圾焚燒廠從2012年的138 座增加至2017年的286座，生活垃圾填埋廠從2012年的540 座增加至2017年的654 座，增長速度驚人。我國每年有超過1.5 億t的城市生活垃圾產(chǎn)出，并以每年8%～10%的速度飛速遞增，人們生活的城市被垃圾所包圍，且適合堆積垃圾的空間已經(jīng)寥寥無幾；我國政府在生活垃圾處理問題上仍然以末端處理為主，并將填埋、堆肥、焚燒3 種方式視為無害化處理方式。

就目前垃圾分類處理的指標來看，生活垃圾處理廠的處理量、收費、稅費等信息，清運的效果和成本信息，垃圾處理排放標準等信息公開制度不完善，透明度不高，垃圾處理技術難以跟上，治理成本高且垃圾種類愈加繁多，因垃圾造成的資源損失價值在250～300 億元，如何在生活垃圾分類處理上形成合力，這對于整個分類環(huán)節(jié)來說至關重要，且關乎國計民生，以至于指標獲取過程中被弱化[4]。

3.1.3 焦點事件為突破口

焦點事件具有強大的預警和轉移作用，指標反映了問題所在，但還需要輿論、媒體等助推力量促使其成為焦點事件。反焚燒事件，上海南門癌癥村，江西樂平市民口鎮(zhèn)癌癥村，2017年7月開始中國禁止洋垃圾，歐美等資本主義國家開始炮轟中國。加之一些類似于環(huán)保NGO 的組織紛紛呼吁社會力量加入垃圾分類行列，上海更是在2018年3月和4月分別出臺了《關于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃》，試點并提出到2020年底基本實現(xiàn)居民區(qū)普遍推行垃圾分類制度。這一系列具有代表性的焦點事件的產(chǎn)生，直接凸顯了當下生活垃圾分類面臨的社會焦點問題。

3.2 政策源流

當問題已經(jīng)引起了社會中一部分人的關注時，政策源流周圍會漂浮著各種各樣的思想，在多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于政策共同體，政策共同體里包含著各種研究人員并共同關注某個問題，從而為垃圾分類問題提上日程打下基礎。

3.2.1 專家學者、媒體：網(wǎng)絡輿情的放大效應

專家學者具有一定的專業(yè)素養(yǎng)和社會影響力，與垃圾分類相關的學者、技術專家可以利用網(wǎng)絡媒體平臺，擴大影響力，呼吁社會公眾重視垃圾分類，與此同時提出實際可行的垃圾分類政策，為政府建言獻策。垃圾處理專家王維平用了20年時間跟蹤生活垃圾分類問題，出版了《垃圾經(jīng)濟學》，總結了推進循環(huán)經(jīng)濟實踐活動的五大環(huán)節(jié)，在中國召開的世界環(huán)境會計大會上，王維平提出了綠色GDP 要建立在環(huán)境會計的基礎之上。2019年3月25日，由上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院有限公司牽頭承擔的國家重點研發(fā)計劃“固廢資源化”重點專項“生活垃圾分類回收模式與智慧環(huán)衛(wèi)關鍵裝備”項目啟動會暨實施方案論證會在上海召開，其中參與的協(xié)會和專家人數(shù)達60 余人，共同致力于垃圾回收問題探討研究。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，自媒體、網(wǎng)絡平臺作為輿論的放大器，實現(xiàn)了更多專家學者倡議和意見的擴大，提升了影響力，能夠更快地傳遞和宣傳。

3.2.2 黨和政府意見領袖：政策偏好的引導效應

習近平主席多次強調垃圾分類的重要性，2016年12月召開會議研究普遍推行垃圾分類制度，還多次實地基層考察了解開展垃圾分類工作情況；2019年6月3日，習總書記再次強調關于垃圾分類的重要指示，要培養(yǎng)垃圾分類的好習慣，為改善生活環(huán)境作努力，為綠色發(fā)展可持續(xù)發(fā)展作貢獻。 上海市努力打造生活垃圾分類的“0 桶計劃”，且2019年7月1日正式執(zhí)行垃圾未分類的處罰條例。2019年5月17日，中國參與并支持了《巴塞爾公約》修正案獲通過，達成了全球塑料垃圾污染防治框架。隨著“一帶一路”的進行，我國推行生活垃圾發(fā)電海外踐行環(huán)保理念。黨和政府多次提出和強調垃圾分類回收的重要性，積極引領，共同呼吁，推進生活垃圾分類，擴大政策的影響力和社會效應。

3.3 政治源流

政治源流是由執(zhí)政黨的意識形態(tài)、國民情緒和社會組織等多種因素組成，這些因素都會影響政策議程的建立和變化。

3.3.1 執(zhí)政黨的意識形態(tài)

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，處于我國決策的最高層，起著決策的主導作用，這就決定了政策方針必須要以黨的路線方針為標準。新時代中國特色社會主義建設，黨大力支持生態(tài)文明建設，堅持科學發(fā)展觀，始終堅持人與自然的和諧發(fā)展。習近平主席在十八屆中央政治局常委會會議上講到“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題”、“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，黨始終重視和堅持生態(tài)環(huán)境保護，垃圾分類政策與黨的執(zhí)政理念是一脈相承的，都是為了建設更加美好的中國特色社會主義，體現(xiàn)了黨對垃圾分類工作的重要性，為垃圾分類政策形成提供了有利的政治環(huán)境。

3.3.2 國民情緒

國民情緒的影響不容小覷，主要是社會公眾通過網(wǎng)絡輿論將自我利益訴求放大化，而垃圾分類一直都是媒體和公眾的關注焦點，例如百度搜索“垃圾”，相關話題有100 000 000 個、“垃圾分類”有27 100 000 個，微博搜索垃圾分類有468 個帖子，伴隨著網(wǎng)絡輿論和自媒體的宣傳和引導，垃圾分類政策雖然有一部分人對其處于消極狀態(tài)，但大部分社會公眾是積極支持的，且努力通過各種力量宣傳踐行垃圾分類，加速了垃圾分類政策的推行。

3.3.3 社會組織的力量

隨時城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟的發(fā)展，一些社會組織積極利用自身力量帶動社會公眾廣泛參與垃圾分類行動，2017年5月25日，上海舉辦了一場生活垃圾專題研討會，愛芬環(huán)保項目總監(jiān)郝利瓊分享了環(huán)保組織NGO在垃圾分類方面多年來所做的努力和發(fā)揮的作用，愛芬環(huán)保從2011年開始在社區(qū)推行垃圾分類，效果和影響顯著；上海市成立了“四葉草”環(huán)保志愿團，以知識普及和舊物回收再利用為主題，起到了重要的推動作用。社會組織的力量為垃圾分類政策的推行奠定了重要的基礎。

4 多源流的耦合：政策企業(yè)家推動政策之窗開啟

金登認為“政策之窗”就是“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”[5]。問題、政策和政治三條源流獨立運行，互不干涉，且不可能獨立打開政策之窗。只有在某個關鍵的時間點，三源耦合，政策之窗開啟，政策企業(yè)家必須要在短暫的開啟時間內(nèi)提出建議，否則就要等待下一次開啟時提出最佳解決方案。

4.1 相關政策的“溢出效應”

與垃圾分類政策相關的或者相鄰的都會有助于垃圾分類政策之窗的打開，即相關政策的溢出效應有助于政策之窗的開啟。在垃圾分類政策出臺的過程中，黨和國家出臺了一系列相關的政策，2011年12月15日，國務院印發(fā)《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，提出：要提高生活垃圾處理水平，加快城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施建設，到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%，鼓勵焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式。2011年9月7日，國務院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出：促進垃圾資源化利用，鼓勵開展垃圾焚燒發(fā)電和供熱、餐廚廢棄物資源化利用。2011年4月19日，國務院批轉住房和城鄉(xiāng)建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》，提出：全面推廣焚燒發(fā)電等生活垃圾資源化利用方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電的能源利用效率。土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術。在垃圾分類政策全面貫徹落實的過程中，黨和國家提出了一系列利于垃圾分類政策的相關政策，不論是禁止洋垃圾的輸入，還是垃圾分類的試點，都具有推動作用[6]。

4.2 政策之窗的開啟：全國兩會

通常情況下政策之窗的開啟大部分是可以預測的，例如全國兩會的召開，人大代表和政協(xié)委員每年都會抓住機會提出很多關乎民生的建議，為垃圾分類政策的出臺提供了完美的結合點，促使政策議程的建立。2017年3月18日，國務院辦公廳《關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，隨之各地紛紛出臺相應的垃圾分類政策。

4.3 政策企業(yè)家的推動作用

政策企業(yè)家（Policy Entrepreneurs），即那些愿意投入時間、精力、信譽、金錢以在可以預見的未來獲得物質的、有意追尋的、重大回收的人[7]，政策企業(yè)家對公共政策制定具有較強的創(chuàng)新精神和推動作用。習近平主席在多次會議上強調垃圾分類的重要性，強調加速推廣推行垃圾分類政策，關乎廣大人民群眾生活環(huán)境。深圳德立信公司董事長夏三省多年來一直致力于垃圾分類工作，努力打造“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”的商業(yè)發(fā)展模式，為中國垃圾分類工作做出貢獻。NGO 對垃圾分類工作的重要貢獻，以保護環(huán)境為己任，大力開展垃圾分類的試點工作。陳立雯海歸女碩士回農(nóng)村積極推廣垃圾分類，為當?shù)刈龀鼍薮蟮呢暙I。揚州古城公益聯(lián)合會徐峰積極帶領公益團隊組織普及垃圾分類知識和宣傳推廣工作。2019年全國兩會上，人大常委會委員殷一璀提出上海市將要在5 個方面對生活垃圾分類管理進行重點監(jiān)督，人大代表周松勃提出建議要加強生活垃圾分類產(chǎn)生的有害垃圾規(guī)范處置與管理[8]。

5 總結

我國生活垃圾問題一直困擾著廣大人民群眾，黨和政府于2017年提出垃圾分類政策，借助多源流分析模型解讀垃圾分類政策的形成發(fā)展軌跡，政策之窗開啟的一瞬間，政策企業(yè)家抓住機會，三源耦合，促使生活垃圾分類政策的形成，從其內(nèi)在邏輯性和形成的機理來看，多源流模型對垃圾分類政策具有一定的可適用性，但任何理論都要與不同國家的特殊國情相結合，具體問題具體分析，該模型只是一個切入研究的視角，后續(xù)仍可從多角度切入剖析。