利益視角下海洋環(huán)境區(qū)域合作治理問題研究

黃秀蓉

（寧波大學(xué)法學(xué)院 浙江寧波 315211）

引言

海洋環(huán)境不僅是我國海洋能源開發(fā)、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，更是世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流、政治互動的直接紐帶，維系著國際經(jīng)濟(jì)繁榮、文化往來，推進(jìn)著沿海城市社會經(jīng)濟(jì)完善與發(fā)展。當(dāng)前階段，我國沿海區(qū)域已構(gòu)建4 個(gè)合作治理機(jī)制，2 個(gè)海洋合作機(jī)制，具體為黃海生態(tài)項(xiàng)目與太平洋計(jì)劃。此外，我國政府部門不斷加強(qiáng)對海洋環(huán)境問題的工作力度，構(gòu)建相關(guān)政策法規(guī)，維系海洋環(huán)境保護(hù)工作的持續(xù)進(jìn)行。然而相關(guān)區(qū)域合作治理問題不斷凸顯，影響著海洋環(huán)境治理工程的持續(xù)推進(jìn)。

1 海洋合作治理的主要問題

1.1 利益動機(jī)不足

利益動機(jī)根據(jù)形成機(jī)理可劃分為外部利益動機(jī)與內(nèi)部利益動機(jī)，相較于外部動機(jī)，內(nèi)部動機(jī)則是區(qū)域海洋合作能夠有效開展的決定性因素。內(nèi)部動機(jī)極大制約著相關(guān)國家政府參與治理的積極性。國家政府是區(qū)域海洋合作的重要力量，在動機(jī)不足的形式下，不但影響著海洋環(huán)境社會組織的長期發(fā)展，更造成該區(qū)域海洋環(huán)境造成破壞，影響海洋環(huán)境合作治理的發(fā)展。西方學(xué)者曾對此指出，雖然國家政府作為海洋環(huán)境治理的主體，然而為規(guī)避治理權(quán)錯(cuò)位或遺失等問題發(fā)生，國家政府相繼推出限制社會資本參與海洋環(huán)境治理等相關(guān)法律，以致影響社會組織對區(qū)域海洋環(huán)境的推動力量難以發(fā)揮。在外部動機(jī)層面。外部利益動機(jī)的不足，將難以解決國家政府參與海洋治理的積極性及個(gè)別國家拒絕配合海洋治理等問題。我國學(xué)者共同認(rèn)為外部利益動機(jī)可有效在治理初期做出顯著貢獻(xiàn)，推動合作治理機(jī)制的全面進(jìn)行。然而當(dāng)前階段，由于外部動機(jī)缺乏，難以應(yīng)對朝鮮拒絕單于環(huán)境治理的問題，以致海洋環(huán)境污染問題難以得到全面解決。

1.2 利益溝通阻塞

利益溝通阻塞是國家間通過協(xié)商、對話等形式化解分歧、洽談目標(biāo)、共享利益、互換數(shù)據(jù)，促進(jìn)海洋環(huán)境合作的有效途徑。國家政府對區(qū)域合作溝通發(fā)揮著顯著地驅(qū)動作用，而其溝通措施是維系溝通有效進(jìn)行的平臺和媒介。從國家政府來分析，溝通需要國家主體間形成良好且緊密的交互關(guān)系。然而當(dāng)前我國海洋區(qū)域依舊難以形成有效的相互支持、協(xié)同互助的關(guān)系機(jī)制。西方多中心理論學(xué)者指出多元化國家政府所形成的協(xié)同互助的關(guān)系，是利益溝通有效展開的基礎(chǔ)。然而在國家政府與社會組織關(guān)系層面，社會資本組織嚴(yán)重依賴國家政府資源與政策，呈現(xiàn)出政府與社會組織單向溝通的現(xiàn)象。而在國際關(guān)系層面，經(jīng)濟(jì)、政治、文化等范疇的利益沖突將極大損害海洋合作國家間的關(guān)系。從溝通方式來分析，缺乏國家政府溝通渠道是溝通阻塞的主要表現(xiàn)，特別是區(qū)域合作治理缺失推進(jìn)國家政府與社會組織溝通的政策與安排。

1.3 利益制衡問題

利益制衡問題主要表現(xiàn)為國家政府對區(qū)域海洋環(huán)境主導(dǎo)權(quán)的爭奪。雖然海洋環(huán)境治理主體的主導(dǎo)權(quán)聚焦在社會組織與國家政府間，然而主導(dǎo)權(quán)問題最為激烈的表現(xiàn)是國家間的治理權(quán)與主導(dǎo)權(quán)的爭奪?？梢哉f海洋環(huán)境利益制衡缺位的實(shí)質(zhì)是缺乏合理的，平衡國家與國家間、國家與社會資本組織間的主導(dǎo)權(quán)爭奪問題。我國學(xué)者曾凡（2017）認(rèn)為區(qū)域利益制衡問題同時(shí)表現(xiàn)在海洋環(huán)境的條約的缺失。歐洲地中海與波羅的海是國際環(huán)境規(guī)劃教授推崇的海洋項(xiàng)目，具備完整的海洋保護(hù)體系是歐洲區(qū)域海洋成功的關(guān)鍵。然而我國雖簽訂備忘錄、戰(zhàn)略計(jì)劃等保護(hù)文件，卻依舊未構(gòu)建出有效的法律條約，制約著區(qū)域海洋內(nèi)各國家政府或社會組織發(fā)展。致使區(qū)域海洋各治理主體難以有效開展海洋合作治理項(xiàng)目。

2 海洋合作治理問題的主要成因

2.1 地緣政治復(fù)雜

區(qū)域海洋地緣政治包涵觀念、制度、權(quán)力，分別對海洋合作治理的動機(jī)、制衡及溝通機(jī)制產(chǎn)生顯著的影響。其中觀念機(jī)制是海洋區(qū)域無法形成認(rèn)同的關(guān)鍵，限制著國際間的利益溝通。程一云（2018）認(rèn)為可以將觀念機(jī)制理解為各治理國家對區(qū)域形勢與外交意圖的理解，基于區(qū)域觀念的差異，各國家政府普遍關(guān)注軍事、經(jīng)濟(jì)與政治等實(shí)力的提升，致使對海洋環(huán)境合作機(jī)制產(chǎn)生消極影響；制度機(jī)制嚴(yán)重影響著區(qū)域海洋合作治理的利益動機(jī)。雖然我國與沿海國家積極開展區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與政治等多邊合作工作。然而我國各海洋區(qū)域的法律條約制度依舊有待完善，特別是安全制度的匱乏，引發(fā)國家間在軍事層面的博弈；權(quán)力機(jī)制是制約利益制衡的關(guān)鍵因素。

上世紀(jì)90 年代中期，韓國和日本在太平洋計(jì)劃中發(fā)揮著顯著的作用，相繼建立統(tǒng)領(lǐng)海洋環(huán)境治理的秘書處機(jī)制，并對區(qū)域海洋主導(dǎo)權(quán)發(fā)生劇烈的爭奪。然而進(jìn)入21 世紀(jì)后，我國綜合實(shí)力快速提升，在區(qū)域海洋環(huán)境中發(fā)揮著重要的作用，導(dǎo)致海洋主導(dǎo)權(quán)爭奪加劇。因此造成該區(qū)域難以實(shí)現(xiàn)制衡各國家政府的法律條約。

2.2 經(jīng)濟(jì)交流不足

經(jīng)濟(jì)發(fā)展對區(qū)域海洋合作發(fā)揮著重要的推進(jìn)作用。海洋環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速與發(fā)展的制約條件與基礎(chǔ)條件，兩者相輔相成。西方學(xué)者普遍認(rèn)為當(dāng)前區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)與環(huán)境污染存在密切的關(guān)系，只有各國家市場經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到特定程度時(shí)，環(huán)境污染問題才能得到有效改善。雖然海洋區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，然而各國家間缺乏密切的經(jīng)濟(jì)交流。主要表現(xiàn)為，國家間合作平臺不完善與貿(mào)易合作不足兩個(gè)層面。而貿(mào)易合作不足將極大限制利益溝通的有效性與持續(xù)性。以東北亞海洋區(qū)域?yàn)槔瑖议g貿(mào)易合作不足，國家間難以形成密切的聯(lián)系，制約著利益溝通的推進(jìn)效果。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中日韓GDP 位國際前列，2018 年排名為第2、第4 與第13 位，占世界GDP 總量的30%，然而，俄羅斯比較注重與歐洲諸國的貿(mào)易往來，朝鮮除與我國存在貿(mào)易合作外，與其他國家?guī)缀跏橇憬涣?；合作平臺的不完善將致使區(qū)域海洋利益制衡的缺位。我國海洋區(qū)域內(nèi)的國家間合作項(xiàng)目為“大圖倡議”，然而當(dāng)前存在著合作領(lǐng)域有限、覆蓋范圍有待開拓等問題。造成海洋合作治理的利益制衡舉措難以得到落實(shí)。

2.3 文化認(rèn)同低下

在海洋環(huán)境區(qū)域合作中，國家政府行為都將制約著其它國家，因而應(yīng)在構(gòu)建行動方略中顧忌到其它國家政府的選擇。這便需要國家間達(dá)成互惠互利的共識。建構(gòu)主義認(rèn)為社會建構(gòu)要比物質(zhì)建構(gòu)更具有強(qiáng)烈的國際價(jià)值。這說明文化認(rèn)同對區(qū)域海洋身份共識與集體利益的構(gòu)建更加重要。而根據(jù)國際文化認(rèn)同形成淵源，可將其分為：功能性、回應(yīng)性以及歸屬性認(rèn)識等。海洋環(huán)境合作治理所涉及民族的文化認(rèn)同在上述三方面均存在不足，以致合作治理舉措的理論基礎(chǔ)對國家間的利益動機(jī)與溝通造成反作用。

3 完善區(qū)域合作治理的對策與措施

3.1 強(qiáng)化政治互信

構(gòu)建新型海洋區(qū)域國家關(guān)系，形成互惠互助氛圍，構(gòu)建交互依存的合作體系。我國作為海洋區(qū)域合作治理國的重要成員，應(yīng)深化與海洋區(qū)域各國家的軍事、經(jīng)濟(jì)、政治的合作與協(xié)調(diào)，特別是與西方發(fā)達(dá)國家間展開經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)、安全戰(zhàn)略對話，努力推動一帶一路的部署與發(fā)展。各國家政府應(yīng)在政治信任的前提下，加強(qiáng)技術(shù)領(lǐng)域的交流與合作，開拓海洋區(qū)域數(shù)據(jù)共享的交流，為維系各國家政府在海洋區(qū)域中的基本利益，應(yīng)努力形成互利共贏、和諧共處的國家關(guān)系，以此保障我國在海洋區(qū)域基本的政治利益。

3.2 增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交流

深化區(qū)域國家間貿(mào)易交流，在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)追求其生成的外溢效應(yīng)，加強(qiáng)區(qū)域國家在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易層面的依存度。我國應(yīng)加強(qiáng)與其它區(qū)域國家的貿(mào)易聯(lián)系，自主推進(jìn)海洋區(qū)域自貿(mào)構(gòu)建，形成卓有成效的合作平臺，努力將朝鮮納入?yún)^(qū)域貿(mào)易合作中，為區(qū)域國家的利益提供寬闊的空間，以此提升區(qū)域合作機(jī)制內(nèi)的制衡與溝通。國家政府通常在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革層面有限，區(qū)域合作應(yīng)充分利用社會組織的經(jīng)濟(jì)效用，積極化解合作治理中存在的溝通阻塞問題。更應(yīng)完善海洋區(qū)域合作平臺，調(diào)節(jié)合作治理與各國家政府間的關(guān)系，解決或緩解國家政府間、政府與社會組織間的沖突與矛盾。體系完善的合作平臺不但為區(qū)域合作提供溝通樞紐，更可緩和海洋治理中存在的沖突問題，維護(hù)各國家政府間的經(jīng)濟(jì)、政治及文化利益，為實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境治理提供制定協(xié)議、戰(zhàn)略的抓手。并在完善“大圖倡議”機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善各項(xiàng)合作機(jī)制，深化資源、物流等范疇的合作關(guān)系。

3.3 提升文化認(rèn)同

提升區(qū)域海洋文化認(rèn)同有益于區(qū)域凝聚力與向心力的增強(qiáng)，為經(jīng)濟(jì)、政治及環(huán)境等層面的合作奠定思想基礎(chǔ)。首先，強(qiáng)化歸屬認(rèn)同，提升區(qū)域國家政府凝聚力，為治理主體參與海洋合作提供動力。中日韓同屬儒家文化，作為文化發(fā)源地的中國應(yīng)不斷提升自身的文化自信，鞏固與朝鮮、俄羅斯、新加坡間的文化交流，形成區(qū)域國家共識，提升國家對文化歸屬性的理解與認(rèn)同，推進(jìn)海洋合作的長足發(fā)展。其次，增強(qiáng)回應(yīng)認(rèn)同。為有效推進(jìn)利益溝通的全面展開。樹立區(qū)域文化意識，樹立各國在合作治理中的身份，促使其將文化認(rèn)知層面上升為患難與共、命運(yùn)相連的綜合體。各國家政府應(yīng)切實(shí)理解當(dāng)前諸多矛盾對區(qū)域海洋合作的不利因素，以此通過構(gòu)建媒體合作體系，在區(qū)域海洋內(nèi)形成系統(tǒng)的傳播空間，維護(hù)區(qū)域國家共同利益，推動合作項(xiàng)目的不斷深化。最后，增強(qiáng)功能認(rèn)同，提升國家政府參與合作治理的自主性，提高區(qū)域海洋的功能認(rèn)同。各國家政府要加強(qiáng)對合作利益的重視，改善海洋環(huán)境可有效影響國家利益的理念，從而有效提升海洋環(huán)境質(zhì)量。

結(jié)語

海洋環(huán)境區(qū)域合作治理是維系國際海洋資源開發(fā)、能源利用、政治交流、貿(mào)易往來的基本戰(zhàn)略體系。因此在海洋區(qū)域合作中，應(yīng)通過政治互信、經(jīng)濟(jì)交流與文化認(rèn)同等手段，解決或緩解區(qū)域國家政府在海洋環(huán)境治理中的利益矛盾，發(fā)展政治與經(jīng)濟(jì)交流平臺，強(qiáng)化利益溝通、構(gòu)建利益動機(jī)、增強(qiáng)利益制衡，以此全面構(gòu)建和諧共處的新型海洋合作治理關(guān)系。