河北省大氣污染法律治理機(jī)制研究
——以京津冀一體化為視角

賈 維

（唐山學(xué)院 河北唐山 063000）

1 問題的提出

2018 年中共中央出臺了 《關(guān)于建立更加有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出建立綠色協(xié)同一體化的區(qū)域發(fā)展理念，該理念強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展需要打破原有藩籬，突出地區(qū)發(fā)展之間的協(xié)同性及一體化，而京津冀一體化作為三大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中理應(yīng)貫徹該理念，這就要求三地在制定各自地區(qū)發(fā)展政策時要與其它地區(qū)相協(xié)調(diào)。由于歷史及產(chǎn)業(yè)問題的原因，河北省一直是大氣污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，雖然河北省花大力氣進(jìn)行治理，成果仍然是有限的。京津冀協(xié)同發(fā)展綱要提出了三地在區(qū)域一體化中的定位，河北省定位為生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，同時生態(tài)環(huán)保也是三地一體化優(yōu)先發(fā)展的重點領(lǐng)域，河北省更應(yīng)該加大大氣污染治理的力度，“科學(xué)、有效的區(qū)域協(xié)同立法是營建京津冀區(qū)域和諧有序法治環(huán)境的首要突破點”[1]，而當(dāng)下三地法律治理機(jī)制的不健全在一定程度上制約了污染治理。

2 三地一體化發(fā)展下河北省大氣污染法律治理機(jī)制存在的問題

2.1 大氣污染防治立法不一致

京津冀三地地處三個不同的行政區(qū)，按照現(xiàn)行的行政管理體制，各地對政策的制定有很大的自主權(quán)，主要是依據(jù)本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)而制定。北京作為首都，著力打造全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心，著力疏解非首都功能，必然存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等一系列的需求，而天津聚焦全國先進(jìn)制造基地、航運核心等功能，河北主要建設(shè)物流、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實驗區(qū)、生態(tài)支撐區(qū)等。由于三地在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)及定位上存在一定的差異，這就導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境立法上存在不同，對大氣污染的治理要求也存在差異。國家層面的立法比如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》規(guī)定了重點區(qū)域協(xié)同立法，省級層面也有《大氣污染防治法》的各種實施方法，包括三地立法機(jī)構(gòu)存在著協(xié)調(diào)立法的一些機(jī)制，但是由于缺少更具有權(quán)威性的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使立法協(xié)調(diào)在現(xiàn)實實施中較難實現(xiàn)。大氣污染治理是一個系統(tǒng)工程，涉及較多方面，比如標(biāo)準(zhǔn)、信息共享、公眾參與等，在這些方面仍然存在立法不統(tǒng)一的情況。

2.2 大氣污染聯(lián)合執(zhí)法有待加強(qiáng)

大氣污染本身存在著擴(kuò)散性強(qiáng)、污染源眾多且不易確定等治理難題，在“大氣十條”、京津冀一體化綱要及相關(guān)制度安排中要求三地聯(lián)合執(zhí)法，比如在2017 年出臺《京津冀交通運輸行政執(zhí)法合作辦法》等文件，但是聯(lián)合執(zhí)法仍然有待加強(qiáng)。首先，聯(lián)合執(zhí)法的范圍有待擴(kuò)大。大氣污染源眾多，移動污染源較難治理，但現(xiàn)行聯(lián)合執(zhí)法不能達(dá)到完全覆蓋；其次，聯(lián)合執(zhí)法主體要進(jìn)一步明確；最后聯(lián)合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。同時還需要加強(qiáng)相關(guān)配套措施比如違法信息的共享、聯(lián)合執(zhí)法隊伍人員的統(tǒng)一培訓(xùn)及使用等。

2.3 大氣污染案件糾紛解決不暢

首先，跨域立案工作推進(jìn)力度有限。由于人員安排、技術(shù)支撐等方面存在滯后，立案工作進(jìn)展不順利；其次，跨區(qū)大氣污染案件集中管轄制度落實不暢。大氣污染案件的分散性特征，決定了這類案件涉案主體可能較多，地區(qū)較為分散，如果嚴(yán)格按照傳統(tǒng)地域管轄制度來處理會帶來諸多不便，這就需要三地在處理這類案件中有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。最后在審理程序的掌握、案件執(zhí)行方面三地仍沒有達(dá)到較為統(tǒng)一的效果。三地在跨區(qū)大氣污染案件審理中的合作仍然有待加強(qiáng)。

3 京津冀一體化視域下河北省大氣污染法律治理機(jī)制的完善

3.1 進(jìn)一步推進(jìn)一體化立法，實現(xiàn)有法可依

京津冀三地在大氣污染防治中一體化立法是大氣污染法律治理的前提。雖然三地在大氣污染防治中形成了一定的立法協(xié)同，但是在立法的層級、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、立法內(nèi)容重點項目的安排上仍然有差距。在立法重點內(nèi)容安排方面，首先應(yīng)更多關(guān)注減排標(biāo)準(zhǔn)的一致化上。由于大氣污染源比較多，且相對分散，這就要求在減排標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)污染源進(jìn)行科學(xué)分類，同時季節(jié)的變化也可能影響大氣污染的強(qiáng)度，因此不同季節(jié)的減排標(biāo)準(zhǔn)也可能存在差異，切莫出現(xiàn)減排標(biāo)準(zhǔn)一刀切的情況，同時在制定標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)考慮到三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異；其次，鼓勵市場化減排。推進(jìn)減排指標(biāo)的跨省交易。京津發(fā)展的定位決定了其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，河北省作為產(chǎn)業(yè)承接方，雖然在承接京津兩地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中不是“囫圇吞棗”，但部分符合標(biāo)準(zhǔn)的排污產(chǎn)業(yè)仍然進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，這就出現(xiàn)了在大氣污染排放中京津的排放量減少，而這種減少可以通過碳排放交易的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，碳排放交易的價格設(shè)定一方面應(yīng)當(dāng)符合市場對資源配置的基本要求，同時應(yīng)該注意交易的價格在形成上體現(xiàn)出對河北省利益轉(zhuǎn)移，因為河北省在建設(shè)生態(tài)支撐區(qū)的過程中做出了一定犧牲，需要進(jìn)行補(bǔ)償。

3.2 強(qiáng)化聯(lián)合行政執(zhí)法，形成執(zhí)法新格局

基于京津冀三地協(xié)同規(guī)劃綱要的不同定位，各地的利益重點也有不同。北京和天津作為直轄市，經(jīng)濟(jì)、社會、科技、創(chuàng)新等要素具有很強(qiáng)的吸引力，“虹吸”效應(yīng)明顯，這就使得河北省在各種資源要素的獲得上具有先天劣勢，但是河北省自身也存在著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈需求，這就會使河北在大氣治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在一定的矛盾。這種矛盾在大氣污染行政執(zhí)法中可能會出現(xiàn)比如選擇性執(zhí)法、柔性執(zhí)法等情況。法律是一套從組織到行為、從靜態(tài)到動態(tài)、從局部到整體用以降低交易成本，促進(jìn)社會發(fā)展的制度系統(tǒng)[2]。三地一體化聯(lián)合行政執(zhí)法首先組織上應(yīng)該有所保障，可以考慮在三地設(shè)立跨行政區(qū)的聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其他省份試點建立的類似跨區(qū)環(huán)境督察中心可以成為很好的借鑒；其次，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一，只要達(dá)到行政處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該剛性執(zhí)法，杜絕選擇性執(zhí)法；最后，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任，試行責(zé)任終身制，對于侵害行政相對人合法權(quán)益等行為要嚴(yán)格追究責(zé)任。

3.3 暢通大氣污染糾紛解決，落實污染者擔(dān)責(zé)

現(xiàn)行大氣污染糾紛解決方式有私益糾紛解決方式，即受害者通過提起侵權(quán)訴訟要求污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，另一種是大氣污染公益民事訴訟，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提出，還有一種是由檢察機(jī)關(guān)提起大氣污染行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。在京津冀一體化大氣污染糾紛案件解決中，這幾種方式都可能運用到。問題的關(guān)鍵是當(dāng)出現(xiàn)跨地區(qū)大氣污染糾紛案件時，如何突破司法管轄區(qū)域?qū)崿F(xiàn)糾紛的快速處理。由于司法管轄區(qū)域和行政區(qū)域是重合的，當(dāng)出現(xiàn)跨區(qū)糾紛時就可能存在管轄爭議，這種爭議或是積極爭議或是消極爭議，這樣就不能快速處理糾紛，可能導(dǎo)致大氣污染糾紛解決時間長，而大氣污染的擴(kuò)散性不允許拖延時間，因此要建立一體化的審判系統(tǒng)。首先，要建立跨區(qū)專門法院，在各地抽調(diào)精干法官組成專門審理組織；其次，加強(qiáng)跨區(qū)一體化立案制度的落實，實現(xiàn)遠(yuǎn)程快速立案；再次，責(zé)任承擔(dān)方式的創(chuàng)新。大氣污染案件責(zé)任承擔(dān)方式在侵權(quán)法、民法總則及最高院相關(guān)解釋中多有提及，但在京津冀一體化背景下可以適當(dāng)創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)方式。通過暢通大氣污染糾紛解決，真正實現(xiàn)污染者擔(dān)責(zé)。

結(jié)語

河北省大氣污染法律治理機(jī)制的建立有利于河北省生態(tài)支撐區(qū)的建設(shè)，同時對京津冀一體化治污也有巨大的促進(jìn)作用。因此，這種機(jī)制的建立也成為區(qū)域大氣聯(lián)動治污的必然選擇。