鄰避現(xiàn)象的法律問題及成因分析

高瑋駿

(福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建 福州 350117)

一、鄰避概念解析

“鄰避現(xiàn)象”起源于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，英文涵義是“Not In My Back Yard”，簡(jiǎn)稱為“NIMBY”現(xiàn)象，即一般所謂的“不要在我家后院”，是抵抗在自家周圍一定范圍的領(lǐng)域內(nèi)建設(shè)工廠、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)象。指的是當(dāng)國(guó)家政府部門實(shí)施一些對(duì)社會(huì)發(fā)展整體而言是必要的政策時(shí)，政策的目標(biāo)地區(qū)民眾卻強(qiáng)烈反對(duì)把當(dāng)?shù)刈鳛檎吣繕?biāo)而進(jìn)行的草根運(yùn)動(dòng)。近幾年，隨著城市化的興起，人們環(huán)保意識(shí)覺醒，“鄰避現(xiàn)象”逐漸興起，可以說是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。

公眾通常在鄰避現(xiàn)象中所持的態(tài)度是同意政府實(shí)施鄰避項(xiàng)目政策，但是鄰避設(shè)施的預(yù)定位置不能與自家“后院”相鄰。例如，正在修建的加油站、核電站、工業(yè)區(qū)等領(lǐng)域，鄰避現(xiàn)象十分普遍。

二、鄰避現(xiàn)象的特征

（一）鄰避現(xiàn)象具有多發(fā)性

自21世紀(jì)以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展令世人矚目，但經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重。隨著現(xiàn)代社會(huì)快速發(fā)展，政府實(shí)施現(xiàn)代社會(huì)全面發(fā)展需要的一些鄰避項(xiàng)目政策時(shí)，政策的目標(biāo)地區(qū)民眾強(qiáng)烈反對(duì)所引發(fā)鄰避現(xiàn)象數(shù)量也日漸增多，進(jìn)一步造成鄰避沖突，嚴(yán)重危害了社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力。

(二)鄰避現(xiàn)象具有發(fā)生的必然性

鄰避現(xiàn)象是城市發(fā)展帶來的必然產(chǎn)物。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)大化，民眾的需求越來越多樣化，越來越多大規(guī)模專業(yè)化的公共設(shè)施投入城市建設(shè)，用來處理一片區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共業(yè)務(wù)，用來迅速提高經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)生極大的社會(huì)效率。所以，一個(gè)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)一定數(shù)量和規(guī)模的鄰避設(shè)施是必須的。

（三）鄰避現(xiàn)象具有危險(xiǎn)性

當(dāng)?shù)鼐用裰圆幌矚g鄰避設(shè)施，是因?yàn)猷彵茉O(shè)施存在危險(xiǎn)性和潛在危險(xiǎn)，可能對(duì)身體健康、資產(chǎn)價(jià)值和環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。而當(dāng)?shù)鼐用癫荒苤煌ㄟ^自身努力就能消除設(shè)施帶來的負(fù)面影響，若想消除負(fù)面影響只能搬離原先住所離開鄰避設(shè)施周邊，這也讓民眾對(duì)于鄰避設(shè)施非常抵觸。

（四）鄰避現(xiàn)象具有對(duì)抗性

由于人們的綠色環(huán)保和平衡生態(tài)意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的恐慌情緒也與日俱增，一旦有組織者煽動(dòng)，就會(huì)造成大規(guī)模鄰避沖突，甚至實(shí)施暴力行為，擾亂公共秩序，破壞公共設(shè)施。

（五）多數(shù)人與少數(shù)人的利益之爭(zhēng)

國(guó)家推行的政策能增進(jìn)對(duì)社會(huì)的福祉和效益，但伴隨政策帶來的負(fù)面影響卻由政策實(shí)施目標(biāo)地區(qū)周邊的民眾承擔(dān)，逐漸形成了多數(shù)人與鄰避設(shè)施周邊少數(shù)人的利益對(duì)比。

三、鄰避現(xiàn)象的分類

鄰避現(xiàn)象的類型大致可以分為以下幾種類型，分別是：

（一）污染類鄰避現(xiàn)象

在鄰避設(shè)施建設(shè)時(shí)產(chǎn)生的空氣、土壤、噪聲、水資源等污染是這類鄰避現(xiàn)象的主要誘發(fā)因素，嚴(yán)重污染了周邊居民的生活環(huán)境，影響周邊居民的身體健康，或者導(dǎo)致周邊地區(qū)某種疾病的發(fā)病率上升，甚至降低周邊居民的壽命，從而造成周邊民眾反對(duì)。例如：工業(yè)垃圾及有害廢棄物處理污染環(huán)境、工廠污水排放污染周邊地下水等。

（二）風(fēng)險(xiǎn)類鄰避現(xiàn)象

這類鄰避現(xiàn)象的主要誘發(fā)因素是鄰避項(xiàng)目大部分為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，大幅度提高了鄰避設(shè)施周邊居民的安全風(fēng)險(xiǎn)，可能發(fā)生對(duì)周邊居民的人身安全造成重大損害的安全事故。例如：核電站的建設(shè)、加油站的建設(shè)等。

（三）名化類鄰避現(xiàn)象

這類鄰避現(xiàn)象的主要誘發(fā)因素并不是因?yàn)猷彵茉O(shè)施本身會(huì)影響周邊居民的生活質(zhì)量，而是鄰避設(shè)施的名稱會(huì)對(duì)周邊居民的心理造成巨大的壓力，從心理上不愿意與鄰避設(shè)施做鄰居。例如：監(jiān)獄、戒毒所、殯儀館、墳場(chǎng)、火葬場(chǎng)、精神病院等。

（四）利益影響類鄰避現(xiàn)象

這類鄰避現(xiàn)象的主要誘發(fā)因素是鄰避項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)直接或間接地?fù)p害周邊居民的經(jīng)濟(jì)利益。例如，鄰避項(xiàng)目的實(shí)施導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)下跌和物價(jià)上漲。

四、鄰避現(xiàn)象的法律問題及成因分析

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程過程中普遍存在著鄰避現(xiàn)象。當(dāng)前在我國(guó)各個(gè)地方鄰避現(xiàn)象多發(fā)或者高發(fā)，雖然發(fā)生的每一起鄰避現(xiàn)象的背景、起因、過程、規(guī)模以及危害有所不同，但都存在著相同的深層次法律問題。鄰避設(shè)施周邊的居民承擔(dān)了鄰避設(shè)施的負(fù)外部成本是引起鄰避現(xiàn)象的根本原因，其實(shí)質(zhì)就是鄰避設(shè)施周邊居民對(duì)社會(huì)的特殊犧牲。鄰避設(shè)施通常會(huì)對(duì)社會(huì)帶來較大的便利和效應(yīng)，但一般也會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)，通常是由鄰避設(shè)施周邊的居民來承擔(dān)這些負(fù)外部效應(yīng)，致使鄰避設(shè)施周邊居民產(chǎn)生不公平感和利益剝奪感，他們?yōu)榱司S護(hù)自身的合法利益，尤其是當(dāng)生命健康受到危害時(shí)，可能實(shí)施非理性的方式進(jìn)行對(duì)抗。

上述是引起鄰避現(xiàn)象的根本原因，筆者認(rèn)為鄰避現(xiàn)象的法律問題及成因還可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析和論述：

(一）行政決策上的問題

近些年來，我國(guó)部分地區(qū)地方政府在出臺(tái)鄰避項(xiàng)目相關(guān)行政政策時(shí)，由于相關(guān)法律制度不健全，或者保障的建設(shè)配套滯后沒有跟上，導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目可能損害到民眾的利益，引起民眾的不滿。

行政規(guī)劃程序和行政許可程序是建設(shè)鄰避設(shè)施至少要通過的兩類行政程序。行政規(guī)劃程序是政府行政機(jī)關(guān)對(duì)鄰避設(shè)施的選址制定的行政規(guī)劃的程序，行政許可程序是對(duì)鄰避設(shè)施的具體建設(shè)制定的予以許可的程序。在我國(guó)部分地區(qū)，地方政府對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的政策行政程序上存在著行政公開度不夠和民眾參與度過低的法律問題，導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象大量產(chǎn)生。

1.關(guān)于行政公開

政府在鄰避設(shè)施的建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露與鄰避設(shè)施相關(guān)的行政規(guī)劃和行政許可，如果信息未及時(shí)有效披露，將導(dǎo)致公眾不信任政府。行政公開滿足了公眾的知情權(quán)，更重要的是讓公眾在鄰避設(shè)施建設(shè)前對(duì)其項(xiàng)目有充分的了解。沒有行政公開，容易遭受公眾的懷疑和抵抗情緒，當(dāng)行政不夠公開時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用裨跊]有心理準(zhǔn)備的情況下得知將與鄰避設(shè)施做鄰居，容易產(chǎn)生消極的情緒，這些情緒會(huì)導(dǎo)致對(duì)有關(guān)鄰避設(shè)施建設(shè)的各方主體的不信任，導(dǎo)致喪失各方主體進(jìn)行溝通和協(xié)商的機(jī)會(huì)。

2.關(guān)于公眾參與

根據(jù)我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定以及國(guó)際環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與是鄰避設(shè)施建設(shè)的行政規(guī)劃與行政許可程序中的重要的組成部分。但是我國(guó)一些地方政府在行政決策過程中，基本采取政府主導(dǎo)、專家決策的模式，導(dǎo)致受行政決策影響的廣大群眾沒有參與進(jìn)來。也有一些政府在行政過程中給予了公眾參與的機(jī)會(huì)，但是由于參與形式過于單一、參與渠道不暢、資訊不公平和不對(duì)等，以至于公眾參與只有象征性和形式性，并沒有實(shí)質(zhì)性參與。

由此可見，在鄰避現(xiàn)象中存在的法律問題成因主要是我國(guó)傳統(tǒng)獨(dú)斷的決策模式壟斷了決策的過程，而政府決策目標(biāo)只以發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及大部分利益，不考慮周邊民眾的生存權(quán)益會(huì)受到鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)危害，因此民眾十分抵制鄰避設(shè)施。

（二）風(fēng)險(xiǎn)溝通上的問題

鄰避設(shè)施通常附帶一定的風(fēng)險(xiǎn)或者令人感到不愉快，需要鄰避現(xiàn)象各方主體進(jìn)行溝通交流。政府、企業(yè)、設(shè)施周邊居民這三方現(xiàn)象主體在鄰避現(xiàn)象中處于不對(duì)等的地位，且三方現(xiàn)象主體之間存在各種矛盾，造成了矛盾解決上不具備公平的溝通談判機(jī)會(huì)。在鄰避現(xiàn)象中，鄰避設(shè)施周邊居民處于弱勢(shì)群體地位，在矛盾解決過程中一受到不公平待遇，就會(huì)激發(fā)不平衡心理。當(dāng)發(fā)生鄰避現(xiàn)象后，周邊居民主要依靠政府機(jī)構(gòu)解決問題，但是我國(guó)政府在風(fēng)險(xiǎn)溝通上存在認(rèn)識(shí)的不足，此外在鄰避現(xiàn)象中公眾對(duì)政府也存在某些方面的不信任，很容易產(chǎn)生對(duì)鄰避設(shè)施的抵觸情緒。

對(duì)于鄰避設(shè)施周邊居民對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)疑，我國(guó)行政機(jī)關(guān)通常主要是通過向周邊居民提供科學(xué)證明，并對(duì)鄰避設(shè)施的安全性提出說明，認(rèn)為僅僅以此就可以化解周邊居民的風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑。政府在風(fēng)險(xiǎn)溝通上的認(rèn)識(shí)不足也是鄰避現(xiàn)象的法律問題之一，當(dāng)官方的解釋不充分時(shí)，其就會(huì)受到鄰避設(shè)施周邊居民的抵制。比如我國(guó)有關(guān)省市多次爆發(fā)的PX事件，一方面民眾不是建立在科學(xué)家的認(rèn)知基礎(chǔ)上，而是建立在企業(yè)排放物危害錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上；另一方面專家和有關(guān)部門的解釋不到位、不及時(shí)，以至于鄰避設(shè)施周邊居民的抵制態(tài)度愈加強(qiáng)烈。所以，行政機(jī)關(guān)不僅要提出合法、合理的應(yīng)對(duì)鄰避決策，也要通過公眾參與和真誠(chéng)公開地詳細(xì)說明讓公眾接受鄰避設(shè)施，通過入室與公眾溝通交流、開展交流座談會(huì)等方式，消除周邊居民對(duì)鄰避設(shè)施的抗拒和抵制，化解鄰避現(xiàn)象中存在的法律問題。

（三）利益損失補(bǔ)償機(jī)制的問題

在鄰避現(xiàn)象中存在各類法律問題的根本原因在于鄰避項(xiàng)目的實(shí)施大部分考慮的是社會(huì)整體效率的問題，很少顧及周邊居民的意愿和感受，導(dǎo)致鄰避設(shè)施周邊居民承受了鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，而鄰避設(shè)施的周邊居民卻無法從政府機(jī)構(gòu)得到額外的合理補(bǔ)償，自然而然會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生抵觸情緒。

在鄰避設(shè)施興建前，政府機(jī)構(gòu)需在法律制度上完善對(duì)鄰避設(shè)施規(guī)劃區(qū)域和一定距離內(nèi)居民的損失補(bǔ)償機(jī)制，拒絕小鬧小補(bǔ)償，大鬧大補(bǔ)償，通過合理的補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)周邊的居民的損失，化解大部分周邊居民的反抗，讓周邊居民更能接受鄰避設(shè)施的建設(shè)。

五、結(jié)語

近幾年來，鄰避現(xiàn)象屢見不鮮，一直是社會(huì)熱門話題，這種情況對(duì)社會(huì)的發(fā)展是非常不利的。鄰避現(xiàn)象不是簡(jiǎn)單的群體性事件，也不是群眾的無理取鬧，存在著各類的法律問題，是人們對(duì)自身生命健康權(quán)益的維護(hù)，應(yīng)當(dāng)引起政府重視。

本文對(duì)鄰避現(xiàn)象的法律問題進(jìn)行了研究，通過鄰避現(xiàn)象的概念、特征、分類，試圖尋找鄰避現(xiàn)象法律問題的成因，分析了我國(guó)面對(duì)鄰避現(xiàn)象時(shí)在行政決策上、風(fēng)險(xiǎn)溝通上和利益損失補(bǔ)償機(jī)制上存在的問題。希望通過本文研究，可以對(duì)今后解決鄰避現(xiàn)象中存在的法律問題起到積極的作用。