善治視域下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革

張李波

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善治視域下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革

張李波

（山西政法管理干部學(xué)院 工商管理系，山西 太原 030000）

在老齡化問(wèn)題日益突出的背景下，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出供需失衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這種失衡是多方面因素共同作用的結(jié)果，單靠政府力量很難解決。善治理論主張治理主體多元化，在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時(shí)倡導(dǎo)提高居民參與度。從這個(gè)角度出發(fā)，應(yīng)充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的合作管理作用，以便實(shí)現(xiàn)其供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

養(yǎng)老服務(wù)；善治；供給結(jié)構(gòu)

《2015全球老齡事業(yè)觀察指數(shù)》報(bào)告顯示：截至2015年底，全球60歲以及以上人口約9.01億，占世界總?cè)丝诘?2.3%。按照該報(bào)告的預(yù)測(cè)，到2030年全球老齡化①比例將達(dá)到16.5%。我國(guó)“未富先老”的國(guó)情使得老齡化的問(wèn)題更加突出。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》指出，我國(guó)在2000年時(shí)65歲以上老年人口占到總?cè)丝诘?.1%，開(kāi)始步入老年社會(huì)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和低生育率、低死亡率的出現(xiàn)，老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。人口老齡化對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的巨大壓力引起了各界高度重視。筆者認(rèn)為，應(yīng)從善治角度優(yōu)化我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)。

一、善治理論的提出

“善治”是從“治理”一詞發(fā)展來(lái)的，而治理概念的提出是鑒于西方管理學(xué)家在社會(huì)資源配置過(guò)程中既看到了市場(chǎng)失靈，又看到了政府失靈，而治理在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府在資源配置和協(xié)調(diào)過(guò)程中的一些不足。但是，治理本身也存在局限性，隨著對(duì)治理失效的認(rèn)識(shí)，一些學(xué)者提出了善治理論。

善治，又被稱為良好的治理。善治的本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[1]。所謂善治就是要實(shí)現(xiàn)政府更好的管理，用更低的行政成本來(lái)實(shí)現(xiàn)更多的公共服務(wù)，用更高的行政效率來(lái)爭(zhēng)取更多的公民支持。善治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源最優(yōu)配置的有效路徑，能夠促進(jìn)公共利益最大化。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

“銀發(fā)浪潮”的到來(lái)使得我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題日益突出，再加上青壯年工作年齡段人口數(shù)量下降速度超過(guò)老年人口增長(zhǎng)速度，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)模式面臨巨大考驗(yàn)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)迫在眉睫。盡管各地出臺(tái)了“9073”或“9064”②的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，但機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位仍然出現(xiàn)嚴(yán)重的錯(cuò)配和不足。截至2016年底，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量超過(guò)10萬(wàn)家，各類總床位數(shù)達(dá)到680萬(wàn)張，每千名老人床位數(shù)達(dá)到30.3張。按照“百名老人5張床位”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)的養(yǎng)老床位缺口還很大。

為推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，我國(guó)于2006年頒布了《關(guān)于加速發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》；2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011- 2015年）》；2017年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》。這些促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施有力地促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，從一些第三方的社會(huì)調(diào)查報(bào)告可以看出，公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的滿意度并不高。從上海交通大學(xué)的《中國(guó)城市公共服務(wù)滿意度調(diào)查》2016年的報(bào)告可以看出，70%的民眾認(rèn)為目前所提供的基本公共服務(wù)只能達(dá)到及格。北京師范大學(xué)與江西師范大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)地方政府效率研究報(bào)告》顯示：超過(guò)50%的被調(diào)查者對(duì)地方政府提供的住房、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)保障感到不滿[2]。目前來(lái)看，無(wú)論是中央政府、地方政府還是市場(chǎng)都沒(méi)有解決好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的有效供給問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出總體供需失衡，個(gè)別領(lǐng)域低水平均衡的狀態(tài)。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展供需失衡的原因

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡的根本問(wèn)題是養(yǎng)老服務(wù)供給無(wú)法有效滿足社會(huì)的養(yǎng)老需求。從管理角度看，產(chǎn)生這種失衡的主要原因有：

1. 政府服務(wù)定位不明確

目前，社會(huì)上常見(jiàn)的提供養(yǎng)老服務(wù)組織以公辦為主、民辦為輔。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)主要針對(duì)無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)和撫養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)和撫養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)和撫養(yǎng)能力的“三無(wú)”老人。而隨著城市首批中產(chǎn)③的退休，他們同樣面臨著空巢老人、子女贍養(yǎng)難等問(wèn)題，這一群體的個(gè)體消費(fèi)能力較強(qiáng)，對(duì)我國(guó)中高端的養(yǎng)老服務(wù)提出緊迫需求。近年來(lái)，我國(guó)政府雖然提出了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、房產(chǎn)養(yǎng)老等一系列新的養(yǎng)老形式來(lái)解決這一群體的養(yǎng)老需求，但因?yàn)檎谙蛏鐣?huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中既扮演著政策制定者的角色，同時(shí)又扮演服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估者等角色，導(dǎo)致政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多。

根據(jù)我國(guó)行政體制，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的決策權(quán)在中央，執(zhí)行權(quán)在地方。根據(jù)目前的財(cái)政政策，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出主要由各級(jí)地方組織負(fù)擔(dān)，占全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算支出的70%。其結(jié)果是地方因?yàn)閳?zhí)行成本高，造成養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)總是“雷聲大、雨點(diǎn)小”的尷尬現(xiàn)象。

2. 公眾參與基礎(chǔ)薄弱

國(guó)內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺口為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的契機(jī)，然而大部分社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)傾向于接受身體健康和經(jīng)濟(jì)條件較好的老年人，提供的服務(wù)主要是維持老年人的基本生活，缺少人性化關(guān)懷，這種服務(wù)模式已無(wú)法適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的多樣化需求，稀釋了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的供給活力。同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)沒(méi)有完善的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和人才資源，社會(huì)力量參與養(yǎng)老的政策性支持缺失等都降低了提供多元化服務(wù)的能力。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有投資多、回收慢、利潤(rùn)薄的特點(diǎn)，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)資源支持社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。而當(dāng)前我國(guó)財(cái)政有限的養(yǎng)老服務(wù)資金主要是補(bǔ)貼給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，難以緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)上的缺口。同時(shí)，在財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)上也不甚合理，對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入多，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入少；對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)投入多，對(duì)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老投入少；對(duì)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)、床位、設(shè)備等硬件投入多，對(duì)人才、服務(wù)等軟件投入少[3]。

3. 有效協(xié)作治理機(jī)制不足

20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要是基于單一的政府主導(dǎo)模式。隨著公民社會(huì)的發(fā)展，政府開(kāi)始重視民眾在公共服務(wù)方面的重要作用，旨在通過(guò)一種跨部門(mén)合作、多主體參與的方式來(lái)建立一套符合社會(huì)養(yǎng)老需求的公共服務(wù)體系。于是，國(guó)家通過(guò)頒布法律法規(guī)的方式來(lái)擴(kuò)大政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的影響。但是，由于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性本性及社會(huì)組織的志愿失靈、政府責(zé)任鏈條斷裂、公民社會(huì)角色的異化，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格不斷上漲，公私勾結(jié)侵吞公共資源，服務(wù)質(zhì)量低下，公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)信心喪失等偏離預(yù)想目標(biāo)的現(xiàn)象，政府與社會(huì)組織之間所期望構(gòu)建的合作關(guān)系還沒(méi)有建立起來(lái)。

四、善治視域下養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的改革思路

在供給側(cè)改革的背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持發(fā)揮政府推動(dòng)和引導(dǎo)作用，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的積極性，營(yíng)造公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和政府與公民的良好合作關(guān)系。

1. 明確政府主導(dǎo)作用

養(yǎng)老服務(wù)的公共物品屬性，決定了其供給主體應(yīng)該是政府。善治是政府和公眾的合作治理，在這個(gè)過(guò)程中，政府扮演著“元治理”的角色，應(yīng)該是公眾信賴的合格治理者。一方面，政府有責(zé)任通過(guò)財(cái)政支出直接提供養(yǎng)老服務(wù)；另一方面，政府有責(zé)任引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)力量對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行投入。同時(shí)，明確對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的管理職責(zé)，摒棄對(duì)公共資源配置干預(yù)過(guò)多和干預(yù)不當(dāng)?shù)穆毮?，要科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)劃，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)走差異化、個(gè)性化、專業(yè)化的道路，使政府養(yǎng)老服務(wù)供給活動(dòng)從管理性治理走向服務(wù)性治理。

合理劃分中央政府和地方政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的權(quán)責(zé)范圍。中央負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃，對(duì)涉及全局的養(yǎng)老服務(wù)政策做好資金安排；各級(jí)地方政府則根據(jù)中央政策并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、PPP等模式支持服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過(guò)稅收減免、稅收優(yōu)惠等政策來(lái)加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)投資領(lǐng)域。

善治的實(shí)現(xiàn)要依靠政府與公民之間的持續(xù)合作，但是這種持續(xù)合作關(guān)系的存在離不開(kāi)一套完整的、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度做支撐，而法治則是最佳的選擇。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展離不開(kāi)與其相配套的法律法規(guī)政策，加快建立和完善中國(guó)特色的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法治體系，中央制定指導(dǎo)性的政策法規(guī)，由各地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定出切實(shí)可行的具體實(shí)施條例、辦法，細(xì)化各級(jí)政府職責(zé)，同時(shí)出臺(tái)各種有利于居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式的稅收政策和財(cái)政政策，讓中央與地方、市場(chǎng)、公眾之間的責(zé)任和界限清晰化。

2. 強(qiáng)化公民參與作用

善治理論認(rèn)為，公共利益的實(shí)現(xiàn)不僅是政府的目標(biāo)，更是政府與公民對(duì)話參與的治理過(guò)程。要改變養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供給失衡，不僅要依靠政府的力量，同時(shí)還要調(diào)動(dòng)公民參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。政府應(yīng)賦予公民更多機(jī)會(huì)和動(dòng)力參與到公共養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中，通過(guò)建立志愿者積分獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)公民參與養(yǎng)老服務(wù)等公益事業(yè)的積極性，尤其應(yīng)注重鼓勵(lì)大中小學(xué)生和一些低齡健康老年人的參與，大力挖掘各種志愿組織的公益力量，培育和發(fā)展社區(qū)民間組織，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)全民化，形成一個(gè)全社會(huì)共同關(guān)注的常態(tài)化模式，建立一支養(yǎng)老服務(wù)人員、社會(huì)工作者、志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

通過(guò)宣傳改變我國(guó)根深蒂固的家庭養(yǎng)老觀念，幫助人們適應(yīng)社會(huì)新變化，形成“家庭+社會(huì)”的全民養(yǎng)老新思路。充分應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給方和需求方的良好鏈接，讓公眾了解到不同養(yǎng)老方式的特點(diǎn)，提供不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇，避免因認(rèn)識(shí)不足和盲目選擇帶來(lái)資源浪費(fèi)。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新居家養(yǎng)老模式，建立養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，通過(guò)全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)信息共享，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給精準(zhǔn)對(duì)接。

3. 完善協(xié)作治理機(jī)制

善治是建立在契約基礎(chǔ)上的合作，是多中心良性互動(dòng)的過(guò)程。善治是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理[4]。善治的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其主要的管理機(jī)制不是依靠政府的權(quán)威而是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

在明確政府基本養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的基礎(chǔ)上，深化政府簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，形成既保障基本供給又提升供給效率的可持續(xù)的政府、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與基本公共服務(wù)供給的協(xié)作治理機(jī)制[5]。建立政府、社會(huì)、家庭三位一體的養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，將各種養(yǎng)老資源有效協(xié)調(diào)起來(lái)，形成養(yǎng)老服務(wù)“同心圓”體系，實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)職能到位，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)充足、家庭選擇空間靈活”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)[6]。政府需要建立良好的溝通和對(duì)話協(xié)商機(jī)制，使公眾能夠充分表達(dá)個(gè)人意愿，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)信息精準(zhǔn)供給。

從善治的角度看，政府治理的出發(fā)點(diǎn)是使公眾能夠享受到充分的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。而相較于科層制和市場(chǎng)供給模式，協(xié)作治理機(jī)制更能實(shí)現(xiàn)資源的有效整合與優(yōu)化配置，滿足基本公共服務(wù)供給對(duì)于公平與效率的雙重需求[7]，有利于形成多元化、合作化、共享化的養(yǎng)老服務(wù)體系。

[注釋]

①國(guó)際上通常認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)10%或65歲以上老年人口占人口總數(shù)7%時(shí)，即意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)。

②“9073”或“9064”是指 90%的居家養(yǎng)老、6%-7%的社區(qū)養(yǎng)老以及3%-4%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

③首批中產(chǎn)是指改革開(kāi)放后首批通過(guò)自身努力，留有一定積蓄的群體，這一群體年齡主要集中在50到66歲之間，將成為未來(lái)十年養(yǎng)老消費(fèi)的主力。

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Supply-side Reform of Chinese Old-age Service Industry from the Perspective of Good Governance

ZHANG Li-bo

(Department of Business Administration, Shanxi Political and Legal Management Cadre College, Taiyuan 030000, China)

With the increasingly prominent problem of aging, China’s old-age service industry presents structural problems of imbalance between supply and demand. This imbalance is the result of a various factors, and it is difficult to solve by government alone. The theory of good governance advocates diversification of governance subjects. At the same time, it advocates improving residents’ participation while stressing the role of government. The idea of utilizing the cooperative management role of the government, enterprises, social organizations and individual citizens in the pension service industry to realize the optimization of its supply structure is put forward.

pension service; good governance; supply structure

D035

A

1009-9115(2019)01-0119-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2019.01.024

2018-06-30

2018-09-11

張李波（1987-），女，山西運(yùn)城人，碩士，助教，研究方向?yàn)檎舱摺?/p>

（責(zé)任編輯、校對(duì)：孫尚斌）