深圳國際化人才引進政策的現(xiàn)狀、問題及對策

趙玲玲

一、 問題提出

國際化人才的引進，有利于改善當地人口結構和文化知識結構，從而優(yōu)化城市的綜合競爭力。深圳市深入實施“人才強市”戰(zhàn)略，先后出臺了一系列人才政策，致力于打造人才集聚高地。為了順應新時代的發(fā)展，深圳更加積極地踐行習近平總書記關于“聚天下英才而用之”和“人才政策方面手腳還是要放開一些，要集聚一批站在行業(yè)科技前沿、具有國際視野和能力的領軍人才”的重要論述。隨著2019年2月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的公布，深圳國際化城市的定位將進一步被強化。深圳在整個大灣區(qū)規(guī)劃報告中被提及39次，可見其重要地位。作為經濟特區(qū)，深圳未來必將成為引領全國的經濟中心和創(chuàng)新型城市，為此深圳在各個層面將更加積極主動地吸引國際化人才。

近年來，深圳出臺了大量人才政策，包括海外高層次人才“孔雀計劃”“人才安居工程”“產業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新人才獎”“鵬程英才計劃”等，吸引了大量來（留）深創(chuàng)業(yè)就業(yè)的各類人才，為深圳城市發(fā)展建設發(fā)揮了巨大作用，產生了良好的社會經濟效益，人才的集聚效應突顯。各類創(chuàng)新性企業(yè)和創(chuàng)新性人才的存在，支撐起深圳作為全國性創(chuàng)新型城市的穩(wěn)固地位。深圳的發(fā)展優(yōu)勢在于創(chuàng)新驅動，這不僅涉及技術研發(fā)，還涉及市場、組織和制度等多方面因素，每個方面都需要不同領域的人才。

根據中國社會科學院和聯(lián)合國人居署聯(lián)合發(fā)布的《全球城市競爭力報告2018-2019：全球產業(yè)鏈：塑造群網化城市星球》研究顯示，深圳在2018年全球城市競爭力排行榜位居全球第五，①《北上廣深港位列全球城市經濟競爭力指數20強》，《中國經濟網》，2018年11月2日， http://news.cctv.com/2018/11/02/ARTIq7zD3bkUvmSWSjU6kELq181102.shtml。 深圳市人力資源和社會保障局數據資料， http://www.szhrss.gov.cn/。超過了硅谷所在地舊金山，成為唯一進入前十的中國城市。城市的核心競爭力來自于人才，深圳的發(fā)展亦離不開各類人才。從國際化城市戰(zhàn)略定位的角度來說，深圳更需要大量的國際化人才。2018年的前三季度，深圳GDP增速達到了8.1%，這些成果都離不開深圳的各類人才優(yōu)惠政策。未來的發(fā)展中，深圳市海外人才政策的制定不僅要考慮如何吸引人才，更要考慮如何留住人才。必須加快形成人才引進、培養(yǎng)、激勵、評價等人才政策的完整閉環(huán)。雖然目前深圳市國際化人才的吸引力度走在全國前列，但過程仍然存在很多問題亟待解決。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

從2011年開始，緊緊圍繞深圳經濟特區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標，深圳重點引進并支持至少50個以上海外高層次人才團隊和1000名以上的海外高層次人才來深就業(yè)創(chuàng)業(yè)。深圳創(chuàng)新驅動的發(fā)展，從基礎研究到產品開發(fā)再到規(guī)模生產,得益于人才資源的有效配置和高端化的產業(yè)優(yōu)化升級。尤其在支柱產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域，深圳人才政策有所傾斜，人才隊伍結構進一步得到優(yōu)化。深圳將在粵港澳大灣區(qū)中發(fā)揮經濟中心的作用，各類國際化人才正在加速向深圳匯聚。

隨著高層次人才需求的變化，深圳市政府不斷豐富和完善配套服務，從以純粹的經濟獎勵到生活配套服務的落實，尤其是2008年頒布的“1+6”文件和2011年出臺的孔雀計劃“1+5”文件，對國際化人才在住房安家，配偶、子女入學、出入境便利、醫(yī)療、稅收、保險等方面給予優(yōu)惠政策。例如，對于優(yōu)秀人才，深圳市政府和區(qū)級政府提供的免租用房等政策。同時，針對房價上漲的客觀現(xiàn)實，加大人才安居工程，優(yōu)先解決高層次人才的住房問題，人才綜合保障政策體系日漸完善。

深圳引進的國際化人才，基本上擁有多年海外求學或工作經歷，對專業(yè)技術和國際市場運作熟知，能夠為行業(yè)發(fā)展和城市建設帶來極大的經濟效益和社會效益。從數據來看，國際化人才引進的領域更多集中在戰(zhàn)略性新興行業(yè)，例如國際金融、互聯(lián)網、人工智能、生物、新能源等領域。根據深圳市人社局的統(tǒng)計，2017年的國際化人才隊伍中，155人屬于計算機專業(yè)，占16%；102人屬于生物領域，占11%；79人屬于電子領域，占8%；材料科學與工程71人，占7%；化學63人，占7%；應用經濟學與數學47人，占5%；信息與通信工程45人，占5%；機械工程39人，占4%。僅2017年一年，深圳引進海外高層次人才高達958人，同比增長52%。至2017年底，共有3064名海外高層次人才來到深圳，累計發(fā)放金額 9.16億元。①《北上廣深港位列全球城市經濟競爭力指數20強》，《中國經濟網》，2018年11月2日， http://news.cctv.com/2018/11/02/ARTIq7zD3bkUvmSWSjU6kELq181102.shtml。 深圳市人力資源和社會保障局數據資料， http://www.szhrss.gov.cn/。

深圳作為粵港澳大灣區(qū)科創(chuàng)產業(yè)的核心引擎，在海外高層次人才的認定評審方面具有獨特的優(yōu)勢。一是評審的可操作性強，標準相對明確。認定涵蓋了國際頂尖水平和國內先進水平等不同層級的高層次人才，并有明確的人才分類定義。二是評審工作公平透明。認定評審積極引入社會力量，與專業(yè)第三方機構長期合作，保障了評審工作的客觀性和公正性。但是各區(qū)級出臺的引才政策實質差別不大，出現(xiàn)了單純拼資金、拼優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，容易造成惡性競爭。例如，某些高科技新興產業(yè)公司在南山區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢更加明顯，但是為了獲得偏遠地區(qū)的配套資助，將公司注冊地設在龍崗區(qū)，因而引進的海外人才也可以拿到配套資助，但其引進的海外人才未必是當地經濟發(fā)展急需的人才，其引致的知識外溢性效果未必理想，造成了資源的浪費，影響到國際化人才引進工作的長期效果。

三、存在問題

（一）政策制定系統(tǒng)性尚待完善

深圳一些地區(qū)和部門在引進國際化人才的過程中沒能考慮長遠發(fā)展，有些政策只是臨時性的，在3-5年內又要做出大規(guī)模調整，人才配套政策不夠全面。由于政策的頂層設計還需完善，各個部門、地區(qū)、組織難以形成合力，造成政策分割、重復引進等問題。此外，政策制定中的系統(tǒng)性、協(xié)調性和有效性方面仍然存在問題，一是高層次人才認定的年齡限制，導致部分優(yōu)秀海外人才被強制排除在外。目前政策中的描述為“原有海外高層次人才確認辦法規(guī)定了人才的最高年齡限制，A類為60周歲，B類為55周歲，C類為40周歲，有特別突出成就的，以上年齡條件可適當放寬?！比欢唧w的放寬條件在實際操作中很難精準把握。二是對國際化人才的評價要素沒有進行分類。三是目前海外人才政策對人才退出、懲罰機制的規(guī)定不夠明確。對于虛假申報、套取待遇等問題沒有懲罰的細則。

（二）引進海外人才的主體和渠道單一

目前海外人才引進的主要渠道是依靠政府部門，較少通過市場的專業(yè)人才機構。人才引進的市場化程度偏低，導致無法獲得人才需求供給的全面信息和及時反饋。部分地區(qū)雖然開展了學術論壇、招聘宣講、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等活動支持引才工作，但是數量和質量仍然偏低，學術界、產業(yè)界的組織參與度不高，沒能充分利用市場上的專業(yè)機構。目前，深圳市各級單位主要通過公開考試或者網上發(fā)布相關招聘信息來吸引人才，但實際上主動到國內外高校和科研院所進行實地宣講、開展專項招聘會等形式占比較少，引進渠道仍然需要擴展，市場中介機構和社會組織的作用需要加大。另外，深圳市目前缺乏相對完善的引才監(jiān)督反饋機制。

（三）管理體制機制尚未完善

目前的國際化人才政策中，一是審核認定過程周期較長。海外人才從申請認定到獎勵實際發(fā)放歷時較長，引進協(xié)議所列的科研啟動基金等初始資金資助款到位周期長。二是存在虛假申報的情況。少部分鉆政策漏洞的海外人才，利用便利將人事檔案掛靠在某些單位組織，而本人實際卻并非在崗，甚至長期離境。三是認定標準與獎勵標準不匹配。海外人才名義和實際獲得的獎勵有所出入。例如，申請海外高層次人才政策必須退還全部深圳市領取的房屋補貼。部分國際化人才由于年齡較大，已經申領住房補貼多年，若同時申請對應人才政策需要退還全部款項，導致其即便達到申請人才政策的標準也沒有申請的積極性，甚至放棄申請資格。此外，由于目前人才政策是以家庭為單位設計，夫妻雙方同時達到認定標準，卻無法同時享受相應政策，導致部分申請人不愿意在內地注冊結婚甚至出現(xiàn)離婚再申請的怪象。四是缺乏人才信息共享機制。尚未形成統(tǒng)一開放的人才信息交流平臺，無法及時有效進行信息交流共享，導致人才市場信息混亂。

（四）激勵機制尚未健全

一是評價體系不夠完善。評價過程缺少國際化、專業(yè)化、市場化的人才評價機制。負責評價的職能部門存在人員配備不夠齊全、資金支持不夠到位、評價水平不夠專業(yè)等現(xiàn)象，導致無法將海外人才取得的成果客觀有效地轉化為可量化的、科學的評價指標體系。目前的海外高層次人才政策還主要集中在整體評價，缺乏人才分類和專業(yè)分類。例如，深圳市現(xiàn)行的“孔雀計劃”對海外人才評價認定，仍然采用“一刀切”的方式，以博士就讀學校的綜合排名為主要評定標準，忽略了學科專業(yè)排名的影響。在學科分類中，有些海外院校的人文社科類、醫(yī)學類、工程類等發(fā)展強勢，學科排名名列前茅，但由于學校整體排名未進入前150名，而導致這類院校畢業(yè)的海外專業(yè)人才無法獲得相應的人才優(yōu)惠政策。另外，深圳引進國際化人才更多偏向理工科，對于人文社科領域的國際化人才引進力度不足，大部分科研啟動資金的發(fā)放全力向理工科傾斜，有些初始資金只允許理工科的海外人才和團隊申請，對于同樣重要的人文社科類卻基本無法申請，造成不同學科的發(fā)展不平衡。

二是引進海外人才的“軟環(huán)境”需不斷提升優(yōu)化。單一的物質激勵和硬件設施的支持并不能全面滿足國際化人才的需求。研究顯示，對于社會整體的國際化程度、政策的公開公正程度以及配套的醫(yī)療、教育等軟環(huán)境更能吸引國際化人才。

目前深圳的國際化水平不斷提高，國際化的發(fā)展速度極快，但知識型人才國際化程度不高。在國際化教育、醫(yī)療、社區(qū)治理等方面還有很大的提升空間。對于外籍人才在我國的居留許可還需要逐年申請辦理，期限較短而且是否能夠連續(xù)獲批仍存在不確定性。外籍人才的出入境政策仍然不夠寬松，不利于引進高層次人才和其長期穩(wěn)定的在國內工作生活。

（五）積極的輿論引導和宣傳力度不足

隨著深圳市國際化人才引進力度的加大，各類不同層次的人才對相關政策有了一定程度的了解。但是，國際化人才對深圳政策的具體條款知曉度不足，對于政策內容和價值功能了解不夠深入。目前，國際化人才服務機制的政策宣傳力度不足，存在信息不對稱現(xiàn)象以及政策評估反饋不足等問題。同時，深圳缺少海外高層次人才常態(tài)化的交流互動平臺。社會上尊重人才、宣傳人才的氛圍仍然不足，人才生態(tài)環(huán)境建設仍然處在較初級的階段，因而降低了部分海外人才到深圳創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意愿。

四、政策建議

（一）政策制定需要更加系統(tǒng)化

國際化人才政策的制定要符合深圳特有的經濟社會發(fā)展規(guī)律。完善國際化人才政策的頂層設計，將人才相關工作制度化和規(guī)范化，為深圳提供連續(xù)性和穩(wěn)定性的國際化人才供給。針對創(chuàng)新性團隊，政府要出臺相應的人才引進政策，驅動國際化人才來深創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

一是要適當打破年齡限制。對于國際化人才的引進可以適當放寬年齡?？稍谖磥淼男抻嗊^程中明確放寬年齡的具體標準。例如，將“孔雀計劃”申請者的年齡適當放寬： A類人才的評審，申請人年齡可以從原來的60周歲調整為不超過65周歲；B類人才年齡由原來的55周歲調整為不超過60周歲；C類人才年齡由原來的40周歲調整為不超過45周歲。具體情況可以根據近年來引進國際化人才的人口特征進一步做出調整。

二是建立健全人才分類評審制度。根據國內外對人才分類評價體系，對國際化人才進行分類評價，以便評審標準更加客觀細致。例如，有些專家學者建議將評價領域分為社會科學類、工程技術類、基礎研究類等等。新的評價指標可以進一步細化，形成客觀統(tǒng)一的評價標準。

三是可以實施一票否決制的退出機制。海外高層次人才的退出和懲罰機制需要完善。深圳要建立健全人才和機構的誠信機制。對于申請材料弄虛作假和道德缺失的情況，一經發(fā)現(xiàn)被列入個人誠信檔案，對有關個人和組織依法追究相應責任。對于情節(jié)惡劣的行為和其他不符合國際化人才評審規(guī)定的情況，可以實行一票否決制。對已經發(fā)放的獎勵和榮譽予以撤銷和追回。

（二）拓寬引才渠道、充分發(fā)揮市場作用

一是發(fā)揮政府和市場的雙重作用。國際化人才引進工作需要激發(fā)和發(fā)揮市場的基礎性作用。突出產業(yè)界、學術界等相應組織的主體地位，改變以政府為主導引進人才的現(xiàn)狀，充分引導市場提供海外人才的引進和配置平臺。例如，發(fā)揮產業(yè)園區(qū)、各類人才園的作用，利用好深圳市人力資源管理協(xié)會等專業(yè)人才服務機構和平臺。

二是積極搭建平臺拓寬引才渠道。為海外人才提供施展才華的平臺，搭建國際化人才的智創(chuàng)高地，建立人才儲備站，讓國際化人才能夠在政府、企業(yè)、智庫間實現(xiàn)有序順暢流動。不同類型的國際化人才能夠找到相應的平臺和空間發(fā)揮自身優(yōu)勢。深圳可以結合不同的引才方式，加快建設創(chuàng)新驅動的人才基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)。

三是開發(fā)國際化人才引進的新途徑、新渠道、新方法。例如，與國際知名獵頭公司開展合作，為引進高端國際化人才提供專業(yè)指導。同時，多方面開展與專業(yè)人才機構的合作，加快推動人才機構向國際化、專業(yè)化、高效化發(fā)展，為企事業(yè)單位引進人才提供咨詢和認證服務。

（三）管理體制機制需要進一步完善

海外高層次人才的確認、綜合管理及配套服務需要進一步完善。政府可以采取購買服務的方式解決認定效率偏低等問題。對于虛假申報的人員，需要各個部門協(xié)同配合共同監(jiān)管，例如公安、人事局、僑務等組織部門信息共享。對于舉報案件進行認真核查，專人定期抽查認定人才是否在申請崗位就職。設立專項資金，資助國際化人才的配套政策。對專項資金的使用過程進行監(jiān)督管理，審計部門將專項資金的審計結果向社會公開。

整體重點規(guī)劃，對于非本區(qū)重點支持資助領域和申請項目應適當限制申請。避免借助人才政策，導致無序競爭，浪費國家和社會資源。對國際化人才的信息實現(xiàn)共建共享，形成國際化人才數據庫，提供統(tǒng)一交流平臺，實現(xiàn)數據共享和對接，達到合理有效配置國際化人才資源。

（四）人才激勵機制需進一步健全

國際化人才的評價體系及獎勵辦法需要更加多元化。建立多元化的人才評價和發(fā)現(xiàn)機制，明確人才評價標準，結合不同專業(yè)領域，制定具有本領域特色的人才評價體系標準。考慮到學科分類的權重影響，對于優(yōu)勢學科可按照學科排名對海外人才進行認定，而非單純依照學校整體排名。推薦同行評議制度建設，使人才評價過程更加公開透明。增加不同層次海外人才的需求分析，在生活條件、工作氛圍等軟環(huán)境上給予更多激勵。由于缺乏一定的物質基礎，對于年輕歸國人才，現(xiàn)金獎勵確實可以起到立竿見影的效果。但對于高端國際化人才，如孔雀A類人才，更需要的是優(yōu)良的科研環(huán)境及城市整體的文化氛圍，單純的物質獎勵已經無法滿足此類高端人才的需求。對于不同行業(yè)的國際化人才，引才政策應有不同的側重，例如，產業(yè)界、學術界、黨政機關的國際化才人所需要的激勵機制也應有所不同。

要全面優(yōu)化海外人才工作生活的“軟環(huán)境”，營造有利于海外人才成長和發(fā)展的學術氛圍和科研環(huán)境，進一步提升全社會全方位的國際化水平，為國際化人才提供更加完善的工作生活空間。深圳市政府應及時解決國際化人才的生活需求，加快建設國際化的教育、醫(yī)療服務體系，改善家庭成員的配套政策，提供高水平的優(yōu)質服務。建立國際化教育體系，引進國際化現(xiàn)金教育理念和管理制度。支持國際化醫(yī)療機構建設，設置國際診療中心。支持現(xiàn)代化社區(qū)治理走向國際化發(fā)展。為引進的海外人才提供更加便捷的出入境管理服務，建立專項服務窗口，提供一站式審批服務機制等便利措施。

（五）增加積極正確的輿論引導和宣傳力度

對國際化人才政策進行廣泛報道，多角度、多層次吸引國際化人才來深就業(yè)創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)新宣傳方式方法，定期舉辦宣講會，針對國際化人才引進政策的發(fā)展趨勢和變動給予及時的宣傳講解，對不同層次的海外人才提出的具體問題進行解答。定期評選優(yōu)秀海外人才，形成榜樣力量，激發(fā)更多國際化人才來深創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意愿。通過大力正向輿論宣傳，深圳將進一步完善人才政策體系建設，加大人才政策落實力度，優(yōu)化國際化人才生活工作的整體環(huán)境，在粵港澳大灣區(qū)的建設中發(fā)揮更加巨大的引領作用。