河北省大氣污染綜合治理的法律保障
——以區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理為視角

賈 維，劉淑華，徐曉靜

(唐山學(xué)院，河北 唐山 063000)

一、問題的提出

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了京津冀發(fā)展的角色定位，指出了協(xié)同優(yōu)先發(fā)展的方向。其中，生態(tài)協(xié)同是三地重要的合作內(nèi)容，這也符合河北省作為重要生態(tài)涵養(yǎng)地的功能地位。區(qū)域生態(tài)協(xié)同機(jī)制的建立有利于三地打破生態(tài)治理的“一畝三分地”的固有思維，有利于府際合作新制度的創(chuàng)新，有利于生態(tài)治理動態(tài)調(diào)整的完善，有利于地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?，而大氣污染作為公眾感受最深的環(huán)境問題，直接影響著河北省生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。近年來，隨著協(xié)同發(fā)展理念的深入貫徹，三地在綜合治理層面進(jìn)行了較多的探索，也取得了一定的成績，但是在綜合治理過程中，存在著立法供給不足、執(zhí)法聯(lián)動不充分等問題。這就要求我們要加大對大氣污染綜合治理的法律保障的研究，從而為河北省大氣污染的治理創(chuàng)造更加完善的法律環(huán)境，使大氣污染的治理有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，并充分發(fā)揮公眾在污染治理中的積極作用。

二、區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理下河北省大氣污染綜合治理中存在的問題

（一）區(qū)域壁壘導(dǎo)致立法不統(tǒng)一

大氣污染的綜合治理前提是要有法可依，而且區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理還要求本區(qū)域內(nèi)對環(huán)境的立法要趨于統(tǒng)一。而各地方政府為了實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)，在制定大氣污染相關(guān)法律法規(guī)時會優(yōu)先考慮本行政區(qū)實(shí)施的可行性，仍然存在“一畝三分地”的固有思想。由于在產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇的優(yōu)先性上存在差異，而不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會極大地影響大氣污染的立法，比如北京的大氣污染相關(guān)指標(biāo)和要求就高于河北，這就導(dǎo)致了三地由于區(qū)域壁壘而產(chǎn)生的立法不同步。大氣污染本身又具有擴(kuò)散性、污染源復(fù)雜等特征，這種立法不同步會直接影響大氣污染綜合治理的成效。

（二）利益區(qū)隔致使執(zhí)法聯(lián)動不充分

“徒法不足以自行”，大氣污染綜合治理關(guān)鍵在于行政執(zhí)法。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方作為具有獨(dú)特的地域特色的利益主體，往往犧牲國家或區(qū)域的整體利益，僅僅著眼于局部的眼前利益。北京的利益訴求集中在人才聚集、科技創(chuàng)新、文化引領(lǐng)等方面，而作為北京環(huán)境重要組成部分的大氣質(zhì)量問題被高度重視，而城市大氣質(zhì)量作為北京利益訴求實(shí)現(xiàn)的軟環(huán)境組成部分之一，在大氣污染行政執(zhí)法上日趨嚴(yán)格；天津和河北的利益訴求在產(chǎn)業(yè)聚集、高端裝備、生態(tài)涵養(yǎng)等方面，在大氣污染行政執(zhí)法上有自己的特點(diǎn)。這種利益訴求的區(qū)隔直接的后果體現(xiàn)在行政執(zhí)法上就是聯(lián)動性不足。雖然《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等立法中明確重點(diǎn)污染地區(qū)實(shí)行聯(lián)動執(zhí)法，三地也存在大氣污染會商、大氣污染聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)機(jī)制，但是機(jī)制的背后往往是執(zhí)行的不充分，在省級層面建立的大氣污染行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，在更低層級的行政執(zhí)法中并沒有完全實(shí)現(xiàn)，加之大氣污染信息共享機(jī)制的不完善，造成了聯(lián)動執(zhí)法的錯位。

（三）生態(tài)補(bǔ)償法律制度的缺失導(dǎo)致政策執(zhí)行打折扣

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，并根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。生態(tài)補(bǔ)償法律制度的不完善，直接導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)不足，表現(xiàn)在協(xié)同治理中就是補(bǔ)償主體不明確、補(bǔ)償資金不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、補(bǔ)償可持續(xù)性不足等問題。這些問題的存在，影響了河北省在大氣污染綜合治理中政策的執(zhí)行力度。由于缺乏可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償資金支持，使部分省內(nèi)地區(qū)的大氣污染治理存在一定的反復(fù)性。

（四）跨區(qū)大氣污染案件審理合作有待加強(qiáng)

大氣污染案件綜合治理的內(nèi)在要求之一就是當(dāng)發(fā)生大氣污染糾紛后，作為解決糾紛的最后保障機(jī)制的法院審判需要有明確的安排。大氣污染案件本身存在著污染者較多且不易確定、證據(jù)分散且收集困難、鑒定費(fèi)用高昂等問題，這嚴(yán)重制約了大氣污染案件的審理。近年來，三地陸續(xù)建立環(huán)境審判專門機(jī)構(gòu)，最高院在2016年也出臺了關(guān)于服務(wù)三地生態(tài)建設(shè)的意見，2017年三地在七個法院試行了跨域的立案管轄，這在一定程度上便利了三地的大氣污染案件的審理，但在三地審判合作方面仍存在諸如跨區(qū)立案聯(lián)動不充分、跨區(qū)管轄制度不完善、跨區(qū)“三合一”審理判制度下沉不夠等不足。

三、區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理下河北省大氣污染綜合治理的法律保障

（一）打破壁壘推進(jìn)協(xié)同立法

協(xié)同立法機(jī)制的建立及全面的貫徹實(shí)施，是區(qū)域協(xié)同生態(tài)環(huán)境治理的先決條件。京津冀區(qū)域的大氣污染不僅有大氣污染自身的規(guī)律，同時和三地不同的定位及歷史發(fā)展有密切的關(guān)系。這就要求在三地協(xié)同立法中充分考慮三地的立法背景和法律環(huán)境，不要為了協(xié)同立法而立法。首先，需要明確立法權(quán)限。三地的立法多是以本地的大氣污染情況作為主要的立法內(nèi)容，而且相關(guān)的地方法規(guī)或規(guī)章是以本行政區(qū)內(nèi)實(shí)施為依歸?，F(xiàn)在根據(jù)協(xié)同立法的需要，在京津冀需要制定適用于三地的法律法規(guī)，在層級上要高于地方法規(guī)或規(guī)章，這就要求賦予其對應(yīng)的立法權(quán)限。其次，進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)同立法機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，三地的最高立法機(jī)關(guān)是省級人大常委會，如果維持現(xiàn)有組織安排，無法適應(yīng)協(xié)同立法的要求，可以在三地立法機(jī)關(guān)之外建立常設(shè)型的大氣污染協(xié)同治理立法委員會，其職責(zé)是專門就大氣污染問題進(jìn)行立法。最后，繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)同立法機(jī)制保障的建設(shè)。比如三地立法機(jī)關(guān)的聯(lián)席會議制度、重點(diǎn)問題會商制度等?，F(xiàn)行立法的內(nèi)容應(yīng)更多關(guān)注三地大氣協(xié)同減排、大氣減排、市場交易等。

（二）利益共享加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動

三地利益的不同訴求是區(qū)域協(xié)同大氣綜合治理的關(guān)鍵。要解決這種矛盾，必須打破利益的藩籬，在三地建立利益平衡機(jī)制。對于作為三地中產(chǎn)業(yè)承接和生態(tài)支撐區(qū)的河北省，當(dāng)其存在大氣治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的時候，京津兩地需要提供必要的支持。首先，需要明確利益輸送的標(biāo)準(zhǔn)。其次，需要明確利益輸送的對象。再次，利益輸送機(jī)制的建立需要相關(guān)制度的配合，并且這些制度應(yīng)該具有長期性。同時，京津兩地不僅要“輸血”，更重要的是幫助河北具有“造血”功能。只有實(shí)現(xiàn)了三地的利益共享，尤其是河北省利益訴求得到適當(dāng)?shù)臐M足，才能讓河北省在大氣污染綜合治理中不折不扣地執(zhí)行相關(guān)政策，這也是在市場經(jīng)濟(jì)決定資源配置的大背景下的應(yīng)有之意。

（三）全面加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償力度

大氣污染本身的擴(kuò)散性決定了單一治理的模式不可持續(xù)，而區(qū)域大氣污染本身的負(fù)外部性經(jīng)濟(jì)特征也決定了要想實(shí)現(xiàn)三地的聯(lián)動治理，必須把這種外部性予以內(nèi)部化。Heijman指出：“區(qū)域外部性是由空間發(fā)揮決定性作用的一類外部性，其中包括空間環(huán)境外部性”。大氣環(huán)境作為“公共產(chǎn)品”的特征，決定了其可能產(chǎn)生“共用地悲劇”。河北省為了大氣環(huán)境的綜合治理能力在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)能壓減、產(chǎn)業(yè)承接上做出了較大的犧牲，在短時間內(nèi)很難找到替代性的支柱產(chǎn)業(yè)，這對于河北省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了一定的影響。而這種負(fù)外部性被內(nèi)部化的過程，如果沒有生態(tài)補(bǔ)償將是不可持續(xù)的。因此，建立和完善區(qū)域大氣生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制，是十分必要的。首先，要確定補(bǔ)償?shù)闹黧w和對象。補(bǔ)償主體應(yīng)該本著公平、公正原則來確定，京津作為區(qū)域受益的省份，應(yīng)該承擔(dān)河北省大氣污染治理的相關(guān)補(bǔ)償。其次，確定補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)方式。補(bǔ)償?shù)姆绞桨ǖ幌抻谥苯踊蜷g接補(bǔ)償，具體的方式可以選擇建立三地大氣污染綜合治理基金、京津直接的財政補(bǔ)償、國家設(shè)立區(qū)域大氣污染治理引導(dǎo)基金，也可以充分調(diào)動京津兩地的民營資本，采取PPP等方式參與到治理中來。最后，要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定要突出區(qū)域治理的本土特點(diǎn)，具有可操作、可量化等基本特征。

（四）加強(qiáng)跨區(qū)大氣污染案件審理合作

大氣污染綜合治理的司法保障是大氣污染治理的強(qiáng)有力后盾，加強(qiáng)三地在大氣污染糾紛案件中的合作和協(xié)調(diào)對區(qū)域聯(lián)合治理的成效有重大意義。京津冀三地陸續(xù)在法院系統(tǒng)的組織安排上建立了專門的環(huán)境法庭，同時最高人民法院在為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)的相關(guān)意見中，也要求三地建立協(xié)同機(jī)制，但是在具體案件審理的過程中由于仍然存在一些阻礙，使得這種安排在實(shí)施過程中力度不足。為此，要解決這種情況，首先可以在三地試點(diǎn)建立聯(lián)合環(huán)境法院，賦予法院特有的權(quán)限，在人員安排上可以從地方三級法院抽調(diào)專業(yè)人員組成，同時改革三地大氣污染糾紛案件的立案機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域立案，從而方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，采取民事、行政、刑事、執(zhí)行的合一審執(zhí)體制，創(chuàng)新大氣污染糾紛案件的責(zé)任承擔(dān)方式，加強(qiáng)行政執(zhí)法與審判之間的連接，尤其注意行政執(zhí)法的證據(jù)在審判中的使用。通過三地法院的審判合作，最大限度地保障大氣污染案件綜合治理的成效。