養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益的法律保障研究

陳 曦，李佳雨

（遼寧大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110036）

一、引言

近年來，隨著我國人口流動(dòng)的加快，家庭結(jié)構(gòu)逐漸向核心化轉(zhuǎn)變，大量空巢老人無法在日常生活中得到子女的悉心照料，老年人的生理功能和生活能力隨年齡增長出現(xiàn)不同程度的退化，對于專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理的需求迅速增加。養(yǎng)老護(hù)理員是養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的提供者，對于推動(dòng)老年服務(wù)事業(yè)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。然而，由于勞動(dòng)強(qiáng)度大、工資待遇與付出不對等、社會(huì)用工不規(guī)范等原因，當(dāng)前該行業(yè)人員從業(yè)意愿偏低，在我國2020年第四季度的100 個(gè)最缺工職業(yè)中，養(yǎng)老護(hù)理員排在第34 位，養(yǎng)老護(hù)理人員從業(yè)數(shù)量缺口極大，勞動(dòng)力供需矛盾突出。涉及的諸多影響因素中，最重要的原因是現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有能夠滿足現(xiàn)行養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要。養(yǎng)老護(hù)理員休息休假、獲得勞動(dòng)報(bào)酬、享受社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等權(quán)利沒有得到有效保障，其提高自身素質(zhì)和社會(huì)地位的需求也難以滿足，養(yǎng)老護(hù)理員工作滿意程度低，缺乏長期在該行業(yè)工作的積極性。[1]因此，為增大養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)的吸引力，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，配套合理機(jī)制與規(guī)章制度，明確規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理員的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容，從而緩解該行業(yè)招工難、服務(wù)質(zhì)量高低不一等問題。

目前，我國學(xué)者對于養(yǎng)老護(hù)理人員相關(guān)問題的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是豐富養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)方法和建立完整培訓(xùn)體系的研究，旨在進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)程;二是對有關(guān)養(yǎng)老護(hù)理員工資低、工作強(qiáng)度大等現(xiàn)存問題的發(fā)現(xiàn)與對策探討，很少涉及法律對該行業(yè)的保護(hù)問題。本文旨在對現(xiàn)有政策和法律法規(guī)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，分析養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益法律保障的必要性，借鑒德國和日本兩國的成熟經(jīng)驗(yàn)，提出規(guī)范保障養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益的相關(guān)法律建議。

二、加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益法律保障的必要性

（一）強(qiáng)化養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益保障力度的需要

中央和地方都較為關(guān)注養(yǎng)老護(hù)理員缺失這一問題，為了增加養(yǎng)老護(hù)理就業(yè)吸引力，均出臺(tái)了相應(yīng)政策：在國家層面，國務(wù)院于2016年發(fā)布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，提出到2020年，要做到養(yǎng)老服務(wù)市場全面開放，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)體系、行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)市場監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行；2019年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》指出我國養(yǎng)老服務(wù)市場有效供給不足的問題，提出應(yīng)大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)、增加養(yǎng)老護(hù)理員技能、落實(shí)培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)貼、建立褒揚(yáng)機(jī)制等，為拓寬養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)發(fā)展空間奠定了基礎(chǔ)。從地方層面來看，自2018年以后北京、武漢、南京等城市相繼印發(fā)了關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的具體實(shí)施方案，建立起養(yǎng)老護(hù)理員入職獎(jiǎng)勵(lì)、津貼補(bǔ)助制度，根據(jù)養(yǎng)老護(hù)理員學(xué)歷以及在崗工作年限等情況，發(fā)放對應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或崗位獎(jiǎng)勵(lì)津貼，且直接發(fā)放給養(yǎng)老護(hù)理員本人。

中央和地方出臺(tái)的政策和法律在規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)發(fā)展方面取得了一定成效，但在養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益保障的具體實(shí)施上仍存在很多問題，沒有達(dá)到養(yǎng)老體系規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和養(yǎng)老護(hù)理員從業(yè)意愿明顯增加的目標(biāo)。第一，目前我國相關(guān)政策數(shù)量較少，且僅局限在意見、決定層面。一方面政策綱要還未細(xì)化，沒有切實(shí)的政策條款和詳細(xì)的指導(dǎo)意見可循，另一方面政策靈活性較高，不具備法律強(qiáng)制性，各地區(qū)執(zhí)行的效率和效果不一。第二，現(xiàn)存的有關(guān)老年服務(wù)行業(yè)的立法，如《中華人民共和國老年人權(quán)利保障法》等主要對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容和主體職責(zé)進(jìn)行法律規(guī)范，更傾向于滿足老年人對護(hù)理服務(wù)的需求，保障老年人的應(yīng)得權(quán)利。養(yǎng)老護(hù)理員同樣作為養(yǎng)老服務(wù)的重要主體，現(xiàn)存立法在其勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)問題的探究上不夠深入。第三，近年來多數(shù)城市計(jì)劃發(fā)放養(yǎng)老護(hù)理員獎(jiǎng)勵(lì)津貼的政策在領(lǐng)取資格上存在諸多限制條件，多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員因未簽訂勞動(dòng)合同或沒有繳納社會(huì)保險(xiǎn)等原因無法領(lǐng)取津貼，能夠?qū)嶋H取得崗位津貼的養(yǎng)老護(hù)理員仍占少數(shù)。

由此可見，當(dāng)前政策和法律對于養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益的保障力度不足，難以滿足其生存和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，國家有必要在現(xiàn)存相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律的強(qiáng)制手段確認(rèn)養(yǎng)老護(hù)理員的勞動(dòng)者身份，設(shè)計(jì)和制定出符合養(yǎng)老護(hù)理工作特點(diǎn)的法律保障制度和規(guī)則，逐步從手段和內(nèi)容兩個(gè)方面增強(qiáng)對養(yǎng)老護(hù)理員權(quán)益的法律保障，以此解決護(hù)理人員招聘難和流失嚴(yán)重等問題，緩解養(yǎng)老護(hù)理人員供需矛盾。

（二）建設(shè)專業(yè)化、規(guī)范化養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍的需要

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)到2025年和2030年，我國需要護(hù)理服務(wù)的老年人將分別達(dá)到5837 萬人和7381 萬人。[2]隨著人口老齡化程度的加深，老年人護(hù)理服務(wù)需求增加，在常規(guī)生活護(hù)理和安全護(hù)理的基礎(chǔ)上，提出了心理疏導(dǎo)、康復(fù)護(hù)理等專業(yè)護(hù)理需求。這就意味著老年人對護(hù)理照料服務(wù)需求的變化不僅表現(xiàn)為需求數(shù)量的急劇上升，還表現(xiàn)在對護(hù)理服務(wù)種類和質(zhì)量要求的逐步增加與提高。例如，需滿足老年人對養(yǎng)老護(hù)理的現(xiàn)實(shí)需求，按照失能老人與護(hù)理員配置比例為3∶1 的國際標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，我國在2021年至少應(yīng)配備1400 萬左右的護(hù)理員。而多年來，我國養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍一直都存在文化水平低、年齡結(jié)構(gòu)失衡、性別比例失調(diào)、發(fā)展空間小等問題，具備專業(yè)知識和技能的年輕人很少愿意涉足這個(gè)職業(yè)。目前各類養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員僅有50 多萬人，具備專業(yè)技能資格的不足2 萬人。我國正處于養(yǎng)老護(hù)理人員資源極度匱乏，養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)的專業(yè)培訓(xùn)體系尚未建立，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備的護(hù)理人員數(shù)量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)的供給危機(jī)，不僅影響到養(yǎng)老資源的合理、有效利用，還成為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的不利因素。而對養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益進(jìn)行法律保障，正是維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)需求方利益的重要保證，是吸引高素質(zhì)人才的基礎(chǔ)，更是推動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理逐漸職業(yè)化的必然途徑。因此，必須通過對養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)準(zhǔn)入資格和培訓(xùn)體系構(gòu)建進(jìn)行具體的研究和分析，以完善的法律規(guī)范促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍的規(guī)范建設(shè)與專業(yè)化，為需要照料的老年人提供更加規(guī)范、有品質(zhì)的服務(wù)。

（三）提高養(yǎng)老護(hù)理員社會(huì)地位、維護(hù)社會(huì)公平的需要

從養(yǎng)老護(hù)理員整體就業(yè)狀況來看，養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員絕大多數(shù)來自外省市農(nóng)村，女性群體占90%以上，一般年齡較大，受教育程度不高，在傳統(tǒng)觀念中養(yǎng)老護(hù)理員的社會(huì)地位較低。部分老年人及其家屬的服務(wù)要求往往過于嚴(yán)苛，沒有給予護(hù)理人員足夠的理解和尊重。[3]同時(shí)，在日常工作中，大部分養(yǎng)老護(hù)理員處于全天候工作狀態(tài)，工作強(qiáng)度較大，絕大多數(shù)人長期睡眠不足，工作環(huán)境相對較差，在其休息休假、獲得報(bào)酬和享受社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)利受到侵犯時(shí)，由于自身法律知識不足、法律意識不強(qiáng)，通常因不清楚維權(quán)渠道和方法而無處申訴，處于相對弱勢地位。國家有必要通過完善制度建設(shè)和相關(guān)措施，保護(hù)或補(bǔ)償弱者的利益。為保障養(yǎng)老護(hù)理員的合法權(quán)益，有必要出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，不斷推動(dòng)法律運(yùn)行，在促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面尋求切實(shí)可行的法律措施。改善養(yǎng)老護(hù)理員的現(xiàn)實(shí)境況,在確保其生存條件的基礎(chǔ)上,滿足養(yǎng)老護(hù)理員自身發(fā)展的需求，注重對養(yǎng)老護(hù)理員的能力培養(yǎng)和資質(zhì)認(rèn)定，逐步提高社會(huì)公眾對于養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)的尊重和認(rèn)同，提高養(yǎng)老護(hù)理員自身的責(zé)任感和歸屬感，進(jìn)一步完善法律援助制度，健全社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，整合養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)供需資源，實(shí)現(xiàn)全方位的保護(hù)。

三、德國、日本養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益保障經(jīng)驗(yàn)

德國和日本在很早之前就已經(jīng)出臺(tái)了對護(hù)理人員的勞動(dòng)保障政策，并以立法的形式從薪資福利待遇、職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展等多角度提高對護(hù)理人員合法權(quán)益的保障力度，經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)取得了令人矚目的成績。

德國養(yǎng)老護(hù)理發(fā)展的開端就是推動(dòng)護(hù)理服務(wù)的法治化。德國政府分別于1985年、1994年頒布了護(hù)士執(zhí)業(yè)法和護(hù)理保險(xiǎn)法，這兩部法律明確規(guī)定了護(hù)士的權(quán)利義務(wù)、職業(yè)資格以及護(hù)理保險(xiǎn)的范圍、支付辦法等內(nèi)容，不僅減輕了護(hù)理人員工作量，還同時(shí)確定了護(hù)理員的收入來源，從而提高了護(hù)理人員對工作的認(rèn)可度和滿意度。2013年，德國頒布護(hù)理重組法案，提高護(hù)理人員的照料和護(hù)理比例。該法案改變了護(hù)理人員獲得養(yǎng)老金保障的要求，將每周對一人的護(hù)理達(dá)到14 小時(shí)變?yōu)閷Χ嗳说淖o(hù)理達(dá)到14 小時(shí)即可，從而放寬了護(hù)理人員的養(yǎng)老金待遇。[4]2014年，緊急護(hù)理人員職業(yè)法為滿足當(dāng)時(shí)德國的護(hù)理需求，促進(jìn)護(hù)理人員的培訓(xùn)現(xiàn)代化，規(guī)定了專業(yè)人員在處理關(guān)鍵工作情況時(shí)必須具備的能力，規(guī)定了學(xué)校和機(jī)構(gòu)培訓(xùn)的質(zhì)量要求，將兩年的護(hù)理培訓(xùn)期限延長到三年，并在培訓(xùn)期間發(fā)放培訓(xùn)津貼。2017年實(shí)施的第三護(hù)理法，為強(qiáng)化社區(qū)功能而擴(kuò)大社區(qū)負(fù)責(zé)人之間的合作，規(guī)定確保護(hù)理人員的工資待遇，加強(qiáng)對欺詐行為的控制與防范。目前，德國已經(jīng)建立起較為完善的多層次養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)體系，推動(dòng)了養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)，在養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)日益成熟的同時(shí)更加注重對護(hù)理人員工作時(shí)長、工資和社會(huì)福利的保障，成為養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)法治化的典型國家。

日本人口老齡化程度居世界首位，快速老齡化對20 世紀(jì)70年代的日本社會(huì)產(chǎn)生了很大的影響，大多數(shù)養(yǎng)老院的護(hù)理人員和老人數(shù)量的比例差異較大，養(yǎng)老護(hù)理人員短缺問題極為突出。早在1987年，日本就頒布了社會(huì)福祉士與護(hù)理福祉士法，這部法律的出臺(tái)為社會(huì)福祉士和護(hù)理福祉士的資格認(rèn)定提供了有力保障，日本養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展也隨之進(jìn)入了專業(yè)化的進(jìn)程。[5]此后，日本政府頒布了福祉人才確保法，提出養(yǎng)老服務(wù)不僅要在數(shù)量上滿足當(dāng)前老年人對護(hù)理的需求，還要在保證服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)、建立完善的培訓(xùn)體系。1997年，日本進(jìn)一步頒布了介護(hù)保險(xiǎn)法，此后又在2005年、2008年、2011年和2020年四次修改完善該法，通過明確給付與負(fù)擔(dān)關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)，創(chuàng)設(shè)了醫(yī)療和保健等綜合護(hù)理服務(wù)機(jī)制，對介護(hù)人員予以資助，為日本的介護(hù)人員提供了穩(wěn)定的收入來源。日本還從法律角度確認(rèn)護(hù)理員勞動(dòng)者地位，日本厚生勞動(dòng)省以派出型護(hù)理勞動(dòng)者為典型，規(guī)定家政護(hù)理勞動(dòng)者適用勞動(dòng)基準(zhǔn)法等相關(guān)法令，對勞動(dòng)合同期限、勞動(dòng)時(shí)間確認(rèn)等問題進(jìn)行了明確規(guī)定，從多角度維護(hù)養(yǎng)老護(hù)理員的勞動(dòng)權(quán)益。

德國和日本這兩個(gè)國家在養(yǎng)老護(hù)理員的勞動(dòng)保障政策與立法方面，已經(jīng)經(jīng)過較長時(shí)間的實(shí)踐，積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)。第一，法律層次上的保障較為健全，確保養(yǎng)老護(hù)理員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同時(shí)也對其應(yīng)履行的職業(yè)義務(wù)做出明確規(guī)定，整個(gè)行業(yè)的從業(yè)人員有較強(qiáng)的職業(yè)認(rèn)同感。第二，法律規(guī)范對于每一級護(hù)理人員相對應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容和時(shí)長要求均十分嚴(yán)格，且均有持證后才可上崗的硬性考核規(guī)定。教育培訓(xùn)體系不僅多樣而且環(huán)環(huán)相扣遞進(jìn)發(fā)展，既培養(yǎng)了基礎(chǔ)扎實(shí)的實(shí)務(wù)人才，也培養(yǎng)了高質(zhì)量的研究型人才。第三，以法律為支撐的政策制度支持力度較大。政府高度支持養(yǎng)老護(hù)理事業(yè)，通過護(hù)理保險(xiǎn)制度穩(wěn)定養(yǎng)老護(hù)理員收入來源，增加政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)社會(huì)企業(yè)和機(jī)構(gòu)也具有較高的參與度，以市場為導(dǎo)向積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)方式多樣化，為護(hù)理工作提供了完備的配套設(shè)施和綜合護(hù)理服務(wù)機(jī)制。

我國在養(yǎng)老護(hù)理人員勞動(dòng)權(quán)益保障的政策規(guī)劃與法律制定還處于初步階段，與發(fā)達(dá)國家對養(yǎng)老護(hù)理員的保障水平還有一定差距。因此在老齡化日益加劇的情況下，應(yīng)不斷學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，探索出適合我國國情的法律保障制度，同時(shí)規(guī)范管理機(jī)制，落實(shí)培訓(xùn)，注重實(shí)際操作能力，提高養(yǎng)老護(hù)理員的工作質(zhì)量和工作效率，逐步實(shí)現(xiàn)老齡事業(yè)發(fā)展的法治化和規(guī)范化。

四、我國養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益保障的癥結(jié)

（一）勞動(dòng)合同對勞動(dòng)權(quán)益保障不足

在養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的建立中，一方面，養(yǎng)老護(hù)理人員的勞動(dòng)合同簽訂率非常低，多數(shù)非員工制養(yǎng)老護(hù)理員與用工方未簽訂合同或簽訂的只是勞務(wù)合同；同時(shí)也存在大量本應(yīng)按照規(guī)定簽訂勞動(dòng)合同的員工制養(yǎng)老護(hù)理員，因自身文化水平受限及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)等原因，選擇與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂勞務(wù)合同，少繳或不繳社會(huì)保險(xiǎn)。[6]2017年我國學(xué)者從全國不同省份561 個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中抽取935 名養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)只有198 人按法律規(guī)定繳納了五險(xiǎn)一金，占比僅為總數(shù)的二成左右。由此可見，未建立勞動(dòng)關(guān)系、未簽訂勞動(dòng)合同是養(yǎng)老護(hù)理員很難獲得社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障的重要原因。[7]這不僅在養(yǎng)老護(hù)理員內(nèi)部造成了員工制養(yǎng)老護(hù)理員和非員工制養(yǎng)老護(hù)理員之間權(quán)益保護(hù)的不平衡，也加劇了養(yǎng)老護(hù)理員的弱勢地位。另一方面，養(yǎng)老護(hù)理員與用工單位所簽訂的勞動(dòng)合同，在內(nèi)容的設(shè)定和實(shí)際履行上存在不規(guī)范之處，主要表現(xiàn)為:一是在服務(wù)內(nèi)容約定方面，勞動(dòng)合同僅簡述了服務(wù)場所、服務(wù)類型和一般工作方向，沒有明確規(guī)定每天應(yīng)照顧的老年人人數(shù)和具體的護(hù)理內(nèi)容，導(dǎo)致護(hù)理工作模糊不清，無法準(zhǔn)確描述和量化；二是在工作時(shí)間上，勞動(dòng)合同對于養(yǎng)老護(hù)理員的每日工作時(shí)間和每周工作時(shí)間沒有具體規(guī)定，老年護(hù)理人員經(jīng)常十幾個(gè)小時(shí)連續(xù)工作，工作壓力很大；三是在薪資待遇約定上，勞動(dòng)合同對養(yǎng)老護(hù)理員休息休假期間的工資約定不合理，對于延長的工作時(shí)間和停工期間沒有任何勞動(dòng)報(bào)酬。由此可見，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，在勞動(dòng)合同的簽訂與合同具體內(nèi)容約定方面均缺乏相應(yīng)規(guī)范的規(guī)定，對養(yǎng)老護(hù)理員保障不足。

（二）薪資福利待遇與勞動(dòng)付出不對等

由于護(hù)理對象的特殊性以及護(hù)理照料輔助器具缺乏等原因，實(shí)際上養(yǎng)老護(hù)理員這個(gè)職業(yè)的工作時(shí)間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于很多其他職業(yè)的工作時(shí)間。一名護(hù)理員經(jīng)常需要照顧多位老人，基本上每天都要連續(xù)工作十幾個(gè)小時(shí)，能夠休息的時(shí)間很少，勞動(dòng)強(qiáng)度極高。這違反了我國勞動(dòng)法關(guān)于勞動(dòng)者日常工作時(shí)間的規(guī)定，難以保障養(yǎng)老護(hù)理員的休息權(quán)利。[8]從工資收入來看，養(yǎng)老護(hù)理員的收入水平普遍低于所處地區(qū)的平均工資水平，薪酬結(jié)構(gòu)也不夠科學(xué)合理。非員工制的養(yǎng)老護(hù)理員只能領(lǐng)取到基本工資，除此之外不再享有其他薪酬項(xiàng)目，也基本享受不到帶薪年假和單位提供的免費(fèi)體檢等福利待遇。對于員工制的養(yǎng)老護(hù)理員來說，雖然有些機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)他們護(hù)理老年人的數(shù)量發(fā)放提成并提供全勤獎(jiǎng)金，但由這兩項(xiàng)薪酬項(xiàng)目所帶來的工資增長幅度并不明顯，不能很好地體現(xiàn)優(yōu)績優(yōu)酬原則，無法充分調(diào)動(dòng)工作熱情。養(yǎng)老護(hù)理員所付出的勞動(dòng)與得到的收入回報(bào)不對等，嚴(yán)重侵犯了養(yǎng)老護(hù)理員的休息權(quán)和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，是老年護(hù)理工作者保障問題中較為突出的一點(diǎn)。

（三）缺乏職業(yè)培訓(xùn)和發(fā)展規(guī)劃

近年來，隨著我國老年人養(yǎng)老需求的多元化，國家越來越重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和養(yǎng)老護(hù)理人才隊(duì)伍的建設(shè)。2019年人力資源與社會(huì)保障部、民政部聯(lián)合頒布《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)（2019年版）》，積極開展培訓(xùn)工作，但仍存在普遍缺乏專業(yè)性和系統(tǒng)性的問題，培訓(xùn)效果未達(dá)預(yù)期。從外部培訓(xùn)來看，采取統(tǒng)一授課方式，沒有考慮到不同級別養(yǎng)老護(hù)理員的具體需求，培訓(xùn)人員對具體業(yè)務(wù)操作不熟悉，培訓(xùn)時(shí)間較短，教學(xué)與實(shí)訓(xùn)結(jié)合程度不足。從內(nèi)部培訓(xùn)來看，由于培訓(xùn)者綜合水平和素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致培訓(xùn)方法缺乏科學(xué)性和互動(dòng)性，且培訓(xùn)內(nèi)容僅停留在比較低級的清潔照護(hù)、飲食照護(hù)等工作，很少涉及老年人心理疏導(dǎo)、康復(fù)護(hù)理等較為專業(yè)的護(hù)理知識。[9]同時(shí)，在為老年人提供護(hù)理服務(wù)之前，養(yǎng)老護(hù)理員沒有經(jīng)過系統(tǒng)、完整的培訓(xùn)，對未來的職業(yè)發(fā)展也沒有長期規(guī)劃。再加上用人單位人才管理的觀念滯后，聘用管理不規(guī)范，缺乏考核激勵(lì)機(jī)制，養(yǎng)老護(hù)理員的發(fā)展缺乏晉升渠道，其職業(yè)發(fā)展困難重重。若不能加強(qiáng)對養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)規(guī)劃的發(fā)展，養(yǎng)老護(hù)理員獲得職位晉升和提高社會(huì)地位的需求就難以得到保障，這將會(huì)對養(yǎng)老護(hù)理員的工作積極性造成不良影響，導(dǎo)致其留職意愿的降低，不僅造成養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)保障的缺失，也會(huì)因護(hù)理員流動(dòng)性大而增加用工成本。

（四）勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)渠道不暢通

現(xiàn)實(shí)中普遍存在養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益無法得到保障的問題，基本上都是勞務(wù)報(bào)酬索取、未合規(guī)簽訂勞動(dòng)合同、用人單位逃避繳納保險(xiǎn)責(zé)任等案件。我國現(xiàn)有的法律體系下，維護(hù)勞動(dòng)權(quán)益的救濟(jì)途徑主要包括向勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)、勞動(dòng)爭議調(diào)解、勞動(dòng)仲裁和提起訴訟。首先，我國勞動(dòng)監(jiān)察部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)法權(quán)，如果出現(xiàn)用工方拖欠養(yǎng)老護(hù)理員工資或逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任等情況，經(jīng)監(jiān)察部門調(diào)解后仍不能達(dá)成一致，勞動(dòng)監(jiān)察部門只能責(zé)令用人單位支付或繳納，無法運(yùn)用法律強(qiáng)制手段對其侵犯護(hù)理人員權(quán)益的行為進(jìn)行懲處。[10]同時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門做出的處罰決定只能在起訴期屆滿后向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。從養(yǎng)老護(hù)理員向勞動(dòng)監(jiān)察部門投訴到起訴期屆滿是一個(gè)較長的時(shí)間周期，往往長達(dá)一年以上，這對依靠微薄工資生活的養(yǎng)老護(hù)理員造成極大的心理壓力和生活負(fù)擔(dān)。其次，對于員工制養(yǎng)老護(hù)理員來說，勞動(dòng)調(diào)解制度相對比較簡單，可行性較高，但是現(xiàn)實(shí)中通過勞動(dòng)調(diào)解解決勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)爭議的情況比較少；而在勞動(dòng)仲裁過程中，如果員工制養(yǎng)老護(hù)理員沒有申請到法律援助，或因律師費(fèi)過于高昂而沒有聘請律師，那么在法律程序和法律知識等信息十分不對稱的情形下，養(yǎng)老護(hù)理員將會(huì)處于極為無助的境遇之中。最后，對于非員工制養(yǎng)老護(hù)理員來說，由于其不在我國勞動(dòng)法的保護(hù)范圍之內(nèi)，因此無法適用勞動(dòng)調(diào)解、勞動(dòng)仲裁等勞動(dòng)爭議解決途徑，通常是中介公司從中進(jìn)行調(diào)解。中介公司由于和雇主之間供需關(guān)系的存在，通常更多地維護(hù)用工方的利益，不能以公平的角度進(jìn)行調(diào)解。如果無法達(dá)成和解，多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員也會(huì)因較高的時(shí)間成本和費(fèi)用成本而放棄提起訴訟的權(quán)利，使得其往往處于弱勢地位。

五、保障養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益的法治路徑

馬斯洛需求層次理論將人類需求從低到高分為五個(gè)層次，分別是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。為緩解養(yǎng)老護(hù)理人員短缺且流動(dòng)性大等狀況，法律規(guī)范也應(yīng)參照養(yǎng)老護(hù)理員從低到高的不同需求進(jìn)行調(diào)整和完善，通過維護(hù)養(yǎng)老護(hù)理員的休息權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、勞動(dòng)安全權(quán)滿足其生理需求和安全需求，通過完善培訓(xùn)和職業(yè)晉升等法律規(guī)定，滿足其尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)等需求，為個(gè)人發(fā)展和人才隊(duì)伍的合理流動(dòng)確定合理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理員人才隊(duì)伍的橫向和縱向全面發(fā)展。

（一）規(guī)范勞動(dòng)合同制度，建立勞動(dòng)關(guān)系

面對我國急劇增加的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)需求，破解養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)權(quán)益保障困境最為高效便捷的途徑即是確認(rèn)養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)者地位和建立勞動(dòng)關(guān)系。在勞動(dòng)合同的簽訂上，一方面，規(guī)范員工制養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)合同制度的設(shè)立和具體履行，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其勞動(dòng)者地位，建立勞動(dòng)關(guān)系，以正式員工的形式被雇傭，鼓勵(lì)直接簽訂勞動(dòng)合同；另一方面，逐步倡導(dǎo)非員工制養(yǎng)老護(hù)理員選擇正規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就職，參與機(jī)構(gòu)內(nèi)的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，或由機(jī)構(gòu)派出提供上門專業(yè)護(hù)理服務(wù)。強(qiáng)調(diào)依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，提高該群體法律意識，這不僅便于養(yǎng)老護(hù)理員維護(hù)自身權(quán)益，還有利于整個(gè)養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。在勞動(dòng)合同涉及的具體內(nèi)容上，應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老護(hù)理人員的工作特殊性以及目前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)出現(xiàn)的一些問題著重對養(yǎng)老護(hù)理人員的休息休假權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)等勞動(dòng)權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。[11]在工作時(shí)間和休息休假上，確定養(yǎng)老護(hù)理員每天最高的工作時(shí)間，因特殊的照護(hù)工作導(dǎo)致法定工作日無法獲得休息的，應(yīng)合理安排補(bǔ)休。在薪酬福利方面，賦予養(yǎng)老護(hù)理員享受休息日和法定節(jié)假日帶薪休息制度的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)和拖欠工資標(biāo)準(zhǔn)，為拖欠工資的補(bǔ)償辦法提供法律依據(jù)，逐步整頓服務(wù)市場混亂的定價(jià)問題。

（二）建立和完善長期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度是指在被保險(xiǎn)人因年老而患病、殘疾或喪失自理能力時(shí)，為其提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和護(hù)理服務(wù)保障的制度。近年來，我國已經(jīng)在青島、長春等城市建立起49 個(gè)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度不僅能夠提高老年人對護(hù)理服務(wù)的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力，還能使養(yǎng)老護(hù)理員能夠得到穩(wěn)定的工資收入，緩解目前養(yǎng)老護(hù)理員收入偏低的狀況。[12]我國可以借鑒德國和日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度落地的進(jìn)程，逐步出臺(tái)長期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)法律規(guī)范，完善長期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度，要求法定參保人及其所在單位依法足額繳納長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)，提高養(yǎng)老服務(wù)的盈利性，確保養(yǎng)老護(hù)理員的工資收入。在政策支持層面，國家應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立養(yǎng)老護(hù)理員入職獎(jiǎng)勵(lì)與崗位津貼,可根據(jù)養(yǎng)老護(hù)理員工作年限、考取的護(hù)理等級證書或醫(yī)療等級證書級數(shù)、學(xué)歷以及被照護(hù)老年人的自理程度四個(gè)方面設(shè)立與發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)和崗位津貼，使養(yǎng)老護(hù)理員獲得與勞動(dòng)水平相適應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬。

（三）推進(jìn)現(xiàn)有職業(yè)培訓(xùn)與考核政策法治化

對養(yǎng)老護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)與其自身職業(yè)資質(zhì)的取得，既是對養(yǎng)老護(hù)理人員勞動(dòng)權(quán)益的保障，也是維系養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)與考核法律規(guī)范的設(shè)計(jì)和制定，可在我國現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，參考我國教師等針對專業(yè)型人才的法律，制定出符合我國國情的養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)培訓(xùn)和考核法律規(guī)范。在法律規(guī)范中應(yīng)明確規(guī)定由以職業(yè)技術(shù)學(xué)院為主的高校負(fù)責(zé)本省的養(yǎng)老護(hù)理員專業(yè)知識和職業(yè)技能培訓(xùn)，由至少一所本科院校負(fù)責(zé)養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)修的培訓(xùn)。要求護(hù)理員必須依照規(guī)定定期參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，接受學(xué)習(xí)效果考核，在通過嚴(yán)格的考試后才能持有相應(yīng)職業(yè)技能等級證書。[13]同時(shí)規(guī)定國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，應(yīng)對養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)和實(shí)習(xí)等提供便利。逐步放寬養(yǎng)老護(hù)理員入職條件，增加養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能等級，拓寬職業(yè)發(fā)展空間。將養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能水平與個(gè)人職級、晉升路徑進(jìn)行掛鉤，設(shè)立各層級的薪資和晉升標(biāo)準(zhǔn)，為其將來的職業(yè)生涯發(fā)展指明方向，以此激勵(lì)該行業(yè)從業(yè)人員積極參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高自身專業(yè)素養(yǎng)和技能，推動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)的專業(yè)化發(fā)展。

（四）完善勞動(dòng)監(jiān)察制度和勞動(dòng)爭議救濟(jì)途徑

首先，逐步強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法手段，賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門適度行使查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強(qiáng)制措施的權(quán)力。擴(kuò)大勞動(dòng)監(jiān)察范圍，增大監(jiān)察力度，通過執(zhí)法程序的不斷完善，促進(jìn)勞動(dòng)監(jiān)察部門自身功能的發(fā)揮。[14]其次，養(yǎng)老護(hù)理員不能有效維護(hù)自身合法權(quán)益的重要原因，就在于其法律意識淡薄，缺乏學(xué)習(xí)法律知識的機(jī)會(huì)。養(yǎng)老護(hù)理員往往在其權(quán)益受到實(shí)質(zhì)侵害后才去尋求救濟(jì)途徑，因此國家為其提供的法律援助也多為事后援助。在未來，法律援助可以考慮設(shè)立電話熱線、免費(fèi)法律咨詢、法律知識培訓(xùn)機(jī)制，逐漸將對養(yǎng)老護(hù)理員等弱勢群體的法律援助過程提前。同時(shí)倡導(dǎo)各級工會(huì)組織在區(qū)、街道建立養(yǎng)老行業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)，吸納養(yǎng)老護(hù)理工作者加入工會(huì)組織，為養(yǎng)老護(hù)理員提供日常法律咨詢服務(wù)，通過國家與社會(huì)的共同努力，提高該群體的法律意識。[15]最后，為加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員及相關(guān)組織權(quán)益保障，保障護(hù)理服務(wù)糾紛順利解決，應(yīng)積極尋求簡化程序、便利訴訟、降低訴訟成本的途徑，借鑒法院目前的一站式多元化糾紛解決機(jī)制，探索勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)仲裁和訴訟的一站式服務(wù)，建立健全高效、便捷、多元化的服務(wù)糾紛解決機(jī)制，賦予養(yǎng)老護(hù)理員權(quán)利受到侵害時(shí)的仲裁和司法救濟(jì)權(quán)，讓法律消費(fèi)不再是昂貴的奢侈品，而是生活必需品。